新时代提升流动党员管理效能路径研究

李中阳

（河南省社会科学院，郑州 450000）

流动党员是新形势下伴随我国市场经济发展出现的党员队伍中的特殊群体。随着近年来产业转型发展特别是新业态的快速崛起，流动党员人数不断增长、涉及领域范围不断扩大、高层次人才占比不断增高。流动党员群体覆盖面广、流动性强，一直是基层党建的薄弱环节和老大难问题。流动党员是推动新时代中国特色社会主义现代化建设的重要力量，探索新时代提升流动党员管理效能的有效方式，能够更好发挥流动党员群体作用，对推动全面从严治党向基层延伸、国家治理体系和治理能力现代化建设，无疑都具有重要的理论与实践意义。

一、提升流动党员管理效能是新时代基层党建工作的重要内容

流动党员是指“由于就业或居住地变化等原因，在较长时间内无法正常参加正式组织关系所在党组织活动的党员”［1］20。随着市场经济不断发展，城乡之间、地域之间的人员流动日趋频繁，流动党员群体数量也呈扩大趋势。流动党员遍布各行各业，在推动经济社会发展特别是新兴业态产业发展中发挥着无可替代的作用。提升流动党员管理效能有助于更好发挥其作为党员的政治功能与作用，对新时代提升基层党建工作质量具有重要意义。

（一）有利于发挥流动党员政治作用，推动全面从严治党向基层延伸

1994年，中组部下发《关于加强党员流动中组织关系管理的暂行规定》，第一次将流动党员管理正式纳入党员管理工作范畴。自此，中共中央越来越重视对流动党员的有效管理与教育工作。党的十八大后，以习近平同志为核心的党中央鲜明提出了党要管党、从严治党的重大战略思想，为新时代推动全面从严治党提供了系统性根本遵循。要在新时代实现推动全面从严治党向基层延伸的重要战略目标，其首要任务就是充分发挥基层党组织的政治功能，使广大基层组织和基层党员成为贯彻落实党的重大决策方针的战斗堡垒。作为基层党员队伍的重要组成部分，流动党员群体数量大、行业分布广，由于就业、家庭等多种因素长期脱离原所在区域党组织，其组织身份实质处于流出地与流入地党组织均无法实现有效管理的状态。由于脱离组织管理后流动党员既没有规范参加组织生活，又没有及时跟进理论政策学习，甚至其遵守党章党纪情况也无从知晓，实际上影响其作为党员在基层党建工作中应当发挥的政治作用。这样就导致基层党组织名义上党员队伍庞大，但由于流动党员的大量存在，反而导致基层党组织“空心化”，这在一些党员大量外流的农村地区党支部更为明显，严重影响了基层党组织战斗堡垒作用的发挥。因此新时代提升流动党员管理效能的首要目标，就是通过科学手段实现对流动党员的有效动态管理，实现党内组织生活规范化、理论学习常态化、遵守党规党纪制度化，从而有效发挥党员政治作用，消除基层党建盲点，增强基层党组织政治功能，进而推动全面从严治党向基层延伸。

（二）有利于发挥流动党员示范效应，强化党建引领社会治理

习近平总书记强调，要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线［2］。基层是服务群众的最后一公里，在国家治理体系和治理能力现代化建设背景下，党建引领社会治理的质量与成效，在很大程度上决定了社会发展走向与群众对国家治理体系和治理能力现代化建设的信心。要实现党建对社会治理的有效引领，其关键就在于广大基层党员在社会治理中发挥先锋引领作用和带头示范效应。而流动党员群体由于长期脱离党组织管理，不能充分参与到基层党建工作中来，既不能经常性参加党内组织生活，也不具备经常参加志愿服务活动、参与社会治理的环境与条件。一方面导致在党建引领社会治理实践中流动党员无法发挥在服务群众、社会志愿服务中应有作用，影响了党建在社会治理中引领示范效应的发挥；另一方面，由于流动党员数量较大且遍布各行各业，虽然其脱离基层党组织管理，但在社会交往、社会参与特别是熟人交往中依然持有党员身份，其社会参与行为是否规范，仍然会对群众中党员形象塑造产生影响。因此，必须通过提升流动党员管理效能，在引导流动党员社会治理有效参与的同时，规范流动党员社会治理参与实践中的言行举止、行为规范，发挥流动党员在基层社会治理中应有的示范带头作用，进而推动党建引领社会治理效能提升。

（三）有利于强化组织服务功能，实现对流动党员的权利保障

依据党中央对流动党员作出的定义，“在较长时间内无法正常参加正式组织关系所在党组织活动”是一名党员是否被界定为流动党员的核心条件，如果一名流动党员在较长时间内无法参加组织活动，其在脱离党组织管理的同时，实际上也无法享受党员应有的基本权益。对于流动党员自身而言，无法参加组织生活，就等于在政治上失去了依靠，势必会对个人发展产生不利影响。特别是对于外出务工的流动党员，在流入地处于社会弱势阶层，在工作和生活中即便遭受不平等待遇也无法快速依托党组织有效维护自身的合法权益，致使自身利益受损。这种由于脱离党组织管理造成的显性或隐性的权益丧失，不仅会导致流动党员长期游离于基层党组织政治教育、政治参与之外，限制自身政治素养的提升最终沦落为没有政治修养的纯粹“经济人”［3］，还限制了流动党员融入当地社会生活的深度，降低了其在当地的生活质量以及对当地经济社会发展的应有贡献度。因此，必须通过科学决策，在提升流动党员管理效能的同时，寓服务于管理中，强化流动党员政治参与、权益保障，进而不断增强基层党组织的向心力、凝聚力。

二、当前影响流动党员管理效能提升的主要因素

流动党员群体涉及行业多、地域广，群体内部差异性明显。依据党建工作一般逻辑，可按照其社会身份初步划分为四类：一是由农村进城务工党员以及个体商户，数量占比最高、分布地域广，是开展流动党员党建工作的最主要难点；二是灵活就业的大中专毕业生，年轻化、流动性高，是开展流动党员党建工作的重点对象；三是城市社区中跟随子女异地居住的退伍军人、离退休或下岗人员，普遍入党时间长，具备一定的组织能力，是基层党建工作开展可以依托的重要力量；四是外地派驻机构中管辖关系仍在原籍的工作人员，相对较为集中，对参加组织生活具有“刚性需求”。

流动党员自身特殊性和其内部群体之间的巨大差异性，都为传统党建模式下流动党员管理工作开展带来了难题。目前，流动党员管理工作开展还存在管理体制不完善、管理内容不灵活、管理手段不适应等诸多难点，对当前影响流动党员管理效能提升的主要因素进行分析归纳，有助于找准原因，为制定对策奠定基础。

（一）管理体制因素

2006年，中组部曾专门出台《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》，对流动党员管理的要求原则、主体责任等进行了划分，但随着近年来市场经济环境的不断变化特别是新兴业态的不断崛起，该《意见》在实践过程中已经出现了难以适应现实发展环境、政策措施难以落实的情况。目前关于如何开展流动党员党建工作的政策与规定主要散见于包括《中国共产党党员教育管理工作条例》（2019）、《中国共产党党员权利保障条例》（2020）、《中国共产党组织工作条例》（2021）等在内的党内法规制度条例中，但仍不完善，对流动党员管理工作的责任划分、管理内容、实施保障等方面内容规定或模糊不清或缺乏补充。管理体制内容的不健全，一方面导致流动党员的管理归属不清，存在户籍所在地党组织、居住地社区党组织、工作企业党组织互相推诿情况，也影响流动党员组织关系转接效率；另一方面，对流动党员管理缺乏明确的考核激励机制，使基层党组织对流动党员的管理认识不足，缺乏主动开展摸排联络服务的积极性。

（二）管理内容因素

在传统党建工作视域下，对党员的日常学习、组织生活等有一套明确的规定内容，在执行好上级党组织管理任务的同时，围绕本单位实际工作内容进行创新补充就能收到不错的工作效果，但是由于流动党员的高度流动性致使其缺乏归属感和组织感，同时流动党员外出打拼都具有一定的生活压力和发展紧迫感，如果管理内容与流动党员实际需求不符，那么就很难被流动党员接受。一方面，长期以“两个覆盖”为主导的党建工作模式下缺乏对如何保障流动党员群体权益的服务手段，虽然能够通过一些志愿服务活动凝聚社区老年流动党员，但对于外出务工党员的劳动权益保障、子女入学以及大中专毕业生的居住、创业等急难问题，基层党组织缺乏有效服务的资源与手段；另一方面，流动党员在组织关系未能转移到流入地情况下，实际上不具备参与流入地的党内选举等活动，当前很多流入地党组织在开展流入党员党建工作中也多采用组织志愿服务、组织理论学习等手段，会被流动党员认为是形式主义，致使流动党员缺乏参与活动的积极性。

（三）管理手段因素

在传统党建工作视域下，可以依靠组织手段、纪律手段和行政手段保障基层党组织的政治建设、组织建设和纪律建设，自上而下高度集中的管理体制下能够保证较高的党建管理效能，但随着经济社会不断发展，人员流动性不断提高，使用传统行政手段和纪律手段已经无法有效实现对流动党员群体的管理覆盖。从目前来看，实现流动党员有效管理覆盖效率最高、成本最低的办法是让流动党员主动“亮明身份”接受组织管理，然而对于流动党员而言，由于其本身群体特殊性和高度的流动性，再依托传统党建模式手段就容易与流动党员实际需求相左，这就使流动党员接受组织管理的自愿性大打折扣。例如，传统党建模式下参加“三会一课”需要在规定地点、规定时间集中参加，但对于从事物流、外卖、专车司机等行业的农村外出务工流动党员而言，参加一次组织生活会就要花掉半天时间，这其间由于无法完成订单造成的经济损失难以承受。同时由于流动党员群体之间行业的巨大异质性，也不能够使用统一的管理手段，例如灵活的理论学习制度可能适用于新兴业态行业中的农村务工流动党员、大中专毕业生流动党员，但却并不受老年流动党员和外驻流动党员欢迎。如何创新管理手段为流动党员参加组织生活创造环境，是提升流动党员管理效能的主要难题。

（四）管理保障因素

传统领域党建工作开展相对集中，特别是当前各地党群服务中心等基础设施不断完善，工作与活动开展效能提升很大，成本也日趋减少，但对于流动党员群体而言，管理工作依然面临保障不足困难：一方面，流动党员主动“亮明身份”、转接组织关系的仍是少数，对城市中流动党员的摸底、排查需要大量的人力、物力与时间，进而对基层党组织产生一定的额外管理成本；另一方面，流动党员的党费并不缴纳到流入地，流入地基层党组织在流动党员群体中开展党建活动，其产生的活动经费等需要基层党组织额外支付，也加重了基层党组织开展党建工作的保障负担。如何完善流动党员管理的成本保障机制，是提升流动党员管理效能的重要保障。

三、新时代提升流动党员管理效能的路径分析

随着改革开放的不断深入和新兴业态的迅速崛起，可以预见，城乡、跨区域人口流动会日趋频繁，其中流动党员群体规模也会日益扩大，因而提升流动党员管理效能要跳出传统党建思维方式，将管理流动党员同经济社会发展趋势相结合、同流动党员实际发展需要相结合，因势利导，将目标落到管理实效上，科学制定对策措施。

（一）完善制度框架

完善制度框架是提升流动党员管理效能的保障。针对当前流动党员管理制度不清晰、不完善的实际情况，各地可在《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》基础上，依据自身基层流动党员构成实际情况，对当前流动党员管理工作制度进行补充完善。在制度补充内容中，一是要明晰流动党员的主体责任划分，按照“谁主管谁负责、管业务管党建”原则，针对农村外出务工流动党员、大中专毕业生流动党员等不同群体不同需求，合理划分流动党员管理主体责任，需要纳入社区管理的纳入社区党组织，需要纳入行业协会管理的纳入行业协会党组织；二是要明确流动党员双重管理机制，引导流动党员签订流入地与流出地双重管理协议，流入地与流出地党组织之间建立实时联系，对流动党员参加组织生活情况进行实时反馈；三是要明确流动党员考评机制，将流动党员管理工作纳入基层党建工作考评内容中，以流动党员作用发挥情况作为考评依据并制定奖惩办法，在提高基层党务工作者认识的同时，提升工作开展积极性。

（二）优化管理内容

优化管理内容是提升流动党员管理效能的基础。针对当前对流动党员管理“重管理轻服务”的情况，下一步开展流动党员管理工作需要注意平衡好管理与服务、监督与保障关系，增强党组织对流动党员的服务功能，“贯彻以人为本的理念，推行柔性管理，即管理的人性化、民主化、平民化”［1］22。一是要保障流动党员的经济利益不受损失，对于那些参与党内组织生活时间成本较高的流动党员，可以通过合理安排时间、灵活组织形式、使用新技术手段、同行业集中进行等手段照顾流动党员实际情况；二是要保障流动党员的正当政治权益，企业、楼宇商圈、社区等基层党组织应当注重在组织生活中维护流动党员的正当权利，吸收外来党员参加所在街道的党员代表会议，通过会前征求收集意见、会中审议报告、会后评议监督等工作，增强外来流动党员参与流入地党内事务的意愿，在参与的同时培养其归属感、责任感；三是要对流动党员进行关怀帮助，以社区党群服务中心为桥梁，帮助协助流动党员解决一些诸如劳动权益保障、子女外地就学、老人异地就医等急难愁盼问题，寓管理于服务关怀之中，使流动党员自愿自觉接受党组织管理。

（三）创新管理手段

创新管理手段是提升流动党员管理效能的重要引擎。在当前互联网与信息技术日新月异的发展背景下，要积极运用现代互联网技术，将智慧党建平台与传统党建约束相结合，创新管理手段。一是要积极开发流动党员信息管理系统。各地应积极利用大数据、云计算等新技术手段，建立流动党员信息库。同时，可以采用流动党员的党员证与身份证相捆绑的方式，对流动党员身份进行快速识别、快速录入、快速划归管理辖区。二是要不断完善党员智慧管理平台建设。当前，很多地方已经在尝试利用互联网手段强化党建工作管理，但在平台功能设置、内容管理上还存在一定缺陷，在下一步工作中，各地可以在已有智慧党建信息平台基础上，将流动党员管理纳入平台管理中，通过完善平台建设实现流动党员网上远程学习教育、网上党费实时缴纳、网上组织关系快速转接等功能。三是要不断拓展线上线下有机互动平台。智慧党建手段的大量应用，绝不是对线下活动的彻底抛弃，对流动党员的管理应当采用线上线下有机结合的模式保证工作质量。可以通过在平台中设置“志愿服务”“紧急召唤”等功能，使流动党员结合自身实际情况灵活选择参加线下活动，同时采用线下活动参与积分制管理办法，对表现突出的流动党员给予奖励和荣誉，提高流动党员参加线下活动积极性，引导流动党员发挥作用。

（四）补充管理保障

补充管理保障办法是提升流动党员管理效能的持续动力。一是要明确流动党员保障机制，上级党委可根据社区流动党员聚集情况合理划拨活动经费，为一些流动党员管理负担较重的社区、商圈党组织合理减轻经费负担；二是要明确流动党员退出机制，对于流动党员中那些不能严格遵守党规党纪、不交党费不按时参加组织生活甚至不服从组织管理、负面影响较大的流动党员，应当按照《中国共产党纪律处分条例》的规定，给予警告处分直至勒令退党除名，要敢于较真碰硬维护好党组织权威。

流动党员管理既是推动全面从严治党向基层延伸的重要领域，也是基层党建的薄弱环节和老大难问题。近年来，一些沿海发达地区已经率先开展了一系列如何实现流动党员有效管理的积极探索尝试并取得诸多成果，学术界也对如何实现流动党员有效管理提出了很多建设性观点。可以预见，随着社会主义市场经济改革不断深入和新兴业态快速发展，流动党员群体规模必将会随着社会发展活力的增加日趋扩大。新时代如何提升流动党员管理效能这一课题，也必然值得广大学者和党务工作者持续关注和深入探讨。

笔者认为，新时代提升流动党员管理效能，其目标在于在抓好组织覆盖和工作覆盖的同时，建立以作用发挥为导向的流动党员管理政策体系，充分发挥流动党员这支庞大队伍在地方经济发展和基层社会治理中的先锋模范作用。要实现这一目标，广大党务工作者则需要坚持“管理”与“服务”相结合的基本逻辑，从流动党员视角出发，在弄清楚流动党员“想什么”“要什么”的基础上，结合地方实际，对流动党员管理内容与管理手段进行优化，并建立提升流动党员管理效能的长效机制，实现“管得住”与“用得好”，为社会主义现代化建设凝聚力量。