法治：协商民主内在价值诉求

王 梓

(广州行政学院，广东 广州 510070)

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会的重要讲话中强调，要践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主[1]。发展全过程人民民主必须通过一系列法律和制度安排，真正将民主各个环节贯通起来。人民民主的真谛在于有事好商量、众人的事情由众人商量。民主协商是社会主义民主的重要表现形式，人民政协在我国已经走过70多年的历程。中华人民共和国建立前夕，第一届中国人民政治协商会议代行立法机关的职责，制定了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，并且通过了《中国人民政治协商会议组织法》，为人民政协职能作了基本规定。政治协商、民主协商、协商民主三个概念既有紧密的联系，又有不同的侧重点：政治协商侧重于协商内容的政治性，民主协商侧重于协商的民主化，协商民主侧重于民主的协商形式。政治协商作为协商民主的重要组成部分，在新中国建立前就有比较充分的发展。而协商民主是与选举民主相对应的制度体系，中国共产党第十八次全国代表大会和十八届三中全会将协商民主作为制度层面的建设任务提了出来。这是一种新的创制，协商民主的制度化、规范化和程序化都需要依靠法治进行规制。全过程人民民主则强调民主的整体性，其将民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等各种实践形态的民主融为一体[2]。

一、法治：基于政治哲学的学理解读

(一)法治的语义学解读

“法治”顾名思义就是“以法治国”，意为治理国家的依据是法律而不是某个人或某些具体的组织、单位。我国很早就有“法治”一词的记载，《晏子春秋·谏上九》：“昔者先君桓公之地狭于今，修法治，广政教，以霸诸侯。”《淮南子·泛论训》：“知法治所由生，则应时而变；不知法治之源，虽循古终乱。”“法治”与“人治”相对，是指一切依据法律推行政策措施、治理国家的制度。英国思想家约翰·洛克采用将个人和政府进行对比的方法来认识法治的语义：个人可以做法律禁止以外的任何事情；政府不能做法律许可以外的任何事情。这就是我们所熟知的：对于公民个人而言，法无明文禁止即可为；对于公权力机关而言，则是法无明文规定则禁止。意思是说，真正的法治，应该给予公民以最充分的权利，而对公权力机关进行必要的约束和限制。换句话说，法治社会必须尽可能地保护公民权利，极有力地限制政府权力，除此之外，则称不上真正的法治社会。

(二)法治的学理阐释

法治起源于古希腊的理性精神。哲学家黑格尔曾这样评说：“一提到希腊这个名字，在有教养的欧洲人心中，尤其在我们德国人心中，自然会引起一种家园之感……今生，现世，科学与艺术，凡是满足我们精神生活，使精神生活有价值、有光辉的东西，我们知道，都是从希腊直接或间接传来的……”[3]157-158亚里士多德通过与柏拉图进行法治论与人治论的辩论提出的法治观念完成了法治的理论化论述，促使法治理论在西方文明的摇篮——古希腊诞生。美国法学大家博登海默认为：希腊人经由对自然、社会和社会制度所作的彻底且基本的分析而成为西方世界的哲学先师，与此同时，希腊哲学也成为人们考察整个世界哲学的一个显微镜[4]。

亚里士多德师承柏拉图，但又批判并且超越了柏拉图的人治论，最终成就了其法治先贤之名。即便是柏拉图，也在其生命的最后十年稍稍放弃了玄想，在《法律篇》里他认为“第二等好的国家”之核心因素即是设计另一种可能的国家统治形式“法治国”，并把如何建立“法治国”作为讨论和描述的中心议题。柏拉图晚年认定：法律是增进人类文明的力量，如果一个国家没有了法律，人类就会如野蛮动物一般随意，那么这个国家一定会覆灭；相反，一个国家人人都能在法律之下活动，这个国家就会获得诸神的庇佑、赐福。亚里士多德倡导依法而治，他认为权力集于一人之手时存在滥用与腐败的危险。亚里士多德的法治思想大多以其师柏拉图的《法律篇》为基础，记录在自己的著作《政治学》当中。亚里士多德从对希腊城邦国家政治的经验考察中肯定了法治的优越性，对法治作了经验的、理性的、令人信服的论述，法治精神的种子逐渐生根发芽。如此这般，经院主义研究方法以一种意想不到的方式邂逅了罗马法规范体系的精致和深邃，共同促成欧洲最早的法学教师群体的生成；这一群体在主体法治意识养成和法治客观价值确立的双重意义上，通过重构法治基本价值原则、指导法律规范完善和重塑法律共同体及民众法治信仰等作出了巨大的贡献，由此也就顺理成章地培养了西方社会的法治精神[3]6。法律权威逐渐取代政治或宗教性的专断权威，法治观念深深地烙入民众心中，一面法律至上的旗帜坚定地竖了起来，君主和教皇被赶下了专断权威的神坛，人类自那时起已不习惯没有法治的社会。

(三)中国法律思维下的法治解读

中国的今天是从中国的昨天和前天走来的。前天和昨天，中国有“奉法者强则国强”的法治宣言，有“王子犯法与庶民同罪”的法治原则，有商鞅“徙木立信”的法治实践等。今天，中国共产党提出的国家治理体系和治理能力现代化的重大命题，将法治中国建设提升到法治建设与民主建设共同推进的高度和广度。民主法治理论是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分。回顾中国特色社会主义的发展历程，才能深刻认识民主法治理论在中国特色社会主义理论体系中的地位。政府合法性的基础是民主在多大程度上被承认，而治国理政的基本方式是法治。民主法治在理论上成为社会主义本质的有机组成部分。社会主义法治中国建设要“紧紧围绕坚持党的领导，人民当家作主，依法治国有机统一，深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”[5]。法治已经与民主一道成为决定我国社会主义生命体健康的关键因素，简言之，社会主义的血液里就有民主与法治。

二、法治：协商民主的基础诉求

(一)协商民主需要法治保障

协商民主需要法治的引领与规制，法治是推进协商民主的基本路径。协商民主又称审议性民主、商议性民主，它强调审议、商议的程序性，主张凡涉公共政策必须有公共协商的过程，过程的合法合规是协商民主的生命。所以，以法的规则来规范协商民主，不仅体现了协商民主自身的价值，也是协商民主的内在要求。邓小平指出：“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[6]2015年2月中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称《意见》)是社会主义协商民主制度发展的里程碑式文献，也是健全和完善社会主义协商民主制度的重要依据。协商民主是一种民主制度，要真正焕发协商民主的制度效能，必须要实现其法治化；只有增强其法治刚性，才能实现真正意义上的协商。

(二)我国协商民主既有的相关法律依据

法治化的前提在于法制化，协商民主法治化也不例外。所以，引领、规范协商民主的相关法律法规必然成为协商民主法治化的首要枢机[7]。社会主义协商民主的法治引领与规范，最终应当以具体的法的规则体现出来。2015年2月的《意见》明确提出了社会主义协商民主建设的基本原则：“加强协商民主建设，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”“坚持依法有序、积极稳妥，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。”由此可见，法律规则对协商民主的引领与规范是协商民主建设的要求和体现。当然，法治对协商民主的规范与引领是一个系统工程，应该是一个体系建设的问题。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)对法治体系的基本内涵界定为：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”[8]意思就是依法治国是在的党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻法治理念，逐步形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。所以说，我国的法治体系实际上包含了两大体系：国家法律法规体系和党内法规体系。当然，这种“双轨制”的体系，即国家法律法规体系和党内法规体系也同样适用于协商民主建设。就国家法律法规层面而言，对协商民主的规范与保障，主要是宪法规则和法律规则。而且从某种意义上说，协商民主是一个宪法层面的问题。协商民主在我国多数情况下是一种决策民主的形式。众所周知，决策本身常常会涉及权利或者利益的调整，甚至是冲突，这样的话，作为决策形式的协商民主，当然应该以基本的宪法性的原则为协商的准则。协商民主遵循宪法性原则，也就是说，协商民主的合宪性原则是协商民主在实践运行中的底线。对协商民主的规范与价值引领非宪法莫属，宪法对协商民主的制度设计还是得通过具体的法律规范来实现。

新中国在建立前夕曾制定一部《中国人民政治协商会议组织法》，该法对人民政协性质、宗旨、职权范围等都作了明确的规定，为人民政协工作提供了基本的法律依据和法律保障。我们知道，那时的政治协商会议履行的实际上是全国人民代表大会的职责，政协在其运行过程中积累了与该法有关的宝贵经验。然而，人民政协职能的发挥仍然不到位，没有达到其制度设计的预期目标。罗豪才先生曾非常认真地研究软法与协商民主，将软法研究与我国的协商民主理论和人民政协实践结合起来，探讨这三者之间的紧密联系。

(三)协商民主的法治保障与规范

协商民主的法治化过程中主要需要解决的就是两个层面的问题: 保障层面和规范层面。协商民主的法治化保障指的是通过法定的规则与程序，保障协商民主的公共理性；而协商民主的公共理性，又需要保障协商民主协商的公正与平等，这样才能让少数人、少数群体的权利和利益也能得到表达和尊重，从而让少部分人也能免于多数裁决原则的侵犯。这也正是协商民主与票决民主的最主要的区别，是协商民主的优势所在，更是协商民主迷人的地方。与此同时，为了协商民主的表达和参与的有序实现，必须要有法律规则对协商民主规则与程序进行规制。当前我国协商民主建设存在的突出问题之一，就是引领与规范协商民主的法律、法规不健全。具体说来，协商民主的协商原则、协商范围、协商主体及具体的协商方式等都缺乏具有强制性和普遍约束性的法律规范。王学俭等提出：“加强社会主义协商民主制度建设，推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。”[9]正因为协商民主与法治有着密切联系，所以学者们在讨论协商民主的时候，往往从法律尤其是宪法的视角进行探讨。具体到协商民主的各个方面，就需要通过健全法治来保障协商的进行。合法性是法的首要价值，同样也是协商民主的基本要求。缺乏法律制度保障的协商，是无法保证协商民主的价值得到充分体现的。习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中明确提出：“必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。”[10]

三、社会主义协商民主：法治的形成路径

(一)用协商民主培养法治的基础性思维

法治的灵魂是法治精神，法治精神是人类法治实践的产物。我国法治建设的首要任务是，总结新中国成立以来法治建设的经验和教训，对我国法治精神缺乏的现状作出回应，弘扬和培育法治精神。习近平曾引用卢梭的名言，“规章只不过是穹隆顶上的拱梁，而唯有慢慢诞生的风尚才最后构成那个穹隆顶上的不可动摇的拱心石”，并且指出，“法律当中最重要的一种就是这种风尚，它既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里”[11]。遵循法治精神的成长规律是弘扬和培育法治精神的有效途径，弘扬和培育法治精神的具体路径是探寻我国法治精神缺乏的成因，促使协商民主制度充分利用弘扬和培育法治精神的资源。

人们在权利义务关系中的法治自觉意识是一种公民文化的表现形态即公民法治意识。随着不断推进的法治现代化进程和中国公民社会的发展，中国法治社会建设面向未来的研究主题之一应当是培育公民法治意识。受历史传统、文化观念、政治体系、公民素质等诸多因素的影响，当下法制培育出现受众群体不均衡、培育机制不完善、对法治意识的理解不够理性等问题。因此，在公民法治意识培育过程中，需要有多维视野和有效路径。法治中国的牢固基石是没有看客的法治中国，法治化过程是一个持之以恒、协同推进的渐进过程。让人民群众都主动投身到这个以法治为风尚和信仰的大时代中，还需要面对现实、始于足下。法治精神要真正深入人心，就必须引导公民树立社会主义法治理念，要营造“全民信法、全民守法”的社会氛围，在全社会形成宪法至上、守法光荣的良好氛围，培育人民对法治的信仰，从而养成依靠法律途径来解决问题的思维方式和遵纪守法的良好习惯。

(二)发挥人民政协在法治中国建设中的重要作用

法治中国这一概念产生于中国经济社会发展过程中，其中的“法治”是由科学立法、严格执法、公正司法和全民守法组成。人民政协与法治中国建设有着天然内在联系，人民政协集参与、协商、合作、监督于一体，是中国推进法治建设的重要形式和力量，具有不可替代的独特优势和作用。“协商民主深深嵌入了中国社会主义民主政治全过程”，已经有70多年的生动实践。社会主义协商民主是中国共产党人和中国人民的伟大创造，在我国有根、有源，而且良性运行了这么多年，实践证明有很强的生命力，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。人民政协作为协商民主的重要渠道和专门协商机构，以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，是法治中国建设的重要力量[12]11。

全面推进依法治国是一场广泛而深刻的革命，法治中国建设就是其中的一个重要方面。人民政协为此充分发挥代表性强、包容性大、联系面广的优势，在决策前或决策中坚持协商，有利于制定更科学、更合理、更具合法性的公共政策，也有利于政策的执行更加顺畅。通过规范化、制度化、程序化的协商民主方式，人民政协为各界人士有效参与政治提供了尽可能多的倾诉、表达、对话、交流渠道和平台。

(三)在全面深化改革中发展协商民主，推进法治中国建设

全面深化改革进入攻坚期、深水区，各种新的社会矛盾、利益冲突凸显。法治社会是构筑法治中国的基石，社会治理是国家治理的核心内容。当下协商民主与法治中国建设的一个关键问题是，如何在全面深化改革中使二者相得益彰，互相促进，互相借力，共同推动民主和法治在中国的大发展。现代法治必须以民主政治为基础，为广大民众服务；现代民主又必须在法治的保障下推进，积极维护人民权利。人们已经深刻认识到法治对民主发展的重要作用，但造成法治在实践中推行困难的主要原因在于改革不足、法治与现实匹配不足。面对现实中存在的这些问题，党的十八届三中全会非常及时地作出部署：“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家。”[13]

深化法治体制改革是全面深化改革的应有内容，为此必须发展民主，健全协商民主制度，让人民深切感受作为国家主人、社会主体的真实性，保障人民当家作主权利[12]33。发展社会主义民主和巩固党的领导地位都需要加强协商民主下的法治中国建设。社会主义民主政治的本质是党领导下的人民当家作主，这就要求将依法治国作为治理国家的基本方略。深刻认识和把握中国特色社会主义民主政治的基本规律，是发展中国特色社会主义民主政治的根本和关键，要认识到党的领导、社会主义民主和依法治国是紧密联系和不可分割的有机统一整体。