街镇行政败诉问题和综合执法改革的调查研究

王 兰（江苏省南京市司法局副局长）

印晓虎（江苏省南京市司法局）

党的十九大以来，习近平总书记就完善基层治理体系、推进乡镇街道体制改革作出了一系列重要论述，明确要求要构建基层社会治理新格局，实现治理体系和治理能力现代化、法治化。街镇是基层治理的主阵地，直接面对群众民生问题，近年来普遍存在行政争议多发、频发现象。从执法源头有效解决行政争议，降低街镇政府行政机关败诉率，是推进街镇综合执法改革的重要目标之一。为精准研判分析街镇行政争议高发领域和成因，更好推动街镇基层政府及其综合执法部门提高依法行政的能力和水平，从源头预防和减少行政争议，江苏省南京市对街镇综合执法改革推进情况进行了法治调研评估，在分析研究街镇行政败诉案件反映出的行政执法突出问题的基础上，选取一个主城甲区和一个郊区乙区相关街镇作为典型案例进行了定性定量分析，围绕如何通过深化街镇综合执法改革提升行政执法质效，以推动街镇层面行政争议数量进一步减少、行政机关败诉率进一步降低提出了六个方面的对策建议。

一、街镇行政败诉案件成因及反映的行政执法突出问题

（一）基本情况

根据江苏省南京市中级人民法院年度行政审判工作报告，2018年至2020年南京市一审行政败诉案件中，涉及街镇政府为主体的行政败诉案件数量占比均达到30%以上，且呈上升趋势，征收补偿、城建拆迁为败诉高发领域。我们选取甲、乙两区行政复议和行政诉讼案件发案量较大的4个街镇作了进一步研究分析。

甲区：从行政诉讼情况看，2019年至2020年全区各街道行政诉讼案件数共计168件，其中A街道132件，约占全区各街道行政诉讼案件总数的78.6%，该街道败诉案件共计41件，败诉案件数是历年来最高。而这41起案件败诉均为同一原因，即2020年拆除某小区违法建筑时未履行法定手续。

从行政复议情况看，2019年至2021年上半年，全区各街道行政复议案件共计61件，直接纠错案件16件。其中A街道行政复议案件29件，约占全区行政复议案件总数的47.5%；直接纠错8件，约占行政复议纠错案件总数的50%。在街道行政复议案件中，A街道的案件数和直接纠错数量较高。

乙区：从行政诉讼情况看，2019年至2021年上半年，全区各街镇行政诉讼案件共计48件，占全区行政诉讼案件总数的35.3%，其中街镇败诉案件10件，占败诉案件总数的43.5%。在街镇败诉案件中，C镇和D街道的行政诉讼案件数和败诉数量较高。分别为：C镇案件数23件，败诉4件；D街道案件数14件，败诉2件。

从行政复议情况看，自2020年3月以来，全区各街镇行政复议案件共计3件，涉及计划生育行政许可类和人社类行政处罚案件。

上述4个街镇的行政复议、行政诉讼案由，主要涉及城建、房屋拆迁管理、政府信息公开等领域的不履行法定职责、行政强制、行政赔偿等行政行为，尤以集体土地征收、房屋拆迁引发的各类行政争议为多。

（二）街镇行政败诉案件的成因分析

街镇行政案件败诉的主要原因：一是超越职权。例如，2019年，南京全市有6件房屋拆迁领域的行政强制案件为街道办事处未按相关法律规定交由具有查处职权的城市管理部门进行调查处理，径行实施了拆除涉嫌违法的建筑物。另有6件败诉案件为街道办事处在推进征收项目过程中拆除了当事人所有的建筑物，却不能证明其具有相应职权。二是证据瑕疵。例如，在行政强制案件中，当事人提供初步证据证明强制拆除行为有可能是街道办事处实施的情况下，街道办事处无法举证证明拆除行为并非自己实施的，从而导致败诉。三是程序违法。例如，街道办事处在收到当事人的查处申请后，没有在法定期限内作出答复，直到当事人向区政府申请行政复议后才作出答复，被判决确认违法。又如，在拆违过程中因未听取行政相对人陈述申辩、未依法对当事人物品进行妥善保管造成当事人合法财产损失等情形导致败诉。

（三）街镇行政执法的突出问题

一是依法行政的意识、能力不足。在对南京市近年来开展的法治政府建设、党政主要负责人履行法治建设第一责任人职责、土地征收执法司法问题与行政败诉问题等专项督察和调研中发现，有的街镇主要负责人对法治建设责任认识不够清晰，对重大行政决策五个法定程序规定不够了解。少数街镇尚未建立法治建设和依法行政的统筹协调机制，存在将法治建设等同于综治工作或司法行政工作的情况，导致对包括行政执法行为在内的行政行为监督力度不足，依法行政工作整体比较薄弱。

二是依法履职能力有待提升。一方面，近年来部分区级部门和街镇在街镇综合体制改革、“放管服”改革的推进中，不能准确划定彼此职权边界，导致在实施具体行政行为的过程中，街镇职权不履行、履行不到位、超越职权履行等现象时有发生。主要表现在实施行政强制时超越职权、信息公开时不履行或者不当履行职权等方面，除城建外，也涉及工商、人社等诸多领域。另一方面，街镇执法人员对程序的重视和遵守也不够到位，有法定程序却不履行、不按法定程序履行的现象依然较多，尤其是在行政强制过程中。据不完全统计，有的年度基层人民政府因程序问题败诉的案件中，行政强制案件占比超过50%。

三是“权责不一”的堵点长期存在。综合执法体制改革实施前，街镇承担属地管理的责任，但长期面临“有责无权”的困境。在改革试点过程中，由于下放权力事项需要层层审批，权力实际行使和权力清单编制公布存在时间差，在过渡期内街镇承担上级部门下放的行政执法权力，却没有依法赋权，加之区、街镇执法权限划分不清，常常出现执法缺位、越位、错位等现象，成为行政诉讼中的“硬伤”。此外，在改革推进中，权力、人力资源无法快速有效整合也是长期以来基层执法的一大堵点。

四是执法规范化建设任重道远。行政执法“三项制度”推进不平衡，表现在部分街镇对适用范围缺乏准确理解，将行政执法局职能限于行政处罚，暂未将行政许可、行政强制、行政检查、行政征收等执法行为纳入行政执法“三项制度”范畴；有的执法人员对行政执法公示标准、范围、程度的把握不一，对行政执法全过程记录的落实不够到位，导致行政诉讼中出现证据瑕疵；街镇重大行政执法决定的法制审核由司法所承担，普遍存在人员力量严重不足的问题等。此外，部分街镇误用、滥用执法手段，以罚代管现象时有发生。如某街道办事处一段时期内重复处罚的案件达50%以上，对某一执法对象一个月实施行政处罚达到32次。

二、街镇综合执法改革推进的举措与成效

为有效解决上述行政执法突出问题，提升基层政府依法行政能力，作为国家级综合行政执法改革试点城市，南京市按照上级机关部署要求，在街镇层面以构建简约高效的基层管理体制为目标，聚焦解决“执法职责边界不清”“看得见管不到、管得到看不见”的难点，着力打通街镇执法权责不一和力量不足的堵点，取得了积极改革成效。特别是2020年上半年，根据省委、省政府《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施方案》的精神，加快推进街镇相对集中处罚权工作。经省政府批准，在全市11个行政区的94个街镇（江北新区7个街镇除外）全面推进相对集中行政处罚权，进一步推动了治理重心下移、权力下放、资源下沉，构建了顺畅、高效、规范的街镇综合行政执法新模式，街镇执法能力和服务水平得到有效提升，人民群众的幸福感和满意度进一步增强。

（一）改革的主要举措

一是赋予行政执法主体资格，解决街镇“有责无权”问题。整合街镇现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，赋予街镇行政执法主体资格，相对集中行使行政处罚权，实现“一个街道一支队伍”。街镇综合执法局加挂“综合行政检查执法大队”“安全生产监督管理办公室”牌子，负责统一指挥和统筹协调街镇综合行政执法工作，根据赋权清单统一行使相对集中行政处罚权以及与行政处罚权相关的行政强制措施和监督检查权，具体承担辖区内城市管理等综合行政执法工作，负责全街镇综合行政执法方面的法规政策宣传教育、应急管理工作。街镇综合执法局统筹组织协调派驻机构执法力量，将城市管理、市场监管、安全监管等各类执法机构和人员纳入统一考核管理。例如，秦淮区将区级12个部门的行政处罚权分别向区市场监管局和区城管局归集；高淳区将区级22个部门的行政执法机构调整归并，在区城管局加挂区综合行政执法局牌子，下设6个大队。

二是制定公布街镇权责清单，解决街镇执法边界不清的问题。以全面赋权赋能和编制清单为着力点，进一步厘清执法边界。将面广量大、基层管理迫切需要且能有效承接的执法权限赋予街镇，制定相对统一的街镇综合行政执法事项清单，厘清区、街镇执法边界，细化执法流程，明确程序环节，确保执法清单清晰准确、可操作，确保基层权责相配、能为敢为。例如，江宁区作为改革先行区，2022年对原先赋予街镇的1528项行政检查权清单进行了完善和修订，重新公布涉及城市管理、市场监管、交通运输、城乡建设、劳动保障、安全生产、农业林业、水务、文化、商务10个部门共1452项权力清单。鼓楼区探索“检查权和处罚权相分离”模式，进一步厘清事权划分和执法边界，街道负责综合行政执法检查，区政府各部门按照法定职责实施行政处罚，并加强对街道综合执法工作的业务指导。

三是调整优化执法队伍，解决街镇执法力量不足的问题。各区根据本区实际，按“编随事走”“人随事转”原则，以多种方式推进执法力量下沉，向基层和一线倾斜，确保执法力量随着行政执法权限向基层同步延伸和下沉，强化街镇统一指挥和统筹协调职责，打破各类人员身份限制，整合各类执法辅助力量，由街镇统一管理、统一考核、统筹指挥调配，赋予了街镇更多用人自主权。本轮改革中，各区根据实际向街镇下沉了部分事业编制资源，由区综合行政执法、应急管理、生态环境、市场监管部门派驻执法人员到街镇，纳入街镇综合执法局统一管理、调配，确保街镇开展综合执法工作的相对独立性。目前，全市共向街镇下沉各类人员3779人，其中行政编制人员646人，事业编制人员1616人，辅助执法人员1517人。

四是深化行政执法“三项制度”，解决街镇执法程序不规范的问题。积极推动综合行政执法标准化建设，高质量提升街镇综合行政执法规范化水平。推进各街镇制定执法规范流程标准、综合执法工作制度和岗位职责，落实案件集体讨论、执法质量考评、案件移送规范等制度。全面实行街镇综合行政执法“三统一”：统一执法服装标识、统一执法证件发放、统一执法印章和文书格式。加大培训力度，围绕统一执法工作标准和办理流程，组织一线执法人员集中培训、轮训，全市累计组织培训128场、培训7249人次，有效增强了街镇执法人员依法执法、文明执法、公正执法的意识。构建区街一体的综合行政执法指挥体系，为高效执法提供“智慧中枢”。例如，鼓楼区整合党建、综治、城管等部门系统，对接共享“12345”“96180”等平台数据，构建街道一体化平台，由街道网格化管理服务中心统一指挥调度。溧水区利用区大智慧平台搭建综合行政执法平台模块，执法人员可实现案由智能匹配、法律法规依据自动选择、执法信息实时上传和录入，实现案件从受理到审批再到法制审核，全过程留痕。

（二）改革的阶段性成效

自综合执法体制改革推进以来，南京市将街镇执法改革列为重中之重，本着“抓铁有痕、踏石留印”的工作态度，着力破除体制机制弊端，积极回应基层呼声，围绕满足人民期盼，推动改革落地见效。2020年面向全市所有街镇的问卷调查显示，71%的街镇主要负责人认为综合执法改革是当前街镇各项行政管理体制改革中最有价值的探索。总结阶段性成效，主要体现在以下四个方面。

一是形成了各具特色的改革新模式。各区结合本区实际探索出了符合实际、切实有效的街镇综合执法新模式，形成了各自的特色和亮点。例如，栖霞区率先探索以相对分离行政检查职能与行政处罚职能为核心的基层综合执法改革试点，得到了中央编办领导的充分肯定，并于2017年在全市11个区推开；秦淮区探索区街联动“集中+下沉”综合执法模式；江宁区推行“集成改革”；浦口区创新社会治理“大联勤”；高淳区试点“全域一支队伍管执法”；江北新区建设“全能型”街道等。

二是改善了各类基层执法乱象。通过积极推进和规范街镇综合执法，有效地解决了多头执法、重复执法和执法扰民等执法乱象问题。例如，高淳区建立街镇综合执法管理和重大行政执法案件研究等制度，设置行政执法监督组，建立综合执法工作群，拟定街镇综合行政执法自由裁量权基准，街镇规范执法水平得到有效提升；栖霞区委办、区政府办联合印发《栖霞区机关和事业单位编制外人员员额管理办法（试行）》，有效解决了辅助执法人员管理不规范的问题。

三是强化了街镇综合执法的合力。按照优化协同高效的原则，建立了“街镇吹哨、部门报到”机制，提升了街镇层面难以解决、需多部门协同处理的难点问题和重大事项的化解力度。同时，通过赋予街镇对派驻执法机构的统一指挥调度权，强化了区、街镇协同协作。通过推进“大数据+指挥中心+综合执法队伍”新模式，提升了街镇行政执法协调力度和监管质效。例如，玄武区将执法与检查内容、场景匹配，通过“玄武一网通”App，实现街镇执法事务与日常检查共同开展；浦口区完善区、部门、街、社区四级网络架构，划分467个网格，深化基层治理“大联勤”工作模式。

四是促进了行政争议的有效解决。通过对甲、乙2区相关街镇改革前后行政争议情况的分析，可以发现随着街镇综合执法改革的深入推进，街镇主体责任不断夯实，行政执法规范化水平有效提升，行政复议纠错和行政败诉案件数量呈下降趋势，行政争议多发的情况得到明显改观。以甲区2个街道为例：A街道2020年行政复议案件16件，直接纠错6件，纠错率37.5%；2021年上半年行政复议案件12件，直接纠错2件，纠错率16.7%。B街道2020年行政诉讼案件75件，败诉41件，败诉率约54.7%；2021上半年行政诉讼案件为0件，实现了行政诉讼案件数量和行政败诉案件数量“双下降”。

甲区相关街道行政诉讼案件情况统计表

甲区相关街道行政复议案件情况统计表

乙区相关街道（镇）行政诉讼案件情况统计表

（三）改革进程中存在的现实问题

一是街镇对下放行政执法事项的承接能力依然不足。目前，南京街镇综合执法体制改革步入总体实施阶段，街镇普遍成立综合执法大队，承接权力事项较少的达到60～70个，较多的达到150余个，涉及教育、水务、人社、住建、城管、农业农村、市场监管、卫生健康等多领域的审批执法工作。调研中发现，目前区级部门与街镇之间还处在磨合期，街镇综合执法队伍目前基本以原城管执法队伍为基础，承接城管领域的行政权力事项没有问题，但在承接其他领域权力事项时缺乏专业指导，部分执法人员身兼多职，且岗位变动频繁，加之执法人员在机构改革后系统培训不足，在执法办案经验、水平和能力方面差距较大。例如，玄武区自2021年4月15日起由各街道集中行使原由区民宗局、人社局、建设局、卫健委、城管局五部门负责的89项行政处罚权，但只有区城管局执法人员下沉街道承担了执法任务。此外，各街镇执法大队的在编人员一般在10人左右，辅助执法人员数十人不等，具有法律专业背景或法律职业资格的极少，也难以满足放权后的执法需求。

二是工作保障与综合行政执法工作不相适应。目前，大部分街镇综合行政执法局中城管中队、市场监管分局等部门人员的组织关系、工资关系虽已转移到街镇，但人员编制、行政关系与人事关系仍然保留在原行政部门，不在街镇编制序列。街镇对其部门人员的调动、调整、升职以及补充依然没有人事权，相关职能部门和属地街镇间人员关系互通较难，部分执法人员归属感不强，也导致街镇在管理上有所顾忌，束手束脚。此外，部分街镇综合行政执法大队的执法人员尚无统一的执法服装，在一定程度上影响了执法的严肃性和权威性。同时办公设备、执法车辆、执法记录仪等硬件装备和设施存在一定的滞后性，无法满足当前执法工作需求，影响执法装备规范化建设，不利于街镇全面落实行政执法“三项制度”要求。

三是司法所的法制审核能力有限。司法所的传统职能主要围绕社区矫正、法治宣传、人民调解等司法行政业务，机构改革后，司法所增加了法制审核职责，这对司法所工作人员专业性提出更高要求。但目前司法所人员力量和专业能力方面均不足，对于法制审核的要求、要点以及相关政策的把握深度不够；特别是涉及街镇综合执法，需要对整个行政处罚程序和法律适用都有充分理解和熟悉才能出具法制审核意见，这也是当前亟待提高的方面。司法所主要担负街镇综治维稳和公共法律服务、社区矫正等司法行政工作，加之承担法制审核工作，这使得司法所的主要精力分散，形成“专职不专用、兼职多而杂”的工作局面。此外，司法所人员结构复杂，公务员、事业编制人员、劳务派遣人员等都存在，缺乏法律专业人员。以某区为例，7个街道只有1个街道的2名人员通过国家统一法律职业资格考试。这种情形下，让司法所承担行政执法监督和重大行政执法决定法制审核任务困难重重。

三、持续深化街镇综合执法改革、促进基层法治建设的对策建议

目前，南京市街镇综合执法正在逐渐转入常态化运作，通过深化改革举措进一步提升基层政府执法水平和依法行政能力，是强化行政争议诉源治理的必由之路，对提高基层政府治理现代化水平和能力具有极为重要的现实意义。

（一）进一步提升街镇依法行政能力。一是统筹推进基层法治政府建设。以新一轮法治政府建设规划实施为契机，细化工作目标和职责分工，重点加强对街镇层面政府法治建设的指导和督察，实现基层行政执法的源头治理能力、过程规范实效、层级监督效能、基层工作水平“四提升”。二是进一步强化领导干部法治思维、法治意识。将党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责相关情况纳入各级行政机关领导干部年度述职要求，将法治建设成效作为领导干部政绩考核的重要指标。探索开展街镇党政主要负责人集中述法，优化完善区和街镇依法行政考核、法治建设考核指标体系。三是强化法治政府建设督察指导。充分发挥法治督察“指挥棒”作用，重点加强对街镇行政执法状况专项研究监测，通过案卷评查、发布依法行政和行政执法状况年度报告和典型案（事）例等方式，进一步压实街镇依法行政主体责任，逐步健全完善通报约谈机制，综合运用书面督察、实地督察、第三方评估等方式开展督察考评，对行政争议和败诉案件多发领域、相关街镇开展专项调研督察。

（二）进一步优化街镇综合执法协调机制。一是强化街镇综合执法常态化运作协调决策机制。街镇综合执法转入常态化运作后，依然存在承接能力不足、沟通协调不畅等问题，当务之急是在区级层面进一步强化街镇综合执法常态化运作协调决策机制，统筹协调指导组织调度各街镇综合执法，以统一执法规范和考核监督、协调决策各街镇执法争议等，才能更好地解决前面提到的各类现实问题。二是加强区级部门对街镇执法的监管指导职能，杜绝“一放了事”的现象。我们调研全国先行先试的一些地区，总结了比较成功的做法是将区综合行政执法局职能充实扩大，统筹街镇综合行政执法工作，例如，北京市在街镇承接城管、生态环境、水务、卫健等领域事权的同时，明确原市及各区城管执法部门顺应变化承担新职能，负责统筹指导和综合协调基层综合行政执法工作，指导制定基层执法工作流程和标准，统一规范基层执法文书和服装、标识、装备等，协调有关部门开展基层执法培训，推进综合执法平台建设和执法信息共享等工作。

（三）进一步规范基层行政执法。一是全面落实行政权责清单。进一步明晰街镇承担行政权力事项清单、依据、罚则内容，防止滥用职权、不履职、适用法律错误等涉诉行政违法行为发生。巩固提升街镇集成改革成效，推进部门和街镇之间交流，开展“一对一、手把手”现场指导培训，提升审批许可业务能力，防范法律风险。二是严格落实行政执法“三项制度”。特别是加强行政执法程序的规范化，程序合法是最基本的要求，要转变执法观念，做好执法全过程记录。同时注重送达、催告等执法工作细节，不出现一些低级的程序错误，影响案件结果。三是提高一线执法人员的证据意识，严格落实执法内控制度。在落实行政执法全过程记录制度的同时，各行政执法机关应当高度重视行政执法案卷制作和归档工作，及时将行政执法案卷归档，组织开展案卷评查等活动，提高执法案卷制作质量。

（四）进一步完善非诉化解行政争议机制。一是建立人民调解与行政调解衔接联动机制。依托区、街镇两级人民调解中心，常态化加强司法行政与公安、住建、人社、卫健、市场监管等部门沟通协作，加快推进构建由行政机关主导，通过说服、疏导等方式，促使当事人达成调解协议的行政调解制度；根据实际需要，在治安、道路交通安全、房屋土地征收、社会保障、医疗卫生、市场监管、自然资源、知识产权等行政调解任务较重的领域，可以成立行政调解委员会，配备专兼职调解员。探索互动式化解行政纠纷机制，将复议纠错与复议调解相结合、案前调解和审理调解相结合，通过调解将行政争议化解在萌芽状态。二是建立人民调解与司法调解衔接联动机制。发挥诉前人民调解委员会作用，坚持调解优先原则，最大限度地将矛盾纠纷化解在诉前，可以有效应对立案登记制带来的案件“井喷”现象。三是积极推动行业专业调解组织建设。行业性、专业性调解组织的发展水平，直接反映一个地区市域社会治理现代化水平和能力。鼓励和引导行业组织成立调委会，优先鼓励在金融消费、商会、保险、物业、退役军人、社会组织等重点行业领域发挥调解作用。

（五）进一步建立健全非诉纠纷一站解决模式。加强司法所、行政复议中心、公共法律服务中心建设，确保发挥阵地作用。一是加强司法所在属地街镇化解行政争议前端作用，增强基层综治、网格管理工作的参与度，及时发现争议线索，及时介入做好法规政策解释，引导群众通过行政调解、行政复议等方式解决问题；加强司法所法治工作力量，在属地街镇作出重大决策时提出合法适当的法律意见，降低涉诉法律风险。二是加强行政复议中心规范化建设，规范申请立案登记审查，根据申请内容做好分类处理，对不属于行政复议案件的，及时告知救济途径；对受理的行政复议案件，开展事前事中事后调解，促成行政争议有效化解。加大行政复议调解结案工作力度，完善申请人主动撤回、被申请人自我纠错、和解调解等结案方式，妥善、高效解决行政争议，实现法律和社会效果相统一。三是充分利用调解中心依托公共法律服务中心的优势，统筹整合调解员、法律顾问、公证、法律援助等力量，加强矛盾纠纷分流衔接和分析研判，构建非诉讼纠纷多元闭环化解机制。

（六）进一步提升行政应诉能力和水平。一是严格落实行政机关负责人出庭应诉工作制度。随着基层街镇行政权力范围的扩大，街镇行政强制、行政处罚等执法涉诉案件不断增加，街镇行政机关负责人应积极履行行政应诉职责，接受法律监督；不断加强行政应诉能力建设，提升运用法治思维和法治方式解决矛盾和问题的能力，改变以往在法庭上不愿说、不会说、不敢说的情况。在庭审中主动配合法院与当事人开展诉中行政争议调处工作，充分发挥协同推进行政争议实质化解的制度作用，增强人民群众对法治的信念和对政府的信任，不断提高行政应诉工作质效。二是加强诉中行政争议化解。坚持把公平公正作为调处的基础，在案件处理上，运用专业力量的介入，有效发挥法律顾问、律师团队作用，加强案情分析，找准矛盾根源所在，制定合理科学的化解措施，避免剑走偏锋、避重就轻、强词夺理。同时提高诉中行政争议调处效率，把握推进的时间节点，防止拖沓敷衍打持久战。三是强化府院联动。对于社会影响面较大，易引发群体性事件的行政诉讼案件，要及时与法院沟通，增进理解、寻求支持、形成合力、共同解决。同时自觉履行法院的生效判决，高度重视、及时反馈法院的司法建议，并在行政执法过程中切实加以改进和完善，不断提高依法行政的能力和水平。