整体性治理：社区治理共同体建设的有效路径

朱丽德孜·哈依那尔，朱新武

（新疆大学政治与公共管理学院，乌鲁木齐 830046）

党的十九届四中全会明确提出要建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体目标，这为新时代加强和创新社会治理指明了方向。社会治理共同体作为促进社会治理共同体建设的重要内容，从基础层面展现了治理新格局，丰富了治理理论的内涵。而所提的社会治理共同体目标内蕴了社区治理多元主体共同努力的要求。当政府主导的社区治理模式与社区治理多元主体有效参与不足导致社区治理出现“碎片化”问题时，就需要运用一种思维和方式作出积极尝试。故此，运用整体性治理的思维和方式建设社区治理共同体解决其“碎片化”问题，以期最大限度地激发社会活力和创造活力，形成社会治理整体合力，高水平推进基层治理体系和治理能力现代化，促进与此相适应的体制机制不断完善和治理水平的不断提高，实现社会治理共同体建设目标。

一、社区治理共同体的概念阐释

社会治理共同体是适应新时代动态发展过程中的产物，是社会治理的新目标，可以极大促进基层社会治理主体的治理价值和效能。它要求按照共建共治共享基本原则，在充分尊重治理主体平等地位的基础上，明确划分政府、居民、社会组织等主体的治理权限和职责，激发社会内生力量，真正践行人人有责、人人尽责、人人享有的目标。

习近平总书记强调，“社区是基层的基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固。社会治理的重心必须落实到城乡、社区”［1］。社区不仅担任着国家基层治理的基本单位的角色，还是社会治理共同体的“先行者”；社区作为国家与社会之间的桥梁和纽带，不仅承担着承接国家赋予的基层政权建设和提供公共服务的职责，还是回应社会需求的关键场所。因此结合社会治理共同体和社区等相关概念的阐释，认为社区治理共同体是指通过协商达成共识的基础上，充分尊重社区多元主体的利益与地位，以培育多元主体的社区归属感，充分发挥其内在价值和作用，并通过制度化的机制，依靠技术支撑的治理手段来提高社区治理效能的治理结构和治理思路。

二、社区治理共同体建设的碎片化挑战

社区治理共同体作为促进社会治理共同体建设的重要内容，在其实践过程中还面临诸多挑战，例如，政府主导的社区治理模式与社区治理多元主体有效参与不足导致的社区治理“碎片化”问题就在一定程度上影响了基层治理效能的发挥和提升。

（一）政府“一核”主导社区治理进程

改革开放以来，市场经济的发展、城市化的推进和消费主义的到来，逐渐解构集体化的生活方式，身份社会向契约社会迈进，个体越来越居于本位，趋向于个人主义占据统治地位的社会［2］。居民伴随着计划经济向市场经济的转轨，其身份属性经历着由“单位人”向“社区人”的转变，在单位制的解体与传统压力体制的双重作用下，社区居民呈现“原子化”倾向，“社区人”的身份属性扭转滞后，国家与社会之间的纽带断裂。社区居委会在基层政府任务下沉过程中逐渐行政化，国家权力对基层社会的渗透既重新塑造了趋于涣散的社区，也保证了政府对社区发展建设的主导地位。

政府凭借其自身所处的治理资源、治理信息优势等，在需要多元主体参与的社区治理中处于天然的“一核”优势地位，并使其他主体逐渐被“边缘化”。政府在传统的社区治理方式中作为全能主体，垄断社区治理的权力，承担基层政治动员、提供公共服务与产品、满足居民利益诉求等多种功能。市场化、现代化进程与社会的变迁，改变原有的社区治理模式，国家让渡部分治理权力给社会，从而形成社区居民自治。而基于政府对基层“原子化”倾向的再组织动机，国家的行政管理逻辑并没有退出社区基层领域，政府“一核”主导社区治理建设进程，导致社区发展的自主性受限、社区自发性组织功能退化、社区居民参与意愿降低、社区居民参与技能不足等，导致所谓社区的“碎片化”。

（二）主体“多元”带来治理目标碎片化

伴随社区治理多元化主体局面的形成，其面临复杂性冲突是主体利益诉求的多元化，多元主体由于受其所掌握的治理资源的多寡、治理能力的高低等诸多因素影响，从而参与社区治理的广度和深度参差不齐，追求个体利益的目标和行动导致的多元主体之间的张力和冲突，造成社区治理合力难以形成，为社区治理共同体建设带来阻碍。

首先，政府与社区居民委员会在治理过程中缺乏目标共识。国家行政权力下行，行政事务向基层延伸，街道办事处作为政府的派出机构，扮演着上传下达的角色，兼具行政属性和社区属性，随着国家治理重心不断向基层下沉，使其面对的压力与责任越来越大，街道办事处往往对居民委员会进行命令指派。而作为联结国家与社会之间桥梁和纽带作用的社区自治组织，即社区居民委员会，逐渐“脱离基层自治组织的法理属性，褪变为国家政权的末梢环节，扮演着国家代理人的‘准政府角色’”［3］。社区居委会在事实上承担了大量来自街道办事处分派下来的行政事务，占据了日常工作的大部分，导致社区居委会的行政化倾向。

除此之外，社区居民委员会在实际的运作过程中，由于其合法性权威来自居民，其除了作为政府的“代理人”以外，还有着社区居民“代言人”的角色，在实际的社区治理过程中，双重身份的撕裂导致社区居民委员会的行为趋于复杂化。有些学者将居民委员会扮演的角色称为“投机者”，一方面为了应付上级政府的施压采取“选择性”执行的方式，另一方面通过讨好居民的方式，在与其“互动中不断获得认同和权力合法性的行为”［4］。政府与居民之间的冲突作用在居民委员会的身上，不同主体出于自身的利益考量，从而导致行事逻辑的不同，甚至是冲突。

其次，社会组织缺乏对社区的认同感和归属感。社会组织在政府购买社会服务的大多数情况下，是作为重要的承接主体参与到社区治理领域中，主要致力于满足多样化、复杂化的居民公共服务需求和社区工作力量相对薄弱的实际，虽然社会组织是社区治理的有机构成部分，但其是作为外部性主体，以“嵌入”的方式参与社区治理，在各个方面都需要依靠社区居民委员会协助，有一定的依附性，处于弱势地位的社会组织容易成为社区居民委员会的“外派部门”。同时，部分社区组织受到服务项目的约束，政府购买项目的变更或终止便意味着社会组织的退出，从而终止与社区的联系，在整个过程中往往“被边缘化”，无法真正发挥其功能［5］。社会组织在社区治理中的地位、角色、作用逐渐失能失效，造成社会组织对于社区缺乏应有的认同感和归属感。

再次，社区居民的共同体意识淡薄。社区居民在市场化和现代化浪潮的冲击下，分子化的倾向导致了个体化的行动逻辑，集体观念和情感缺失。帕克指出：“在那里，成千上万的人虽然居住和生活近在咫尺，但是连见面点头之交都没有，初级群体中的那种亲密关系弱化了，依赖这种关系的道德秩序慢慢解体了。”［6］社区的基础功能是居民生活的共同体，邻里而居、守望相助，而现实中，由于居民彼此之间工作和生活难有交叉汇集：一方面由于职业的不同、社会地位、经济条件的差异等综合因素的影响，造就邻里关系淡漠如水，彼此之间相见都未必相识，集体情感缺失，对社区缺乏归属感，难以形成共同意识，逐渐演变为一种“脱域”的共同体；另一方面，社区居民的思维不仅受到政府管理体制的影响，还受到市场化背景下功利思想熏染，造成社区集体的、共同的利益诉求转向居民个体的、单独的利益诉求，并逐渐趋向多元化、复杂化。不同于西方的是，中国的政府治理秉持着集体化治理的思想，居民利益诉求的个体化倾向与此形成了一定的内在张力，从而造成政府与居民之间所追求的目标之间产生冲突。

（三）规范化的治理机制建设不足

“在新时代背景下，社区治理共同体及其制度化面临政治体制重心下移和社会转型所产生的交叉压力”［5］。社区作为国家与社会连接的重要节点，既需要承担一定的国家基层政权建设的重要职能，也需要去发挥作为社会自我调节场域的重要作用。这就需要政府简政放权，真正给予社区自主发展的权力空间。而当前，国家行政运行逻辑的惯性，加之条块的政府行政体制及其行政任务下沉基层，从纵向上看，处于行政体系基层的区级政府的权力没有完全下放，街道办自主权力不足，社区自治权力弱化，社区治理各主体职责定位不清、关系失调的关键性问题并未完全有效根治。同时，科层制的政府运作逻辑反而伴随着权力下放的过程而下潜到社区基层。

规范化的治理机制既包括正式的法律法规建设，也包括社区治理中共同体建设过程中形成的“居规民约”等机制。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》由中央政府以法律文件的形式，明确而详细地规定了居民委员会的性质和居民自治的基本权利。在现实层面中，居民委员会和居民的自治权利受到政府一定程度的限制，政府与社区自治组织之间的职责与权力界限不清。首先，在国家层面，由于针对性的法律法规散布于政府各部门、地方等其他规范性法律文件之中，造成专项立法缺乏和现行立法层级不高等问题，此外，部分立法内容存在不足，包括整体内容欠缺科学性、体系性、完备性，具体内容之间相互矛盾等，最终导致法律法规约束性无法形成强有力的作用，政府行为合法性深受质疑，逐渐陷入合法性困境。其次，在社区层面，社区居规民约相较于国家层面的法律规范而言更容易得到社区成员的认可和遵守，更具有实用性和可操作性。而在现行社区治理实践过程中，普遍存在体系不够健全、内容过于简单、规约效力乏力的问题。再次，社区法治服务机制不健全，政府几乎垄断了法制建设、法律服务、法律教育等资源，整个社区法治资源的来源渠道呈现单一的特点，难以满足现实的需要。最后，由于监督意识不强、监督机构欠缺、监督途径不畅等因素影响，对监督服务机制起不到实质性作用。

（四）治理方式传统落后加剧碎片化问题

长期以来，在传统的行政模式对社区的管理中，政府扮演着唯一管理者的角色实行全权管理，与作为客体的被管理者之间形成一种单向度、垂直型的权力关系。政府作为管理的主体通过自上而下的权力运行方式，凭借政权力量强制性地推行命令，客体去被动执行，从而导致主客体之间缺乏平等的、双向的互动，居民的合理诉求难以得到有效回应。随着社会不断发展，这种传统的管理模式已不合时宜。与此同时，我国社区发展过程中社区组织行政化、居民委员会有责无权等现象凸显。在单位制解体的背景下，政府职能由管理型向服务型转变，并没有改变政府包办社区事务的原有管理逻辑。现阶段社区面临责任大、权力小、任务繁重、能力不足的困境，“上面千条线，下面一根针”成为社区治理工作的普遍现象且是真实写照，社区工作出现“小马拉大车”和疲于应付的现象，难以发挥真正作用。除此之外，在调解和化解社会化的矛盾冲突方面，针对性的社区治理的方式和手段有所欠缺，相对单一。

在这种传统的社区治理模式中，政府几乎包办一切事务。这一方面导致了政府“越位”带来的行政负担过重，从而降低了政府的行政效率，无法及时有效满足群众的合理诉求，在一定程度上激起群众的不满情绪；另一方面，政府职能泛化，挤压居民和社区自治组织发挥职能的生存空间，影响居民参与公共事务的热情，既不利于培养居民的主体意识，也不利于居民参与能力和社区自治组织办事能力的提高，使本就参与不足、水平相对落后的社区自治和社区治理创新进程缓慢，延缓了基层民主化的进程。政府依然保持传统的行政管理思维和“包办”的管理逻辑，在实质上不仅没有完成真正向“服务型”政府的转变，而且也在无形之中强化政府的“一元”核心领导地位，并“边缘化”其他社区治理主体。同时，居民对政府社区治理的单向依赖和过高期望，一旦出现政府实际运行低效和无法满足预期的矛盾，居民对政府的失望会进一步加重社区治理碎片化。

三、整体性治理有效应对碎片化挑战的逻辑理路

单位制的解体与城镇化的快速推进，传统的熟人社会逐渐解体，城市人口呈现高度流动与分散化的趋势，社区成为“陌生人”的社会，一群群缺乏社会联系的陌生人生活在彼此相对封闭的空间场域，容易引发复杂性冲突，从而使社区治理“失灵”［7］。伴随着“陌生人”社会的转变，个体化的利益诉求取代集体化的利益共识，多元主体的多元利益诉求以及由此导致的不同行为导向，使社区治理逐渐“碎片化”。面对这一变化，基层政府惯用“科层下移+技术嵌入”的治理逻辑予以应对社区的复杂冲突［8］，短期效果显著但从长期来看，则无益于发挥社区多元主体的价值和内生动力解决问题。力图解决碎片化问题的整体性治理理论，其作为一种新的理论分析框架，对当前更新治理理念、重塑治理结构、破解治理困境以及优化治理路径提供了新的指导思路。

整体性治理在对新公共管理的批评中发展而来，其代表人物英国学者佩里·希克斯首次通过《整体政府》一书提出整体治理理念。而所谓“整体性治理”，就是政府机构组织基于“协调-整合-互嵌”机制，在政策目标充分一致的前提下，通过相辅相成的执行手段，在相互作用中相互强化政策的执行以此实现共同体目标的治理行动。“整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题，整体主义的对立面是碎片化而不是专业化”［9］。因此，“重新整合”成为整体性治理的核心思想之一。在登力维看来，整体主义的改革在于简化和变革政府机构与其客户之间的整个关系，是真正以公众需求为根本出发点和落脚点的治理模式，由此便衍生出整体性治理的另一个内容，即“整体性治理以顾客为基础和以功能为基础的组织重建”［10］。整体性治理作为公共管理新范式，其以整体性的价值理念为指导、力求以公民的需求为导向，以协调、整合、合作的治理机制，弥补传统的官僚体制科层体制只有纵向执行而缺乏横向沟通的缺陷，同时改变新公共管理理论的管理主义与缺乏公共性的不足，构建起整体性政府以提供全方位、合作化、无缝隙的服务［11］。在我国社区治理领域中，整体性治理不仅是指导政府与社区之间的一种治理关系，还是构建社区治理共同体的一种治理理念和模式。

社区治理共同体建设是一项复杂的系统性工程，不仅需要政府参与治理，还需要依靠市场、社会组织、居民等多元主体共同参与。而就目前来看，首先，长期以来，政府主导社区治理的进程和方向，政府既是社区治理的主体，又是社区治理的外部性力量，其他主体作为社区治理的内生性力量的价值无法充分被调动和激发，由此产生在社区治理场域中，政府与其他治理主体之间关系的不协调、不对等是导致碎片化的主要原因；其次，社区治理共同体建设的重点是建设科学规范的体制机制，而实际建设中的制度缺失、治理方式的不适应，又进一步强化了碎片化。

运用整体性治理的思维方式建设社区治理共同体，是指以整体性的价值理念为指导，以居民需求为导向，通过体制机制的构建来整合社区管委会与市场、社会组织、居民等多元主体的协调合作关系，形成党委统一领导、多元主体参与共治、协商民主增进共识、法治建设促进规范、科技支撑推进现代化的共同治理模式，为社区居民提供全方位、合作化、无缝隙的高质量社区公共产品和服务。更进一步讲，建设社区治理共同体最终的目标在于高水平推进基层治理体系和治理能力现代化，促进与此相适应的体制机制不断完善和治理水平不断提高，以实现“人人有责、人人尽责、人人共享”的社会治理共同体目标。

四、整体性治理下的社区治理共同体建设实践路径

运用整体性治理的理念建设社区治理共同体，并在其实践过程中形成党委统一领导、多元主体参与共治、协商民主增进共识、法治建设促进规范、科技支撑推进现代化的共同治理模式，以科学的模式带动实际工作，切实为社区居民提供全方位、合作化、无缝隙的高质量社区公共产品和服务。

（一）党委统一领导厚植组织优势

党委统一领导既是整体性治理本土化调适最显著的特点，也是构建社区治理共同体的根本前提。只有抓住这一根本前提，才能使得整体性治理在社区治理共同体建设中落到实处，推进相关工作高效开展。首先，要加强顶层设计，在相关制度中明确党委的集中统一领导，发挥党建引领的组织力量，确保党委在治理体系中凝聚共识、总揽全局、协调各方的能力和作用；其次，要及时摒除片面性、一元化的治理思维模式，将“整体全面性”“合作协调性”等具有中国特色的思维贯穿于建设社区治理共同体的全过程和各方面，协调整合各方力量和运用多种手段来进一步提高效率与增强效能；最后，进一步完善相关的工作体系，明确建设社区治理共同体的牵头部门，建立多方参与、携手共进的工作机制，形成党委统一领导、有关部门各负其责、全员协同配合的整体性工作格局。

（二）构建多元主体参与的共治体系

社区治理需要多主体的参与和共同努力，这就要求理顺各主体之间的关系，形成“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理格局。当前，国家大力倡导政府转移职能、发展社会组织、引导社区自治，全力推进和培育发展社会治理的“三共”格局［12］。这就要求社区治理要充分发挥基层党组织总揽全局、协调各方的作用，明晰参与到社区治理中的社区居民委员会、社会组织和居民等治理主体的权责关系，有效促进多主体共同参与，发挥多元主体协同共治作用。政府长期以来是社区发展与社区治理的主导力量，政府掌握着社区治理的大量资源，社区重大事务和突发事务需要政府来进行“兜底”。与此同时，社区居民利益诉求多样化、多元化、复杂化，这就要求更多的社会组织有序地参与进来，释放社会组织和市场的活力，充分发挥政府在社区治理中的重要补充作用。而居民的个体化行动逻辑与政府集体化治理方式的内在矛盾，要求社区居民积极参与到社区治理共同体的建设中来，在激发社区居民积极性的同时，推动政府治理理念的转变。多元主体以平等的地位参与社区治理共同体的建设，从而改变以往的政府条块的行政运行逻辑，有助于行政体系形成扁平化网状结构，形成“自愿和强制之间的一种中间体或糅合体”［12］。

（三）协商民主增进多元主体的共识

在党建的引领下构建社区民主协商治理模式，促使最大限度地保证多元主体以规范的程序在社区治理过程中聚合各自优势进而发挥出高效作用。只有形成规范化的程序，才能保障多元主体的合法权益与合理诉求。在此基础上，才能对涉及双方或者多方利益的事务采取平等、民主及友好的形式进行商讨，寻求利益的最大公约数，达到相对均衡的状态，以获得多元主体的理解，达成共识，最终实现共同期盼的目标，推动社区和谐发展和持续进步。社区协商民主通过公开的对话、理性的沟通、协商等方式，使持不同观点的参与者的利益诉求得到表达，在取得一致认识基础上提高公共决策的质量。这种协商民主强调的是理性的诉求而非情绪化的表达，这不仅能够加深彼此之间的相互理解，尊重对方的需求，包容存在的差异和基本诉求，而且使得党和政府能够了解居民真正的需求并且及时回应，力求实现政府民生工程与居民需求的最优对接，增强社区的凝聚力，形成社区治理共同体。针对社区协商民主在实践中所存在的问题，首先，要做的就是搭建社区协商民主平台，给予参与社区治理的各主体一个可以充分交流的机会；其次，需要进一步完善其运行机制，最大限度地保证利益相关者的知情权和发言权，推动平台建设的规范化建设；最后，需要培育社区居民的公共精神，激发居民对社区事务的参与意愿和参与热情。

（四）法治化建设促进治理机制规范化

习近平总书记指出：“只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。”［13］社区治理的规范体系是“硬”的法律规范体系和“软”的居规民约兼顾的综合治理体系，彼此协调配合、功能互济。“硬”法包括理论层面和实践层面的法治意识形态、法治原则、法律实施体系等，要继续坚持并且逐步完善社区治理的法律法规体系，切实做到有法可依，为社区建设提供有力的制度保障，为社区治理法治化建设提供更实用、更具有操作性的法律依据。首先，设立社区法治监督机构，包括设立社区民主监督平台、重大事项评议监督等，逐步推进社区法治监督常态化、规范化、体系化；其次，大力加强社区法治工作服务队伍建设，需要多方引进培育人才，创新社区法治人才培育机制，着力提升法治服务能力和水平，不断加强正规化、专业化社区法治队伍建设，加强社区法治服务人才的力量整合，形成合力；最后，精心培育和弘扬法治文化，加大社区法制宣传力度，提高社区居民在参与社区治理中的法治意识。

“软”法包括立足地方实际，彰显地方特色的社区居民公约、自治章程等。社区居民公约是与具体事务、具体社区和具体空间相联系的多样化、多层次的行为准则。与硬法相比，软法具有特殊的价值，表现形式多样化、内容更加民主，也更具有活力，能够矫正硬法失灵方面发挥着重要作用，弥补硬法实施中触及不到的细枝末节，有利于充分发挥其在社区治理中的正向积极作用，“软”化制度机制的“刚”性，实现“自治、法治、德治”的“三治”有效融合。面对社区居民的利益诉求日益多元化、差异化，社区问题和事务日益复杂化，因此，每个社区应该根据不同的需求和问题，制定适合本社区的居民公约。社区居民在拟定和施行“软”法的过程中，居民的法治意识得到培养，社会参与的积极性也同时得到提高。

（五）科技支撑推动治理方式现代化转变

2014年，八部委联合发布的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》提出将“智慧社区”作为重点发展领域。随着信息技术的发展，物联网、互联网、云计算、大数据等高科技的发展及其应用，“智慧城市”建设得到了快速发展，智慧社区作为智慧城市的基本单元，是智慧城市建设的重点，在基层治理中发挥了重要作用。智慧社区的建设需要以“服务”为核心转变治理方式和治理思路。首先，社区的智慧化建设亟须实现从面向管理者向面向多元主体的转变，需要提供更加高效、科学、精准、智慧的管理与服务；其次，要着眼于居民的实际需求，充分利用互联网、大数据等技术侧重居民服务，提供便民、利民和惠民的精细化服务，强调居民的主体性地位；最后，要实现从传统社区管理模式向智慧社区服务模式的转化，需要进一步优化城市居民日常生活切实需求的服务、提高生活便捷度与生活质量，满足居民多层次、多样化的需求。