乡村教育振兴财政支出绩效评价指标体系的构建

●王国玺 邱 玉 李金泽

一、引言

习近平总书记在2020年底举行的中央农村工作会议上强调，脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是“三农”工作重心的历史性转移。乡村振兴关键靠人才，灵魂在文化，基石在教育。近些年来，各级政府积极树立“扶贫先扶智”的思想，开展了“两免一补”“贫困地区义务教育工程”“西部支教”“结对帮扶”“精准扶贫”等专项工程，乡村教育事业取得长足进展，但也不可避免地暴露出一些问题，如：此前的教育扶贫政策因少数地方执行不到位屡失“准头”；扶贫对象基本生活保障不足导致二次辍学率时有反弹；偏远地区农村教育交通条件恶劣、存在安全隐患，等等。

财政教育支出是乡村教育振兴最直接的资金来源，乡村教育政策效果的偏差直接体现为乡村教育财政支出效益偏低。从国内外经验来看，实施全面预算绩效管理可以切实提高财政支出效益，科学构建精准完善的财政支出绩效评价指标体系，对突破乡村教育发展难题和高效实施乡村教育振兴战略具有十分重要的现实意义。本文试图构建一套有关乡村教育振兴的财政支出绩效评价指标体系，以破解乡村教育事业现实困境，促使财政资金高效、有力、持久地支持和保障乡村教育的振兴发展。

二、概念界定

（一）乡村教育振兴

乡村教育振兴是乡村振兴战略成功实施的“助推剂”，其通过一系列教育政策和措施，比如：推进城乡教育一体化发展以缩小城乡教育资源差距；开展欠发达地区民众技能培训以提升当地民众致富的技能和本领；开展欠发达地区教师培训以提高当地教学水平等。不断提升欠发达地区人口的科学文化素养、思想道德素养和职业技能素养，从而增强欠发达地区人民致富的内生动力，促进教育公平，阻断贫困代际传递，逐步缩小城乡差距，最终破除城乡二元结构，为乡村振兴注入更多发展动能。

（二）财政支出绩效评价

所谓绩效评价，是指设计定量指标和定性指标并使用一定的评价方法和评价标准，将部门（单位）实现的职能绩效与要求其达到的绩效目标进行对比，并对预算安排资金实际使用效果情况进行综合评价。根据《项目支出绩效评价管理办法》（财政部2020年2月25日印发），可将财政支出绩效评价定义为：“财政部门和预算部门（单位）以部门（单位）职能绩效目标为依据，运用科学合理的绩效评价指标、标准和方法，客观公正地测量、分析、评判财政支出的经济性、效率性、效益性和公平性”。

（三）乡村教育振兴财政支出绩效评价指标

构建乡村教育振兴财政支出绩效评价体系要以科学设定绩效评价指标为基础，作为乡村教育振兴财政支出绩效评价实施主体的财政部门和预算部门（单位），要结合相关财政政策及乡村教育振兴政策的具体内容，设定相应的评价指标和评价标准，并通过实证模型确定各个评价指标要素的权重，对评价主体的产出和成效进行科学合理的考评。各级政府部门主要通过对农村欠发达地区注入人力、物力和财力资源等外源动力来改善欠发达地区落后的教育状况。本文中的人力资源主要指欠发达地区师资力量的输入，物力资源主要指各级政府部门为了推进乡村教育振兴工作而制定的相关扶贫政策以及为乡村学校投入的教学设备、图书资料、教学条件等教学软硬件设施设备，财力资源主要指以直接或间接的方式对贫困地区的学生进行扶持的各类经费。相应地，设计人力、物力和财力资源等方面的绩效评价指标。

三、乡村教育振兴财政支出绩效评价指标体系构建的逻辑思路

（一）总体目标

首先，通过构建绩效评价指标体系，围绕提高财政支出绩效这一最终目标，综合考核与评价部门（单位）预算资金的使用过程与实际执行结果情况，切实增强部门（单位）的效率观念和效益意识，不断提高绩效管理水平。其次，通过构建绩效评价指标体系，在合理安排乡村教育振兴财政资金的基础上，增加对乡村教育振兴财政支出的效能监督，实现财政资金管理的制度化、规范化、科学化。最后，通过构建绩效评价指标体系，减少绩效考核工作内容，简化绩效考核程序等，树立“花钱必问效、无效要追责”的意识，实现绩效考核成为各单位自觉自愿主动要求实施的行为，营造财政认真组织、单位积极参与的良好氛围。

（二）基本原则

建立科学有效的评价指标体系是实现乡村教育振兴绩效评价结果客观性和准确性的前提。乡村教育振兴财政支出绩效评价既具有一般财政支出绩效评价的普遍性，又要遵循教育规律、原则和方法，考虑乡村教育振兴这一领域的特殊性。因此，为了使得出的评价结论系统科学且全面客观，在指标体系构建的过程中应当充分考虑乡村教育振兴的独特性，把科学性、代表性、相关性、可比性及明确性作为指标体系构建的基本原则。

1、科学性。构建绩效评价指标体系，必须尊重客观事实、遵循科学规律，科学地选择绩效评价指标和指标核算方法，在定性分析的基础上开展定量研究，要注意将评价对象的可量化特征有效运用到评价指标体系中。评价指标体系的设计要从评价对象自身的规律和特点出发，做到主观评价与客观实际相符合，力求最后的绩效评价结果更加客观也更切合实际。

2、代表性。乡村教育振兴财政支出绩效评价影响因素多、内容杂、范围广，因此在设计评价指标时既要重视主要影响因素，又不能忽略次要影响因素，要本着精简实用的目标，将最具代表性的指标作为优先选取对象，保证核心指标能够直接反映结果和效益。

3、相关性。评价指标的设定要切合实际且相关，投入指标、过程指标以及产出指标要能够全面反映预算支出过程和最终效益，投入指标和产出指标还要具有统计意义方面的相关性以便进行实证研究。

4、可比性。确定的绩效评价指标要具有可比性，即要保持同类评价对象的评价指标、标准和方法一致；针对不同类型的评价对象，同一个指标也要能够进行横向比较和纵向比较，且各项指标可以转化为统一的量化数据，便于评价结果相互比较。

5、明确性。在设计乡村教育振兴财政支出绩效评价指标时，要确保绩效评价指标内涵明确、具体、可测量，要充分考虑评价目的、内容及客观实际，还要综合考量指标数据及佐证资料的可采集性和可获得性，在客观条件可行的前提下确保绩效评价指标在工作实践中的实用操作性。

四、乡村教育振兴财政支出绩效评价指标体系的构建

近年来，国家在教育方面的财政投入力度持续加大，在全面实施预算绩效管理背景下探究财政支出振兴农村教育方面的绩效问题意义重大。

（一）指标体系设计的重要性

城乡地域性、制度性差异使得乡村教育事业发展缺乏坚实的资源基础，容易形成“城挤乡空”的教育发展局面，因此需要了解当前乡村教育发展的客观现状，为修正财政教育投入提供依据。同时，财政教育支出绩效评价大多从财政部门的角度进行，缺少多主体的共同参与，难以为相关部门进一步的教育扶持工作提供合理化建议，也难以有效推动乡村教育振兴战略的实施。基于此，当前迫切需要构建一套完善的乡村教育振兴财政支出绩效评价指标体系，为缩小城乡教育差距、实现教育公平目标、助力乡村战略实施等提供参考工具与政策方向。

（二）指标设定及说明

评价指标依据绩效目标而设定，而绩效目标具有层级性，需要针对不同层级的绩效目标设置与之相对应的评价指标体系框架。本文基于部门整体支出绩效评价目标的层级，在借鉴王林雪、姜国兵、阿海曲洛等已有相关研究成果的基础上，从经济、效率、效益和公平的角度出发，初步设定了乡村教育振兴财政支出绩效评价的具体指标，然后将该绩效评价指标体系划分为投入、过程、产出、发展四大类别，具体包含4个一级指标、9个二级指标和26个三级指标，同时对各项指标所代表的涵义进行了明确阐释（见表1）。

表1 指标设定及说明

1、教育投入类评价指标的设计。乡村教育振兴财政投入类指标主要反映的是财政部门对乡村教育资金投入的各种情况。本文将资金投入、优质师资投入、教师培训、硬件设施投入纳入到乡村教育财政支出投入类指标，旨在计量财政部门给乡村教育输入的人力、物力、财力情况。其中，“乡村教育振兴财政支出资金占比”“农村生均教育事业经费”“农村教师教育培训经费”这3个三级指标可以反映政府部门为提高乡村教育质量而投入的资金情况；“高于规定学历占比”“专业教师占比”这2个三级指标可以反映政府部门对提高乡村全面教学质量水平的重视程度；“教师培训占比”“教师培训费用占比”这2个三级指标可以反映政府部门对教师素质能力提升的重视程度；“生均建筑面积”“生均教学仪器设备值”这2个三级指标可以反映学生直接享有的政府对学校硬件设施的投入。

2、过程保障类评价指标的设计。财政支持乡村教育振兴事业发展，不仅要重视投入，还需要注重教育发展过程中的保障工作，避免前期资源投入工作前功尽弃。在过程保障层面，主要设置了“资助覆盖率”这个二级指标，设置各阶段教育资助覆盖率作为三级指标，有利于保障各学龄段学生在校的学习生活能够顺利开展，提高乡村教育振兴财政支出的效率效果。

3、教育产出类评价指标的设计。各阶段学生的入学率以及教学质量是否改善能够直接衡量财政教育支出的产出。在学生入学率、就业率方面，主要通过各教育阶段的学生入学率、特殊学生群体入学率及学生就业率来衡量乡村教育振兴财政支出的学生产出数量，设置的5个三级指标可以直接反映财政教育支出是否有效；在教学质量方面，主要选取各教育阶段的师生比、教师流动性、业务及设备购置费用占公用经费比例以及设施与设备利用率来衡量财政帮扶后，学校教育教学质量的改善情况。尤其是，“教师流动性”高低能够说明农村地区的教师队伍的稳定性，而“师生比”“业务及设备购置费用占公用经费比例”和“设施与设备利用率”大小则能够说明财政资金使用的有效性。

4、教育发展类评价指标的设计。教育是一种准公共产品，因此乡村教育振兴财政支出绩效评价不仅包含经济效益，还应该包括可持续发展能力和社会效应，来反映教育长期性效益。对教育领域的考评应该集中体现在其产生的社会效益方面，重点考核发展类评价指标。基于现实情况和理论指导，此次发展类绩效评价指标的设计，着重考虑了社会可持续发展能力和财政支持教育产生的社会效应。其中，在可持续发展能力这个二级指标下设置“劳动力平均受教育程度”指标，反映乡村教育振兴财政支出带来的劳动力持续发展能力；在社会效应二级指标中，设置“社会满意度”和“公用经费城乡差异”这2个三级指标，反映乡村教育振兴财政支出是否得到了社会各界的认可、城乡教育差异是否在不断缩小。通过发展类绩效评价指标的考评应用，有利于科学规划乡村教育振兴财政支出方案并不断加以改进完善。

（三）绩效评价方法

乡村教育振兴财政支出绩效评价是一个动态持续的过程，选取适当的方法来评价工作成效尤为重要。由于教育投入、过程保障、教育产出和教育发展四类指标的明细指标会随着当地经济社会环境的改变而不断变化，所以开展绩效评价时应当兼顾质性评价与量化评价两种评价方法。如，明确各明细指标的涵义时应采用质性评估的方法，而开展量化评价时首先要进行实地调研，同时结合实际调研情况将绩效评价内容细化分类为具体的指标并赋予指标权重，再采用综合加权的方法计算乡村教育振兴财政支出绩效的最后得分，其计算公式为：

其中，Ij为上一层次评价指标分值；n为下一层次的评价指标数；Wi为各评价指标对上一层次指标相对权重；Fi为各评价指标得分值。结合我国现在的乡村教育振兴实际，参照已有的绩效评价方法，对各个指标进行综合加权计算，能够全面、科学、客观地反映各项工作对整个乡村教育振兴财政支出效果的影响程度，确保财政支出绩效评价能够最终反映乡村教育振兴的工作进展和效益水平。

五、思考与展望

本文构建以“教育投入——过程保障——教育产出——教育发展”为骨架的乡村教育振兴财政支出绩效评价指标体系，涵盖主观指标和客观指标，力图全面展示新时期财政部门对我国农村地区教育的支持范围、投入力度、时间跨度、产出效益及发展效应等。在工作实践中借助相关数据支持可以进行衡量检验，旨在为相关部门的考核评价提供决策参考，以更好推进乡村教育振兴事业发展。经过初步研究，发现还存在需要继续深化的内容：第一，随着我国“人口红利”“土地红利”的逐渐消失，农业农村发展出现历史性、结构性变化，乡村教育也应适应新时代发展，指标体系应跟随当前经济社会发展而不断调整优化；第二，我国各地经济发展水平不同、资源禀赋各异，因此财政支持乡村教育振兴的方向和重点也要有所区分，需结合各地实际情况，在共性指标的基础上设置个性指标。