党内巡视监督常态化的建构逻辑与实践向度

[摘  要]巡视监督是党内监督体系的重要组成部分。进入新时代，党内巡视监督常态化在坚持中深化、在深化中坚持。巡视监督常态化的建构逻辑以政治监督为主旨，以构筑“三不”治腐格局为指向，以净化政治生态为粹要，以做党和人民事业的监督卫士为归旨。基于建立巡视巡察体系的系统均衡、对政治巡视的蕴涵进行再深化、开掘多元化巡视监督方式、构建巡视工作绩效评价体系、全方位统筹巡视队伍建设等视角，巡视监督常态化的实践向度应注意把握政治性、整体性、创新性、实绩性、组织性等五大特征，锚定政治巡视核心目标，深化巡视巡察“一盘棋”格局， 延展多元巡视方式，创设全过程绩效管理，构建巡视队伍梯次结构。

[关键词]巡视监督;政治巡视;政治监督 ;常态化

建立以“自我净化、自我完善、自我革新、自我提高”为目标的党内监督体系是实现党长期执政的根本保障^[1]。巡视监督作为党内监督体系中一项重要的制度安排，兼有理论价值、工具价值、实践价值，在强化自我监督、规范权力运行、统一行动意志、净化政治生态、严肃党纪党规等方面展示了多维制度效用。新时代以来，巡视制度实践突出“加强党的建设的重要举措”“从严治党、维护党纪的重要手段”“党内监督的战略性制度安排”^[2]（P65），体现了中国共产党自我净化、自我革新、自我提升的理念主张。

巡视制度发源本土，绵延千年，具有深厚的中华优秀传统廉政文化基因，映照了中华古代政治文明的博大精深。党内巡视监督内嵌鲜明历史逻辑，透析中华古代巡视制度形成、发展、积淀、稳定的历程，全方位、多角度扬弃吸收有益成分，将巡视监督建树为植根党和国家政治结构中的战略要素与生长要素^[3]。进入新时代，巡视监督不仅是全面从严治党的制度利器，而且已成为党内实现整体性、全方位监督的制度保障，党中央明确将一届任期内实现巡视“全覆盖”作为一项政治任务，并且推动巡视监督科学化、程序化、制度化、常态化开展，不仅体现了全面从严治党的政治决心，也凸显了巡视监督在党内监督体系中的特殊地位。

一、党内巡视监督常态化的建构逻辑

（一）党内巡视监督常态化的主旨：架起党内政治监督的“高压线”

“标本兼治”是落实监督责任的直接目标。党的十九届四中全会提出“健全党和国家监督制度”这一重大命题，进一步深化了中国共产党对完善党内监督体系重要性的认识。从监督场域来看，巡视监督的制度本质是加强对党的理论、路线、方针、政策及重大决策部署贯彻落实情况的监督与检查，是“立党为公、执政为民”宗旨的直接体现，巡视监督侧重标本兼治的当代价值定位，为完善党内监督体系、营建良好的内部环境与外部条件创设了理性支撑。进入新时代，面对错综复杂的国内国际形势，党中央清醒认识到“抓虎、拍蝇、猎狐”还解决不了根本性的问题，只有不断溯及根源、触及内里，构建“党统一领导、全面覆盖、权威高效”的监督体系，才能彻底根除滥权、腐败、潜规则等问题滋生的土壤。通过党内监督实践范式不断深化与延展，建立权力规范运行的授权机制、分权机制、制约机制，不失为全面从严治党下完善党内监督体系的良策。从监督主体看，巡视监督作为党委设立的监督机构，而不是纪委派出的监督机构^[4]，代表党委针对权力运行进行政治监督。有利于发挥巡视监督“发现问题、震慑遏制”的制度优势，也有利于推动党内监督体系形成完善的授权、分权、限权的权力运行结构。从监督效力看，一方面，巡视监督严明党的政治意识、纪律意识、规矩意识，架起党内政治纪律规矩的“高压线”，不仅有利于党员干部知其“可为”、知其“不可为”，在每一个政治行为选择上都要与中央的要求对标对表，更要时刻牢记政治纪律这条不可逾越的“红线”。另一方面，巡视监督聚焦党的政治纪律，能够确保执政党化解政治分歧，消弭政治分化，防范政治分裂，形塑整齐统一团结的良好局面，也是执政党在历史发展中积淀的政治经验的现实体现。习近平指出，加强纪律建设是全面从严治党的治本之策，巡视工作要把纪律和规矩挺在前面，用“六项纪律”深化“四个着力”。《中国共产党巡视工作条例》（以下简称《条例》）以党内法规形式对“六项纪律”进行了明确阐述，突出了巡视监督工作的重要职责。围绕党的纪律和党的规矩，着力检查党的领导、党的建设、党的观念、黨的宗旨、组织纪律、全面从严治党等方面的问题。实践证明，进入新时代，通过严明党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、作风纪律，党内政治意识、责任意识、纪律意识、规矩意识得到明显提升，党员干部在政治行为中始终恪守红线意识，党内政治风貌随之焕然一新，有力推动了党的领导机关落实“两个责任”、中央八项规定精神、领导干部廉洁自律等方面的纪律要求。因此，在新时代的历史方位上，巡视监督必须立足完善党内监督体系，不断反思与诘问巡视监督的内蕴与意涵，在实践中不断提炼与升华政治巡视的本质与特性，发挥党内政治监督的“侦察兵”“警报器”“巡游哨”的功效。

（二）党内巡视监督常态化的指向：构筑“三不”治腐格局

习近平指出：“反对腐败、建设廉洁政治，保持党的肌体健康，始终是我们党一贯坚持的鲜明政治立场。”^{[5]（P175）}对党内腐败问题进行精准识辨，是巡视监督的重要职能。腐败现象又被称为“政治之癌”，“物必先腐，而后虫生”，历史经验表明，腐败是导致社会混乱、政治凋敝、政权丧失的重要原因，任何国家和地区都将惩治腐败作为关系政权稳固与国家发展的头等要事来抓。从执政党角度来看，反腐败是政党治理的终生议题，坚持与腐败“水火不容”的立场自觉，目的是防止“执政者由于受到腐朽思想的支配，凭借执政的权力，从事与执政宗旨背道而驰的行为，以权谋私、坑国害民、损人利己，并因此导致社会风气败坏”^[6]（P1）。

巡视监督的出场，克服了同体监督的自我视域，以“代偿逻辑”直接介入政治腐败治理场域^[7]，体现了腐败治理的积极治理主义思想。质言之，具有党内治腐工具价值的巡视监督就是“以腐败所赖以生存的本原性要素、内生性环境改造为治理重点，降低社会对腐败的容忍限度，增加权力滥用障碍，意在构建提高腐败追究可能与预防机会的机制，以多元化法律体系构建为制度框架，针对腐败犯罪形成更具主动性、进攻性、策略性的治理理念与机制”^[8]。在中国反腐的情势中，巡视监督以特有的实践框架，针对权力失察、失范、失治等问题，采取深层次、多角度、全方位的“全景筛查”策略，缕析政治腐败的生成根源、生存空间、滋生土壤等，厘清政治腐败背后的政治因素、思想因素、时空因素等，从实践对接中提升巡视制度的治腐效力，进而弥补党内监督体系和反腐败制度建设的不足和欠缺，为制度化开展党内反腐、增强党内监督体系的有效性注入新鲜动力，推动党内全面构筑“不敢腐、不能腐、不想腐”的治腐格局。2012年至2017年，党中央持续不间断开展了12轮巡视工作，共巡视了277个党组织，对16个省区市进行了“回头看”，对4个中央单位开展了机动式巡视^[9]（P4），巡视监督循着“聚焦——治理——创新”的递进结构，为构建反腐败“无禁区、全覆盖、零容忍”的高压态势起到了关键作用。作为上级党组织的“权威代理”，巡视监督依托上级权威对下级党组织展开监督检查，下级党组织积极配合巡视“政治体检”。同时，巡视过程坚持问题导向，依据巡视移交的问题线索，中央、各地纪检监察机关按图索骥，依法依纪依规，立案审查惩处了大批涉腐涉贪违法违纪人员，彰显了党中央“重遏制、强高压、长震慑”的反腐思路与斗争实践的有机统一。2012年至2017年，中央立案审查省军级以上党员干部及其他中管干部共440人，其中十八届中央委员、候补委员43人，中央纪委委员9人;厅局级干部8900余人，县处级干部6.3万多人^{[10]（P23）}。据中央纪检监察机构的统计数据表明，巡视工作开展以来，接受中央纪委纪律审查的中管干部中，一半以上的涉嫌贪腐的违纪违法问题线索源自巡视监督。巡视监督框定了政治腐败治理的问题域，提升了查找问题的广度、深度与效度， 成为打击政治腐败的重要“利器”，一大批副国级、省部级“大老虎”因此受到党纪国法惩处，与此同时，对诸如山西塌方式腐败案件、湖南衡阳选举破坏案件、四川南充拉票贿选案件、辽宁拉票贿选案件等具有长期性、系统性、集团性特点的腐败案件作出了毫不留情的揭查。此外，在全面从严治党的背景下，针对贪腐问题的新特点、新领域、新动向，不断拓展巡视监督的问题域，不断深化聚焦顽疾、有的放矢、精准打击的巡视思路，重点关注扶贫、经济、金融、互联网等领域，直击金融流通、矿产资源、土地出让、工程项目、扶贫资金和专项经费管理等重点领域的腐败问题^{[11]（P216）}。

（三）党内巡视监督常态化的粹要：实现政治生态的“海晏河清”

党的十八届六中全会审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》，党内法规体系的完善和发展，为巡视监督深化实践范式创造了制度支撑，使巡视监督在严肃党内政治生活、净化党内政治生态等方面发挥了积极作用。巡视的优势在于最大限度排除外界干扰并直接接触监督对象，减少繁琐冗余的中间环节，防止信息传送的损耗与失真，使整个巡视过程简洁高效，与巡视监督“短平快”的制度设计初衷接轨。党中央强调“巡视是政治巡视”，意味着政治巡视与业务巡视要区分开来，政治巡视要以党的政治建设为统领，始终把政治性问题作为巡视监督的重点。这是因为政治问题偏重隐性叙事，缺乏定量形态描述，有效甄别难度较大，而一旦发生政治上的“宽松软”，全面从严治党的方针政策便难以得到有效落实。从中央巡视组公布的有关信息来看，巡视组进驻地方或单位后，都把党内政治生活的“规范、健康、严肃”与否作为突破点，从隐性叙事中探查下级党组织在政治立场、政治原则、政治态度、政治方向上是否与党中央保持高度一致。从巡视监督实践活动中发现，政治巡视作为全面从严治党的创新之举，为党内构建政治建设“统领观”发挥了重要作用。比如，一些地区或单位党内政治生活不严肃、不规范、不健康、不实际，搞“上有政策、下有对策”、“当面一套、背后一套”、“烧香拜佛、不信马列信鬼神”、“搞家长制、一言堂、拉山头、划圈子、拜码头”等，根子上是组织内部政治建设出现了问题。巡视组从严肃党内政治生活打开突破口，开启政治巡视“探照灯”，照亮被巡视地方或单位政治建设的每一个“暗室”，主要检查是不是真正把马克思主义作为政治信仰，是不是认真落实民主集中制的组织原则，是不是把“四个意识”作为政治标杆，是不是把“四个自信”入脑入心，是不是坚定做到“两个维护”，是不是把统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的部署和要求真正落到实处，等等。这也说明，政治巡视从正面彰显了政治建设“统领观”的价值定位，并且是准确的、客观的，展现了政治巡视的宗旨和使命。此外，从实践情境上，政治巡视直接聚焦党内政治生活和党内政治生态。为最大限度减少政治巡视可能出现的主观臆断，巡视组坚持“依规巡视”机制建構，在政治生态整治净化方面，依据《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，从坚定理想信念等12个方面入手，建立巡视检查清单，对被巡视地方或单位进行逐条对照检查，发现问题不遮掩、不护短、不手软，有效推动了被巡视地方或单位党委履行全面从严治党主体责任、执行党的纪律和规矩、落实好中央八项规定精神、保持党同人民群众的血肉联系、加强作风建设、强化宗旨意识、提高斗争能力，规范选人用人程序等。从净化政治生态效果来看，巡视组对下级党组织进行的全面“政治体检”，不仅做到在政治生态布局的“空间点位”上不走过场、不搞形式、不摆样子，而且着眼于制度环境下的政治生态环境净化与外部不良因素侵袭的有效应对，以精准查找权力滥用、作风腐化、违反民主集中制原则及“为人民服务”宗旨意识衰减等病症为目标，针对症状开出“特效药方”，既严肃了党内政治生活，发挥了政治巡视作用，又彰显了党的政治权威，更是回归了党内民主集中的政治文化，构建了党内对政治建设“统领观”的价值认同，党内政治生态得到了明显净化，人民群众对党的认同感与满意度大幅提升。

（四）党内巡视监督常态化的归旨：做党和人民事业的监督卫士

党的根本政治立场是人民立场，人民性是党的根本属性，党的灵魂、根基和血脉在人民。以人民为中心是我们的立党之本，保持党同人民群众的血肉联系是党的建设的永恒主题。新时代以来，各地各级党委按照中央统一部署要求，贯彻党的群众路线，始终坚持为人民服务，满足人民群众的所思所盼，多渠道受理群众反映的身边问题，发现并解决损害群众切身利益的突出问题，以解决实际问题践行党的宗旨意识，体现了党以人民为主体的执政思想，建构了党与人民群众互为表里的情感认同、价值认同、理性认同，增强了党的领导的执政合法性。尤其是在脱贫攻坚、棚户区改造、城镇化推进、教育、医疗、就业等方面实施新发展理念，确保高质量发展态势，赢得了群众的高度信任。与此同时，全面从严治党理论与实践的结合，基层群众深刻感受到全面从严治党不仅规范了官员权力、纠正了党员干部“官本位”思想，而且为基层治理营造了党群和谐氛围，常态化建构了“血脉相承、亲如一家、不分彼此”的党群关系。党内巡视制度在顶层设计上兼顾价值向度与工具向度，在强调党内监督“利剑”的同时，也遵循“以人民为中心”的价值理念，譬如，巡视过程中，特别强调通过广泛征求人民群众对被巡视对象的意见建议和问题反馈，获取被巡视对象权力执行、责任落实、党群关系等方面的真实情况，以便克服脱离群众的风险，为巡视树立密切党群关系的价值规范。又如，为了畅通信息渠道和获取信息最大化，巡视组进驻巡视单位后，除特殊巡视对象外，一般都通过互联网、报纸、电视、广播等权威媒体第一时间发布巡视内容、巡视时间、联系方式和办公地址等，设立线上与线下举报信箱，认真受理群众来电来信来访，对于群众反映的问题线索认真核查记录，不放过每一个可能发现问题的线索。通过巡视进驻、反馈、整改“三公开”，动员干部群众积极参与进巡视工作中来，形成巡视监督与群众监督的有机统一，也使得巡视成为干部群众高度认同的党内监督制度。可见，巡视监督不仅是为了完成党组织赋予的政治任务，更是从维护群众长远利益出发，成为连接人民群众利益的纽带桥梁，进而有助于实现巡视监督与人民监督互通共连，有助于化解巡视期间信息汲取受限、信息质量不高、信息效用不强等问题，打通制约巡视监督效能发挥的“最后一公里”。此外，为充分发挥巡视监督利剑作用，中央决定以巡视理论与实践为基础，建立健全巡察制度，从而将巡视的监督触角延伸至基层，以巡视与巡察同向发力为目标，构筑央地“一体联动”的巡视监督格局。中央巡视机构发挥领导作用，部署巡视巡察一体谋划、一体部署、一体推进。从巡视巡察“一体联动”实践领域效度看，中央带头、地方跟进，实现中央地方巡视监督全链条推进，党内密织了中央巡视横向布局与地方巡察纵向切入的无缝连接网络，勾画了巡视巡察“一盘棋”“全覆盖”“无死角”的宏大画面。2012年至2017年，31个省区市和新疆生产建设兵团都制定了巡察工作具体实施方案，335个市（地州盟）、2220个县（市区旗）党委建立了巡察制度，共巡察基层党组织8.8万个^[9]（P56）。地方结合党内巡察开展，把“为人民服务”的价值信念与群众监督融为一体，动员人民群众参与监督党内权力运行，规范地方党员干部政治意识与政治行为，不仅使党中央全面从严治党的压力和责任层层传导到基层，还使基层党组织贯彻落实“两个责任”、从严治党部署的责任感和紧迫感显著提升，更能巩固党中央在党和国家政治体系中的权威地位。

二、党内巡视监督常态化的现实冷思

实践证明，巡视监督已成为中国特色政治制度前提下的战略性制度安排。巡视监督常态化开展必须坚持实事求是的基本原则，将巡视实践中的问题进行客观分析与理性研判。由于巡视定义为政治巡视的时间较短，基于政治监督的巡视实践积累较为有限，受巡视本身的结构功能、体制机制、方式举措、人才队伍等方面的制约，开展常态化的巡视监督仍存在问题与挑战。为进一步落实巡视监督常态化，应深入思考五个重点方面。

（一）需建立巡视巡察体系的系统均衡

由于受到“熟人社会”羁绊而引发“人情困扰”“人情埋单”等监督难题^[12]，部分地区巡视巡察工作进展存在不平衡、不均衡情形，个别地方巡视发现问题的线索数量与真实情境明显不符，全面从严治党的紧迫性与严峻性无从体现。究其原因，一方面，由于党内政治文化的宣扬不可避免存在程度性差异，各地在政治建设为统领的价值把握上往往具有一定自由裁量空间，有的地方消化落实中央巡视工作新部署、新安排的政治站位不高，领会中央工作部署的思路与意图不深。一些地方即便是对执行全面从严治党的方针政策具有很强的政治意愿，但受制于有限的政治资源约束，还不能对巡视巡察做到理论与实践的统筹把握。换言之，如果尚未真正掌握巡视巡察的价值向度和工具向度，对于监督“靶心”定位不够精准，很容易造成巡视巡察工作开展起来重点不突出、内容不充分，甚至困难重重，使得巡视制度本身应有震慑遏制难以发挥。另一方面，也不排除个别地方党组织仍然固守“晋升锦标赛治理模式”思维^[13]，将大部分精力与热情投入到地方GDP增长中，对于党内巡视工作的开展力度偏软，贯彻中央关于巡视工作的决策部署缺乏积极性和主动性，还停留在延续“老办法”“老规矩”的治理理念。以反腐败斗争为例，随着互联网技术的发展，“腐败分子的作案方式和手段日趋智能化、隐蔽化”^[14]，大幅提升了传统反腐模式的时间人力物力财力成本，使反腐败斗争愈加复杂，也使贪腐的潜伏期不断拉长。巡视介入互联网时代的反腐工作，既要适应网络虚拟世界反腐败斗争的形势需要，又要开启利用网络化监督工具对党内公权力进行全面监督，有效揭穿贪腐行为的网络外衣，使党员领导干部的腐败行为无处隐遁，为互联网时代党的反腐败工作创设新的治腐模式。

（二）需对政治巡视的蕴涵进行再深化

新时代以来，从严管党治党出现了很多新问题和新情况，党内巡视工作没有止步不前，而是不斷深化发展，不断进行理论和实践创新，不断聚焦核心主业。短短2年时间内两次修订巡视条例，不仅体现出党中央对于党内巡视制度的重视程度，也体现了巡视理论创新、实践创新和制度创新的统一，更加强调把握“巡视是政治巡视，不是业务巡视”的精准定位，政治巡视的深化为巡视工作指明了着力方向和监督重点，为巡视工作达致新伟业擎画了主轴与坐标。巡视的角色定位更加明确，巡视是上级党组织的巡视，自然要在具体巡视工作中彰显组织权威。客观上，巡视制度权威的彰显与制度运行的外部环境之间存在张力，这种受外部因素制约形成的张力影响着巡视制度的实施效力。因此，巡视工作必须以“四个意识”作为政治标杆，把维护党中央权威和集中统一领导作为根本政治任务，把贯彻“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局和新发展理念作为基本政治要求，突出巡视政治监督作用。当前，仍有一些地方对于巡视主业聚焦不够，工作内容“宽散杂”，实践中搞多点开花，重点不突出，职责定位忽左忽右，有时将巡视组或巡察组异化为调研组、督查组、甚至指导组，大大削弱了巡视的政治功能，偏离了政治巡视的职责定位，体现不出巡视制度纳入全面从严治党整体布局中的应然价值，反而在实践理念中有弱化巡视首要功能的趋势，以致于巡视工作出现非理性政治功能，偏离了巡视监督在规范、约束权力方面的应然轨道。

（三）需开掘多元化巡视监督方式

巡视是党内监督的重要力量来源，为确保巡视工作有效开展，提高问题线索发现能力，党组织采取了多种方式增强巡视工作的效力。从微观看，开展巡视工作主要方式包括听汇报，个别谈话、民主测评、问卷调查，受理来信、来电、来访，抽查核实领导干部报告个人有关事项报告情况，调阅、复制有关资料，“下沉一级”了解情况等^{[15]（P166）};从中观看，巡视工作方式包括开展常规巡视、专项巡视、机动式巡视、巡视“回头看”等;从宏观看，巡视工作方式包括中央巡视和地方、单位党组织巡视巡察。同时，在巡视机制创新上，建构“非固定关系”成为突出特征，目标是最大限度减少外界因素对巡视的干扰和破坏。在巡视机制构建方面，以“三个不固定”、建立巡视组组长库、完善责任追究机制等为符号指向，形成独具特色的巡视符号系统。从巡视的机制维度看，在提升巡视力度、强化巡视效果、严防“灯下黑”等方面作用非常明显。但是，巡视监督本质上具有“临时性”色彩^[3]，因时而变、因势而变成为巡视监督的内在要求，随着一些问题渐次浮现，非固定模式有逐渐演变为固定模式的倾向，一旦巡视监督具有了较为固化的行动策略与行事规律，下级党组织则可能以“有效应对措施”对抗巡视检查，比如，事先建立攻守同盟以抵制巡视监督，或是故意制造“不可抗力”因素以便拖延时间，容易引发巡视监督活动局部失灵，而巡视组又必须在一定期限内完成巡视任务，这无疑会给巡视监督造成“两难”困境。

（四）需构建巡视工作绩效评价体系

巡视整改以“治本”为目标，是整个巡视工作的重心，巡视是发现问题，整改是解决问题。巡视工作的核心在于纠正政治偏差和解决现有问题，相对于发现问题而言，更看重解决了多少实际问题。每次巡视工作结束后，巡视办采取文字报告、电话回访、实地督查等多元方式了解被巡视地区（单位）整改情况，特别是对上级党组织有关负责同志关于巡视报告上的指示批示落实情况进行跟踪，确保巡视发现的问题能够得到妥善解决。当前，尽管巡视工作不断走向深入，但部分巡视对象对巡视整改环节的理念与操作仍与上级党组织的要求存在冲突与矛盾，比如，有的整改落实浮于表面，用形式主义加以粉饰，试图敷衍蒙混过关，向巡视组提交的整改情况报告避重就轻，搞材料堆积、文字雕琢，有的甚至掺杂虚假材料，严重损害了巡视整改落实环节的政治性、严肃性和纪律性;有的个别地区或单位党组织对于整改落实的主体责任认识不足、履职不力，对巡视提出的问题和整改意见，表面照单全收，实则反感抗拒，对上级党组织要求的整改事项不能及时解决，整改措施流于形式，整改效果停滞不前;有的个别地区或单位固守习惯性应付心态，认为巡视一过万事大吉，整改落实无非就是给巡视组表表态、应应景、装装样子，缺乏对巡视整改重要性的深刻认识，侥幸过关的思想还顽固存在;有的个别地区或单位对巡视发现的问题存在畏难情绪，整改落实决心不足，缺乏坚定意志力，认为巡视发现的问题情况复杂、特殊、难办，心有余而力不足，口头上、表面上应付了事。事实证明，巡视整改环节的绩效评价亟须优化，巡视整改不是“走过场”，而是蕴涵着解决现实问题的鲜明导向性，问题解决的程度不仅取决于巡视组对问题内蕴的有效把握，还与被巡视单位对问题的整改力度密切相关。从实践看，巡视反馈意见经报巡视领导机构审议通过后，即相当于上级党组织的一项决策，落实决策的过程本质上属于政策执行过程，政策执行过程中，政策本身难免存在执行张力，由于巡视整改意见侧重全局性、普遍性、宏观性，而被巡视对象出于自身利益考虑，要兼顾政治、经济、文化、社会等诸多方面，巡视整改在执行过程中极易变味走偏，甚至发生背离原则性要求的情形，这样不仅影响了巡视的权威性，也造成巡视整改只见树木、不见森林，更有可能促生新一轮的权力膨胀与形式主义。

（五）需全方位统筹巡视队伍建设

巡视制度的重要意义在于能够对党的中高级干部这部分“关键少数”进行监督，目标是解决“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”的系统性监督难题。党的中高级干部位高权重，集“财权、事权、用人权”于一身，长期以来，对“一把手”这个“关键少数”的监督一直是党内监督的薄弱点。基于双重领导的制度设计，将同级监督置于上级监督与同级监督对象共同领导之下，造成同级监督乏力，上级监督由于种种因素制约又很难监督到位，造成“关键少数”成为纪律、贪腐、作风、用人等违法违纪问题的频发高发人群。巡视监督要获得成效，就必须以恰当方式进入“关键少数”的政治生活场域，以规范有序的监督方式对“关键少数”进行监督。这也对巡视队伍提出了政治上、思想上和业务上的硬性要求，只有政治意识坚定、政治本领过硬、业务能力突出，才能在短时间内与“关键少数”建立起规范有序的监督与被监督关系，进而实现对“关键少数”的有效监督。随着党内巡视制度的不断完善与发展，各级党组织组建了专门的巡视机构，配备了专职巡视工作人员，逐步实现了巡视队伍专业化，巡视工作得以常态化、制度化发展。目前，巡视团队中，一般由退休或退居二线的老同志担任组长或副组长，巡视工作任务重、责任大、强度大、压力大，对老同志的身体状况是不小的考验。同时，为将监督成本控制在合理区间，一部分巡视工作人员从外单位临时性借调，由于理论素养、专业背景、能力素质、实际经验等方面存在差异，在高负荷、高强度、高压力的巡视工作面前，难免会发生心理逃避、情绪波动、职业厌倦等情形，这也将对整个巡视团队的凝聚力和团结力造成影响，给巡视团队内部带来反作用力，必然影响巡视工作质量的稳定性和安全性。

为确保巡视监督的有效执行，必然要求在巡视队伍结构优化上做到有的放矢。因此，人是关键因素。巡视工作人员不仅要具备良好的执业态度和较强的专业素质，又要有良好的抗压能力与心理承受能力，才能立足巡视工作施展才能与智慧。同时，巡视机构内部管理机制也十分重要，既要在人才本领建设上打造真功夫，把握人才培养的逻辑理路，又要注意增强巡视人员的个体情绪管理意识。

三、党内巡视监督常态化的实践向度

（一）把握巡视监督常态化的政治性特征，锚定政治巡视核心目标

巡视监督要以政治监督为根本，坚持马克思主义立场，不断与时俱进，把如何管好党、治好党作为着力点，不断深化、不断聚焦，要狠抓管党治党带有根本性、全局性、方向性的问题，更加突出问题意识和问题导向原则，更加凸显政治监督的效果和成果。一是把党章执行情况纳入巡视重点工作。党章是共产党员的行为准则和规范，党员必须认真学习党章，牢固树立党章意识，遵守并自觉执行党章规定，把党章内容体现在党员的思想和行动中。在巡视过程中，加强对被巡视对象贯彻执行党章规定等方面的问题检查，对于那些对党章尊重不够、党章意识不强、党章执行不力、违背党章规定的问题，要做到及时发现、及时提醒、及时纠正，对严重违背党章规定的单位或个人要加大处理力度，切实体现党章作为党的根本大法的严肃性和权威性。二是继续强化党纪党规巡视。“官吏既然掌握着公共权力和征税权，他们就作为社会机关而凌驾于社会之上”^{[16]（P191）}。因此，管党治党必须依靠严明的党规党纪，依规治党是全面从严治党的应有之义，坚持把党规党纪挺在前面，按照《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等规定，深化党纪党规巡视，着力查找被巡视对象违反党规党纪要求的问题线索，把“严明”二字落在实处，做到依规治党、执纪必严、违纪必究。三是拓展巡视范围，把“两个责任”纳入其中。巡视部门要把党风廉政建设主体责任和监督责任的落实情况作为巡视监督的重要内容，按照“六查六看”的要求，围绕巡视工作目标，通过查看结合，加强对“两个责任”落实情况和组织纪律执行情况的监督检查，推动各级党委（党组）在全面从严治党的战略布局中勇于担当、敢于担当、善于担当。同时，要始终牢记“坚持民主集中制是强化党内监督的核心”^{[17]（P207）}。要善于运用民主集中制在凝聚党内智慧和力量方面的组织优势^[18]，避免巡视范围拓展引发的注意力分散问题，确保巡视监督效能递增。四是坚定不移深化政治巡视。紧扣政治巡视根本精神，聚焦党的领导、党的建设、全面从严治党、四个意识、两个维护，通过发挥巡视的政治能动作用，维护党中央权威和集中统一领导，推动党的理论和路线方针政策落实到位，做到下级服从上级、地方服从中央、全党服从中央，深刻把握改革发展和治理现代化的新内涵，在巡视工作中践行党的群众路线，更好畅通民意表达的渠道，增强党的政治合法性，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

（二）把握党内巡视监督常态化的整体性特征，深化“一盘棋”格局

深化全国巡视“一盘棋”工作模式，完善“中央—省级—地市级—县级”巡视巡察监督体系，为彻底打破“上面九级风浪、下面纹丝不动”的异化格局，从中央到地方要构建“以上率下、上下联动”的机制保障，做好巡视方针、政策及实施方案的层层传导与主体责任落实工作，构建巡视信息同步、及时、无损传递的网络框架，构筑巡视工作“一体化”整体推进格局，避免重复巡视、单线巡视等情形发生。一是同步部署推进各地区巡视工作。上级巡视机构要加强对下级巡视工作的领导，加强部署的科学性、计划性、协调性，一体推进巡视工作开展，打造巡视“上下一致、同心同力”的合作態势，推动各地巡视监督均衡协调同步开展。下级巡视部门要认真贯彻上级巡视部门的重要指示，紧贴实际，找准坐标，明确方向，科学筹划具体工作。同时，探索实施交叉式、互联式、嵌入式巡视模式，聚焦巡视主责，创新巡视方式，拓展巡视视野，丰富巡视范围，最大限度降低各地巡视监督的开展间距。二是标准统一、意志一致，不搞区别化、特殊化。各地开展巡视监督要统一标准，全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深化政治巡视，以发现问题、形成震慑为根本任务，做好政治监督这篇“时代文章”，始终把“两个维护”摆在突出位置，尤其在选人用人问题上加大检视力度，把“严”和“实”的标准贯穿巡视监督全过程。同时，各地党的领导机关要坚决落实“主体责任”，加强对巡视干部手中权力的制约与监督，“检查本身，也需要接受检查”^{[19]（P171）}，从而有效防范巡视主体庇护巡视对象事件发生^[20]。三是加强巡视成果共享。巡视报告是巡视工作的重要组成部分，各地要从中央巡视组通报的典型问题中汲取经验，作为各地开展巡视巡察工作的案例指导，对普遍性、共同性、倾向性的典型问题做好科学分析与经验点评，为下一步做好地方巡视巡察工作提供决策参考。同时，各地巡视部门要勇于打破“一亩三分地”思维，正向推进各地巡视成果共享共用，加强沟通对接，经常性召开区域性巡视工作研讨会议，推动各地巡视工作取长补短、协调共进。四是全链条推进巡视巡察，形成“巡视—巡察”上下联动模式。建构巡视巡察“全国一盘棋”的整体布局，延展路径依赖的正向效应^[21]，指导巡视政策制定，提升巡视善治思维，推动巡视工作稳步发展。上级巡视机构应加强对下级巡视工作的领导与检查，通过定期召开会议、专项督导检查、不定期抽查等方式，督促省级及以下巡视工作机构贯彻落实党中央关于巡视工作有关精神和部署。同时，各地党委要充分发挥“五人小组”的政治作用，不仅要认真消化吸收党的巡视工作思路与安排，认真听取每轮巡视工作报告，而且要正面审视巡视梳理出的问题线索并加以研究分析，尤其是党委书记要亮明态度，对重点问题线索要提出明确具体的处置要求和意见，为地方巡察工作发展提供政治保证，确保巡察监督“下沉到基层，深入到群众”^[22]。此外，要建立巡视巡察监督与党内纪律监督、派驻监督，以及监察监督、审计监督、舆论监督、群众监督的贯通融合，形成整体性监督合力^[23]。

（三）把握巡视监督常态化创新性特征，延展多元巡视方式

党的十八大以来，巡视制度不断在实践中发展、调适、深化和完善，已逐步成为党内监督的制度典范。信息技术的进步为巡视常态化推进提供了技术支撑，为加快推动巡视适应信息时代形势，不仅要在理论创新层面内嵌互联网思维，还要从实践创新入手，汲取国家治理实践的经验与智慧，应用“互联网+巡视监督”机制，不断提高巡视整体发现问题能力。一是采取定期巡视与不定期巡视相结合。借鉴行政执法经验，建立“突击式”巡视机制，不打招呼、不定时间、不需陪同，直接前往问题反映比较集中的巡视地区、单位，让巡视对象毫无防备，最大限度获取真实可靠的信息。二是强化信息化手段在巡视工作中的应用。通过建立网上巡视监督平台，向社会公开每次巡视的时间、内容、目标等，发挥社会监督和网络监督优势，最大范围收集意见、建议和问题线索。同时，利用先进信息技术手段，加强内部信息管理系统建设，对每次巡视收集的资料进行数字化处理，通过大数据、云计算、人工智能等前沿技术，对数据进行过滤、筛选、挖掘，从而获取更具理性价值的信息来源。三是加强巡视经验共享互补。经常性开展不同地区、部门的巡视网络交流研讨，增强巡视经验的互通与共享，不断推动热点问题、典型问题的解决。着力提升巡视开放性水平，着力加强各类有助于提升巡视监督能力的外部资源的整合利用，吸收借鉴法院、检察院、公安、审计、信访等机构和部门的工作经验，形成资源优势互补。同时，要明确权力边界，防止越殂代疱造成监督偏移^[24]、监督越界、监督失灵。四是综合运用“下沉一级”和“回头看”机制。要不断规范“回头看”“下沉一级”等巡视工具的运用机制，增强巡视对象选择的随机性，让被巡视对象摸不着规律、找不准方向，时刻保持谨慎从政心态。五是推动有形巡视和无形巡视相结合。有形巡视方面，进一步明确常规巡视、专项巡视、机动巡视的典型应用场景，提升巡视全覆盖的广度和深度。尤其要用足用好专项巡视，对卫生健康、教育、金融等领域进行动态式巡视^[25];无形巡视方面，加大媒体公开与党务公开，充分利用党管宣传的政治优势，对巡视工作的意义、目标和作用进行正面报道，增强巡视制度在人民群众心目中的集体认同，让巡视工作获得民心“最大公约数”，充分发挥群众智慧与力量，动员最广大的群众参与，营造一种“人人有份，人人参与”的工作氛围，激发巡视监督的活力与动力。

（四）把握巡视监督常态化实绩性特征，创设全过程绩效管理

在政治巡视不断深化的历史定位下，将绩效管理纳入巡视考核视野，有助于提升巡视工作水平。巡视工作全过程绩效管理主要包含巡视的决策绩效、管理绩效、整改绩效。巡视决策绩效主要围绕巡视方案、巡视程序、巡视方法等方面展开评价。巡视管理绩效主要围绕巡视实施过程、巡视效力、巡视成果等方面展开评价。巡视整改绩效主要围绕巡视整改效果展开评价。巡视绩效管理的目标不仅要贯彻落实“发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展”的总体基调，更要关注巡视整改效果，防止选择性整改、表态性整改、做秀式整改等形式主义的做法削弱巡视效果。形式主义是制度运行过程的一种具有反作用力的副产品，对于制度的执行与推进具有消极腐化作用，既侵蚀基因，又耗费制度资源。巡视作为党内监督的利器，必然要求克服形式主义的消极影响。一是在“双公开”基础上，加强巡视整改信息公开。“阳光透明是最好的防腐剂”。巡视组要本着客观全面、实事求是的原则，督促巡视对象公开巡视整改落实情况，公开的问题整改措施要与巡视反馈意见一一对应，不缺项、不漏项、不隐瞒、不护短，不仅要向党内公开、向社会公开，还要在公开的质量上取得突破，发挥互联网、自媒体、新技术作用，增强巡视整改的关注度与参与度，主动接受组织和社会的监督和评判。二是在“双反馈”基础上，提高巡视整改效率。绩效管理重在把握时限、提升效率，通过“实施—调控—反馈—激励—运动”周期循环，建立有利于巡视整改的评价体系，提升巡视的程序意识与结果意识。对于巡视过程发现的问题要依据干部管理权限、职责分工等，按程序规定及时向有关单位、部门反馈移交，有关单位、部门接到巡视问题反馈后，要对党组织负责人进行约谈、核实，对于共性问题，要形成典型案例予以通报，引起全体党员对巡视结果的重视。三是建立“双督促”机制，巡视办要加强整改督查。巡视整改落实好不好直接影响巡视工作绩效，巡视办作为常设机构，要担负起统筹协调、整改督查的重任，要求被巡视党组织强化整改主体责任，制定整改方案并提交巡视办备案，在整改方案中，从标本兼治的视角推动组织内部制度的优化和完善，从而弥补制度漏洞，完善制度细则，提升制度效力，增强制度韧性。同时，对查找出的每个问题都要明确整改时限和整改目标，定期书面报告巡视整改情况，做到件件有着落、事事有回音。四是加强对整改落实不力的惩戒力度。绩效管理逻辑旨归在于目标与责任的统一，为此，要在整改过程加强问责意识，发现对于巡视反映的问题敷衍搪塞，搞形式主义，不落实整改责任的现象，要依规依纪严肃处理到人。对整改落实工作严重不到位的典型组织和个人，要追究责任，一追到底，进而驱动整改过程映现结果导向的逻辑必然。

（五）把握巡视监督常态化组织性特征，构建巡视队伍梯次结构

加强队伍建设有助于提升巡视工作的组织力，是提升巡視整体效率的重要支撑。从组织层面讲，一是建立巡视人才储备库。落实中央有关人才工作精神，由巡视机构联合组织部门建立巡视人员储备库。结合每次巡视特点，从巡视人才储备库中选配合适人员。一些常规性巡视，可以在巡视储备库中按照年龄比例随机抽取，采取老中青相结合原则，按照年龄、工龄、职级、履历等合理配备干部，形成梯次结构，充分发挥老同志经验丰富、遇事稳重的优势，中年干部年富力强、办事踏实的优势，年轻干部干劲充沛、敢闯敢拼的优势，做好巡视技能的传承与创新，全面提高巡视队伍的整体工作水平。同时，坚持“三回避”原则，在巡视人员选配、任务安排等方面做到任职回避、地域回避和公务回避。二是制度化选调巡视人员。随着巡视的外部环境变化，隐藏在巡视对象内部的问题更趋隐蔽性和复杂性，打造一支专、精、尖的巡视队伍迫在眉睫。为推动巡视工作常态化开展，在人员选配上既要突出政治过硬、信念坚定、敢于担当、勇于作为，又要注意选调各类专业背景人员充实巡视队伍，以适应不断变化的巡视形势需要，优化巡视队伍专业结构。可以学习借鉴广泛应用于企业人力资源管理的“猎头”渠道选人模式，安排组织人事专员从党政机关、企事业单位选调不同知识结构、专业背景的工作人员充实到巡视队伍中来。三是严格巡视工作人员配备机制。巡视人员相较于一般公务人员对政治意识、业务能力、身体素质、心理素质等要求更高。既要贯彻“五湖四海”用人原则，又要强调“宁缺毋滥”的选人基本，严把人员招考、选调、录用、考核、监督等环节，切实把讲政治、干劲足、作风实、能力强的干部选配到巡视巡察队伍中来。同时，要坚持“严管就是厚爱”的原则，加强对巡视人员的监督和考核，加强对巡视人员的外部监督，如同马克思在《德国工人党纲领批注》中针对视察员的管理提出的“每个工人都可以向法庭告发视察员的失职行为”^{[26]（P377）}，巡视队伍也应引入有效的群众监督，从而保持巡视队伍的先进和纯洁。四是加强巡视人员激励。巡视工作工作强度大，危险度较高，极易受到一些被查明存在违纪违法人员的打击报复。为抓好巡视队伍建设，增强对巡视人员的关心关爱，巡视机构要加强与其他党政部门联系，按照公务员相关管理规定，制定轮岗交流的实施办法和细则，对于能力突出、业绩优异的中青年巡视工作人员，要积极为他们创造更宽广的职级职务晋升空间，更好发挥他们的才华与能力，为巡视工作高质量发展填薪加火。

参考文献：

[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06.

[2]本书编写组. 党内监督制度解析[M].北京：中国方正出版社，2017.

[3]于学强，于学勇.论巡视制度建设的历史传承与时代创新[J].长白学刊，2020，（1）.

[4]蒋来用.多重视角下政治监督概念的理论性阐释[J].中州学刊，2020，（4）.

[5]中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室. 习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中国方正出版社，中央文献出版社，2015.

[6]杨继亮.腐败论[M].北京：中国社会科学出版社，1997.

[7]田启战.新时代中国共产党巡视制度的出场逻辑——基于制度有效性视角[J].湖湘论坛，2020，（6）.

[8]魏昌东.积极治理主义提升立法规制腐败的能力[N].中国社会科学报，2014-10-31.

[9]本书编写组.巡视利剑[M].北京：人民出版社，中国方正出版社，2017.

[10]本书编写组.全面从严治党再出发[M].北京：新华出版社，2018.

[11]本书编写组.十八届中央纪委历次全会文件资料汇编[M].北京：中国方正出版社，2017.

[12]张学龙.整体性治理视角下的党内巡视巡察联动研究[J].理论与改革，2019，（6）.

[13]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007，（7）.

[14]江苏省纪委课题组.如何用好巡视这把“利剑”[N].中国纪检监察报，2014-07-12.

[15]郭德宏，王飞雪.强化政治责任 深化从严治党 巡视工作常态化制度化开展学习读本[M].北京：红旗出版社，2017.

[16]马克思恩格斯文集（第四卷）[M].北京：人民出版社，2009.

[17]中共中央文献研究室. 习近平关于从严治党论述摘编[M]：中央文献出版社，2016.

[18]单灵芝.政党治理视角下党内巡视制度的技术与价值研究[J].科学社会主义，2021，（1）.

[19]马克思恩格斯全集（第一卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[20]刘焕明，刘晓彤.新时代党内巡视制度的政治功能[J].学校党建与思想教育，2021，（2）.

[21]田湘波.路径依赖和关键节点理论视角下的巡察制度变迁[J].宁夏社会科学，2021，（2）.

[22]陈松友，王珈榕.市县党委巡察制度：全面从严治党向基层延伸的重要路径[J].东北师大学报（哲学社会科学版），2021，（2）.

[23]胡云生.中国共产党巡视制度建设的百年历程[J].中州学刊，2021，（8）.

[24]蒋来用.政治监督常态化：反腐战略优化路径与对策[J].政治学研究，2020，（4）.

[25]王庆华，高国宾.问题的巡察与巡察的问题——基于吉林省脱贫攻坚专项巡察实践的考察[J].吉林大学社会科学学报，2020，（4）.

[26]马克思恩格斯选集（第三卷）[M].北京：人民出版社，2012.

作者简介：林依彬（1981-），男，首都师范大学马克思主义学院博士研究生，北京 100048

本文系国家社科基金项目“中国共产党民主集中制的优势和治理效能研究”（批准号20BZZ011）的阶段性研究成果。

責任编辑：陈文杰

Construction Logic and Practice Dimension of Normalization of Inspection Supervision Within the Party

Lin Yibin

Abstract： The construction logic of normalization of inspection supervision takes political supervision as the theme， constructs the pattern of “ Dare not corrupt， Do not corrupt， Do not want to corrupt ” governance as the direction， purify the political ecology as the essence， and become the supervision guardian of the party and the people s cause as the purpose. Based on the perspectives of establishing a systematic balance of inspection and inspection system， deepening the connotation of political inspection， exploring diversified inspection and supervision methods， constructing the performance evaluation system of inspection work， and comprehensively coordinating the construction of inspection team， the practice dimension of normalization of inspection and supervision should pay attention to the five characteristics of politics， integrity， innovation， performance and organization， locate the core objectives of political inspection， deepen the “ a board of chess ” pattern of inspection and inspection， extend the diversified inspection methods， create the whole process performance management， and construct the hierarchical structure of inspection team.

Key words：inspection supervision，political inspection，political supervision，normalization