新发展格局下扩大内需的财政政策优化研究

●张 晴

2020年4月17日召开的中共中央政治局会议中，强调坚定实施扩大内需战略；5月27日召开的全国政协十三届三次会议中，指出要把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点；10月26日开始召开的党的十九届五中全会和12月16日召开的中央经济工作会议中，更是明确了坚持扩大内需这个战略基点，助力构建以国内大循环为主，国内国际双循环相互促进的新发展格局，这些都是以习近平同志为核心的党中央基于国内外发展形势作出的重大科学论断，其将贯穿于我国当前和今后一个时期的经济发展谋篇布局之中。

一、双循环新发展格局下扩大内需的新内涵

（一）扩大内需战略是立足于新发展阶段的长期战略抉择

自1988年中央提出参与“国际大循环”，我国便开始了长期市场和资源两头在外的出口导向型经济发展模式，实践证明，利用低成本劳动力的比较优势融入国际大循环，为我国经济高速发展创造了条件，但也导致了长期偏向开发外需，依赖外向型发展战略的思想。亚洲金融危机后，外需收缩，两头在外的出口导向型经济发展模式受到严重挑战，1998年中央经济工作会议提出“扩大国内需求、开拓国内市场”，但我国2001年加入了WTO，使得内需的支撑作用仍然有限，外向型发展战略仍占主导地位。在2008年我国受到金融危机的严重冲击后，外部风险不断增加，我国又提出“要进一步扩大国内需求”“构建扩大内需长效机制”等，到2015年，我国提出供给侧结构性改革，至此我国已经充分意识到要转变经济发展思路，改变一直以来偏向开发外需的局面。2020年，在实现第一个百年梦的基础上谋划新发展阶段时，中央强调要将扩大内需明确到战略基点的高度，刘鹤（2020）指出完整可控的内需体系将是新发展阶段我国参与国际竞争的新优势，要将满足国内需求作为我国经济持续发展的出发点和落脚点，贾康（2021）强调扩大内需、立足于国内循环是适应我国更高质量新发展阶段必要的优化调整，通过加大内循环分量以提升未来经济发展的确定性与主动权。扩大内需成为扩大总需求的主导政策，成为我国社会主义现代化新发展阶段下的长期战略抉择。

（二）扩大内需的主动力由投资转向消费

新发展格局下扩大内需的主动力将转向国内消费需求，投资需求仅作为辅助。具体来说，现阶段扩大内需要聚焦于刺激消费需求，由消费发挥基础和引领作用，而投资则发挥着关键和支撑作用，通过优化投资结构以满足消费转型升级的需要。从长期经验来看，在我国经济起飞的初级阶段，扩大内需的主动力主要集中在刺激投资需求上，主要原因在于我国经济发展初期的主要矛盾是供给不足，通过增加投资不仅可以解决供给不足问题，推动我国重工业发展，还可以强化各类基础设施和公共服务设施，创造大量的就业岗位和实现居民增收。但是进入经济高质量发展时期，大规模投资阶段已基本结束，传统产业投资的边际效应在下降，我国经济增长正由投资拉动型转为消费推动型，消费对国民经济增长的贡献逐渐凸显。从2008年的国际金融危机至2019年，最终消费对GDP增长的贡献率比投资对GDP增长的贡献率平均高出约十个百分点，2020年因受新冠肺炎疫情的影响，最终消费对GDP增长的贡献率出现四十多年来唯一一次负值，但根据国家统计局数据显示，2021年第二季度，该数值已经恢复到77.1%，接近于历史最高水平，消费已然代替投资成为扩大内需的主动力，成为拉动经济增长的主要贡献方。

（三）扩大内需的关切点由“量”的增长转向“质”的提升

黄群英（2021）指出，基于罗斯托现代化“六阶段”划分，我国开始从大众高消费转向对生活质量追求的现代化阶段，金碚（2021）强调内需“质”的提升比“量”的增长更为关键，经济越过欠发达阶段后，更大程度上面对的是内需“质”的变化，即消费层次得到提升，投资行为的有效性得以发挥。目前，我国已经拥有足够的内需消费潜力，但缺少高质量的商品和服务满足人民日益增长的高水平消费需求。我国过去的扩大内需战略主要聚焦于内需在“量”上的增加，再加上过度依赖国外先进技术，长期停留于中低端商品代工生产，使得国内技术自主创新能力欠缺，高端商品和服务供给不足，大量内需流向海外。现阶段，以美国为代表的霸权主义国家不断加大对我国的贸易摩擦，对我国技术创新实施封锁战略，同时限制我国高新技术跨国企业进入海外市场，试图遏制我国进入全球高端产业链，李猛（2021）指出高端产业链中断风险会直接成为遏制我国经济高质量发展的瓶颈。因而关键核心技术创新问题必须要借助内需市场，依靠有效投资激发国内企业的自主创新能力来构建高端产品和服务市场，然后以消费质量升级来吸引境外消费回流即消费者会更多购买本国自主研发的创新产品，从而又反向激发企业创新研发潜力，形成良性循环作用机制。

（四）扩大内需战略高度重视需求侧管理与供给侧改革之间的有效协同

“坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求”是党的十九届五中全会对扩大内需和供给侧结构性改革两者之间关系的具体阐述。坚持扩大内需这一战略基点并不意味着我国经济发展矛盾的主要方面发生变化，双循环格局下扩大内需是要在以供给侧结构性改革为主的条件下实现，强调供给与需求两者之间的有效协同与有机结合。2020年12月16日，中央经济工作会议在对2021年的经济工作部署中提到“需求侧管理”，与之前所提出的“需求侧改革”不同，其未要求立刻开展需求侧的改革，而是强调需求侧管理与供给侧改革的有效协同。需求侧管理要有效牵引供给，供给侧结构性改革要有效匹配需求，在畅通国内大循环的基础之上，促进内外需的高水平动态平衡。大力培育有效需求和提升有效供给是我国经济发展当务之急，通过两者之间的有效协同才能真正通过扩大内需以支持构建新发展格局。

二、双循环新发展格局下扩大内需的难点

（一）社会保障制度不完善，预期收入不确定性压制居民消费意愿

社会保障体系是维持经济平稳运行的“稳定器”，为解决居民消费的后顾之忧提供支持。当今正处于百年未有之大变局，任何消费主体都会面临各种各样的未知风险，而社会保障体系则是在处置风险、解决问题、保障民生方面的重要政策手段。居民的消费需求更多地取决于持久收入，因此当居民能够拥有可靠的未来预期收入和完善的社会保障来抗衡多重风险时，才会增加当期消费，相比许多发达国家，我国医疗保障体系仍待完善、失业保障体系仍待健全，部分群体尤其是农民工群体仍存在因病致贫、因灾返贫的风险，从而抑制了其消费意愿，压制了消费增长。

在社会保障制度不完善、预期收入不确定的环境下，居民预防储蓄会倾向于增加，消费意愿会倾向于减弱，其严重程度往往超出制度变迁等原因带来不确定性造成的情况。如2020年新冠肺炎疫情爆发，这一时期我国人均可支配收入增速与人均消费支出增速均成大幅下降态势（见图1），两者之间也出现了较大“缺口”，尤其在2020年第一季度，人均可支配收入增速与人均消费支出增速之差超过九个百分点。虽然2021年两个指标值都有所回升，但是仍可见在遭遇了疫情等突发事件后，我国社会保障制度的不够健全以及预期收入的不确定性会暴露消费需求明显的短板效应。

图1 全国居民人均可支配收入增速与消费支出增速

（二）居民可支配收入差距大，农村居民消费能力不足

1、居民间收入差距。据国家统计局数据显示（表1），居民人均可支配收入在高低收入户中的收入差距仍然较大，2020年，城镇居民家庭中，城镇高收入户的人均可支配收入为80293.8元，城镇低收入户的人均可支配收入为15597.7元，两等级人均可支配收入之比约为5.2∶1。农村居民家庭中，农村高收入户的人均可支配收入为38520.3元，农村低收入户的人均可支配收入为4681.5元，两等级人均可支配收入之比达8.2∶1。我国从2003年，基尼系数一直在0.4之上，超过了国际上贫富差距的警戒线，居民间收入差距的加大，不利于建成稳定的以中等收入户为多数的橄榄型收入分配结构，同时会挫伤社会整体消费能力。

表1 2020年五等分收入分组下的人均可支配收入 （单位：元）

2、城乡居民收入差距。改革开放以来，我国人均可支配收入平稳增长，2020年我国城乡人均可支配收入总额为60965.3元，其中城镇居民人均可支配收入为43833.8元，农村居民人均可支配收入为17131.5元，农村居民人均可支配收入仅为城镇居民人均可支配收入的39%，城乡居民可支配收入两极分化的趋势越来越严重（见图2）。计金标等（2020）指出相比城镇，农村的居民边际消费倾向甚至会高出0.3，保持在0.9以上。而农村居民人均可支配收入过低使得农村居民较高的边际消费倾向不能有效发挥拉动消费的潜力，农村居民消费能力未与其较高的边际消费倾向相匹配。

图2 城镇居民和农村居民人均可支配收入（1978—2020年）

3、居民消费率。虽然1978年以来我国居民消费支出的绝对量在增加，但是作为相对指标的居民消费率却呈震荡下降趋势（见图3），2010年34.63%的居民消费率是四十多年以来的最低水平，一直到2020年居民消费率为37.74%，也未能超过40%，远低于美国（70%）等发达国家的居民消费率水平。这也就说明我国居民消费支出同国内生产总值的相对量在下滑，尤其是在2000年后该势态更为明显，而引起居民消费率下降的原因就包括前文所指出的城乡居民人均可支配收入差距过大方面，改革开放至今，我国城镇居民消费支出增长约450倍，而农村居民消费支出增长仅约76倍，为城镇居民消费支出增长倍数的六分之一左右，也体现了城乡居民可支配收入的差距带来的城乡消费支出差距，农村居民消费能力仍然不足，消费潜力仍未被充分激活。

图3 城镇、农村居民消费支出和居民消费率（1978—2020年）

（三）供需结构不匹配，新消费供给低效

我国居民消费需求不断向发展型、享受型转变，新消费需求内容既包括传统消费商品和服务的转型升级，也包括新兴消费产品和服务的不断涌现。现阶段新消费数量激增，根据国家统计局数据显示（见图4），我国三大产业中“三新”经济的增加值不断攀升，2020年，“三新”经济在一二三产业中的增加值分别已达到7423亿元、73487亿元、88345亿元，较上年分别增长11.03%、4.32%、4.18%，且近年一直维持在较高的增长水平上。但是在新消费数量激增的同时，供给却未能有效补足，主要体现在：第一，供给层次较低。我国长期以来采用粗放型增长模式，高端制造业和现代服务业起步较晚，生产结构、服务标准还未完成改造升级，资源配置和供给能力仍然存在短板，由此导致低端、同质化消费品和服务存在库存积压和产能过剩的问题，新消费需求内容反而得不到满足；第二，科技创新不足。科技的进步是新消费发展的必要条件，5G、大数据、人工智能等的快速发展才能支撑新消费需求的增长，然而我国企业普遍存在研发水平不足、研发投入不够的问题，在新消费商品生产和服务中存在科技瓶颈。过去我国严重依赖国外先进技术，而忽视本国的基础软件、芯片技术研发等工作，导致面对中美贸易摩擦等逆全球化的冲击时，存在断供风险。国内企业科技创新不足问题，直接导致新消费商品和服务的供给压力，新消费供给低效问题凸显。

图4 “三新”经济（新产业新业态新商业模式）分产业增加值（2016—2020年）

（四）民间投资增速逐年下降，新兴领域有效投资不足

我国全社会固定资产投资完成额和民间固定资产投资完成额增速均表现为下降趋势，并且民间固定资产投资完成额同比增速较之全社会固定资产投资完成额同比增速下降更快，尤其是在2011年民间固定资产投资完成额同比增速达到近十几年峰值42.47%后，下降势态更为明显，2016年该值一度低到3.2%，2017年和2018年有所回升，在坚持“两个毫不动摇”的政策下，民间固定资产投资完成额同比增速下降趋势有所缓解，但2019年后又开始了新一轮的下降（见图5）。近五年民间固定资产投资完成额同比增速一直维持在10%以下，这与供给侧结构性改革和民间投资隐形门槛有关，也同企业投资需求有关，在经济发展方式转变时期，企业的投资需求更加偏向于短期投资和海外投资，从而导致国内投资总量、投资结构受挫，整体投资需求不足。

图5 全社会、民间固定资产投资完成额同比增速（2008—2020年）

此外，进一步的新型城镇化建设和新一轮科技革命也给我国带来了广阔的投资前景，通过扩大有效投资对双循环格局的形成具有重大意义。目前，以房地产投资为代表的旧基建投资仍占总社会固定资产投资完成额的较大比例，而面向扩大内需的有效投资却不足。具体来说，就是在可以通过稳预期实现消费需求增长的民生领域和应急设施领域、在可以通过促进消费转型升级满足消费者多样化需求的基础研发领域、在可以通过优化供给结构创造新需求的新兴产业领域均面临投资不足的问题，“稳增长、调结构、惠民生、防风险”的投资政策基调还未充分体现。

三、双循环新发展格局下扩大内需的财政政策的主要困惑

财政是国家治理的基础和重要支柱，在贯彻财政新定位的过程中，财政政策已然与发展到新阶段的中国社会主义现代化进程紧密相连，给出了扩大内需的财政政策新逻辑，成为推动双循环新发展格局构建的重要政策工具。然而，当下扩大内需财政政策仍然存在明显差距，主要表现在以下几个方面。

（一）转移支付、税收制度不科学，不利于转向做大、分好“蛋糕”并重

分好“蛋糕”的前提是做大“蛋糕”，让市场在资源配置中起决定性作用，这也是我国经济总量连续十一年居于世界第二，2020年经济总量更是突破100万亿元的重要原因。而随着社会主要矛盾的转变，我国在新征程上要重点解决发展的不平衡不充分问题，财政要更好地履行促进社会公平、实现国家长治久安的职责，政策发力点更需要转向做大、分好“蛋糕”并重。转移支付制度是有效控制收入分配差距的重要抓手，虽然自2008年以来，我国整体收入差距在下降，但整体下降幅度较小，一方面，部分地区对转移支付依赖程度较高，财政转移支付更多地扮演了“小马拉大车”的角色，主要用来填平地方经济，只能做到短期化的公平。另一方面，财政转移支付的瞄准效率不高，我国现阶段二元经济结构还未破解，转移支付未精确瞄准农村，如现阶段农村人口数量与农村公共服务和基础设施不匹配，农产品主产区的补偿机制也不足。与此同时，税收领域中，以增值税为代表的间接税占比大，也加大了分好“蛋糕”的难度。我国税制结构中增值税等间接税占比较重，且其税负可以实现部分甚至完全转嫁，所以在间接税减税过程中，居民作为最终消费者不易获得税负下降的收益。虽然我国也开始逐步优化直接税，如我国在2018年对《个人所得税法》进行了修改，但这仍然不能满足社会对通过改革个人所得税制来优化收入分配的期待。

（二）创新激励偏弱，不利于从自主创新转向科技自立自强

走科技自立自强之路，既可以应对国外技术封锁，又可以调节国内供需结构，助力扩大内需，是构建双循环新发展格局的新的根本遵循。从“自主创新”战略，到党的十九届五中全会提出的“科技自立自强”，我国技术创新思路不断转变，“科技自立自强”更强调在重大领域关键核心技术上的突破，集中解决一批“卡脖子”问题。此时，财政政策应更加积极有为，“十三五”期间，中央财政科技投入增长70%，累计减税降费超过了7.6万亿元，中央财政在“十四五”期间仍会将科技作为财政支出的重点领域，加大对基础研究的投入力度，着力健全科技投入机制。但同时要看到，我国创新激励仍有待进步提高。我国财政科技投入增加的同时，效率并未有明显提高，如获取财政科技投入资金的审批程序复杂，使用限制较多，而且财政是科技创新资金投入主要方，用于激励创新的资金来源单一，同时财政科技投入资金激励对象主要面向科技企业研发补助、知识产权资助、高端科技人才财政资助等，而忽视了基层科技人员的创新激励，不利于从整体上激励科技人员创新潜力。税收优惠政策有待健全，对中小科技企业的减税力度有待加大，同时科技成果转化方面的税收政策也有待进一步完善。

（三）财政资金有待引导社会资本转向“两新一重”

早期我国的投资主要面向传统行业和房地产，在基础设施和公共服务实施领域实力雄厚，但经过大规模开发建设后，其投资呈现相对饱和的状态且伴随着边际贡献率的逐年递减，造成了严重的资源配置扭曲和浪费。具体而言，铁路、公路、轨道交通等传统基础设施建设领域已然趋于饱和，新型基础设施建设，新型城镇化建设，交通、水利等重大工程建设，即“两新一重”亟待开发。“两新一重”的投资主体与传统基建不同，其更偏向于民间社会资本投资，故而相关财政政策作为政府的宏观调控手段需要发挥好引导作用，重点配合市场化手段，通过政府和市场的双效作用推进“两新一重”建设。但我国目前仍然对社会资本设有隐形投资门槛，且主要由国有企业提供社会资本，承担社会资本投资主体角色，非国有类型的企业未能充分进入“两新一重”建设领域。

四、双循环新发展格局下扩大内需的财政政策着力点和主要优化路径

科学的财政政策涉及生产、分配、流通、消费等环节的顺畅运行，通过科学把握双循环格局下消费和投资、供给和需求的关系，深入研判双循环格局下扩大内需的堵点，坚持财政与税收有所为有所不为，构建与双循环格局下扩大内需相适应的财政政策。何代欣（2020）指出双循环格局下扩大内需要把握好各项制度与政策的连续性和稳定性，通过高效的政策传导机制，以更大的政策力度，发挥其在扩大内需中的有效性。任保平等（2021）也强调要充分运用财政与税收手段活跃消费市场，为消费提质扩容，实现有效投资，优化投资结构。本文主要从以下几个着力点出发，研判政策实施路径，以期扭住扩大内需这个战略基点。

（一）强化社会保障，兜牢基本民生底线

在财政有效作为下，我国社会保障安全网络已经完成基本建设，社会保障制度也逐渐覆盖全民，但是相对于美国、瑞典、芬兰等国家，我国在社会保障方面的支出仍有不足，如2020年我国财政性社会保障和就业支出仅占全年财政支出的13.27%，与部分发达国家的财政性社会保障和就业支出相比仍有较大差距。因此我国财政资金要更多地用于教育、医疗、养老等民生领域，坚持就业优先导向，提高就业质量，兜牢基本民生底线，可以通过优化财政支出结构健全多层次的社会保障制度。基于此，一方面，我国要压缩一般性支出，增加财政性社会保障支出，着重提高社会保障最低标准，推动社会保障体系的全面化、层次化、多样化建设，增强居民边际消费倾向，稳定消费预期。另一方面，根据实际情况调整财政预算支出，重点为以农民为代表的非工薪阶层的社会成员做好兜底保障，加大支农资金整合力度，保障对“三农”的财政投入，改变农村居民长期以来的消费行为心理。城市和农村是两个保障体系，农村在保障水平方面要低于城市，因此要在充分考察地方财政承受能力的条件下，瞄准农村应保尽保。

（二）完善收入分配和再分配调节机制，扩大中等收入群体

居民收入水平高低以及收入差距大小均直接影响消费扩容，因此政策的实施既要坚持居民收入增长与经济增长同步，劳动报酬随劳动生产率提高同步，又要坚持“提低、扩中、控高”的改革思路，优化收入分配格局。在推动构建双循环格局下，税收在扩大内需方面可以大有作为，除了其可以通过为财政筹集资金，通过政府完成财政资金的转移支付来影响居民消费外，税收更是可以通过发挥自身调节收入再分配的职能来影响居民消费，其在初次分配阶段和收入再分配阶段中分别影响着居民的可支配收入和相对收入。此时，个人所得税等直接税在调节收入再分配方面的作用也就越发凸显，但我国个人所得税规模仍然有限，达不到预期收入再分配调节效果，因而下一步要适当提高个人所得税规模比例。与此同时，要不断扩大综合计税范围，同时调节其所适用的税级、税率，可以考虑从简化税率级距、下调综合所得最高税率入手，由七级超额累计税率调整为五级超额累进税率，将最高税率下调至40%甚至35%，总体上降低中低收入群体的税负水平，消除高、中、低收入群体的税负水平差异，逐步形成“橄榄型”收入分配格局，从而提高整体消费能力。

（三）加强战略性技术攻关，实现科技自立自强

具体而言，就是要加大关键环节的财政支持力度和税收优惠升级。如结构性减税是能有效改善供给端的重要实施策略，可以根据供给端行业和企业的类型，采取减计收入、加计扣除、加速折旧等针对性措施，提高供给端生产效率，完成产业结构转型升级。而结构性减税所带来的财政收入的减少可以通过阶段性地提高财政赤字弥补，目前我国的财政赤字还在安全线以内，可以按照3%的财政赤字率安排预算赤字规模，使得积极的财政政策在推动供给侧结构性改革中持续发力。现阶段，因为技术封锁和疫情冲击等原因，国外的高端产品出现“进不来”问题，这也刺激了我国企业加大研发力度，创新高端产品供给，引领消费转型升级（佘欣艺等，2021）。为此，可以考虑从供给端“补短板”领域发力，对技术水平高、集成能力强的企业提供财政资金支持和税收优惠政策，加大对“补短板”领域中关键环节的研发投入的资金支持，通过提高研发费用加计扣除比重、完善行业税收抵扣链条等改造传统产业链，加快创新成果转化，满足更高层次的消费需求，实现畅通供需循环体系。

（四）引导社会资本，切实扩大有效投资

资金是扩大有效投资的关键，发挥财政资金对社会资本的引导作用，切实扩大有效投资，一方面在于加大政府投资力度，提高预算资金内投资占固定资产投资总额的比重，同时加大对社会投资的支持与引导，消除社会投资隐形门槛，畅通融资渠道，健全融资平台。进一步完善投资方式，适当降低社会资本投资门槛，鼓励通过发展PPP模式混合资本投资等吸引社会资本参与重大投资项目，在减轻财政压力的同时，更有效率地完成投资项目建设。

另一方面扩大有效投资重点在于“有效”，而面向新型城市化建设、新型基础设施建设、区域基础设施建设等领域的投资能有效带动投资和消费需求，值得政府与社会资本通力合作。因此在科学评估当前国内外环境的影响的基础之上，要避免低水平的重复建设，将重心转移到重点领域的扩大有效投资上，最大限能地发挥财政资金对社会资本的引导作用，面向新型基础设施建设发力，完善支撑居民消费的基础设施建设，寻找双循环格局下的消费刺激点。