促进共同富裕的财税政策探讨

●谭小平 林学军

在2021年8月17日召开的中央财经委员会第十次会议上，习近平总书记指出共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征①。共同富裕是社会主义的终极目标②。共同富裕在中国的实现需通过两个层面来完成：其中一个层面是发展，发展才是硬道理，通过发展的办法解决前进中的问题，并允许一部分人先富起来，以先富带动后富；另一个层面是共建共享，要让全体人民享受到改革开放和社会经济发展的成果，增加全体人民的获得感、幸福感。

共同富裕是社会主义的本质要求，而当前中国存在贫富差距较大的现状是实现共同富裕的障碍，缩小收入差距、促进共同富裕是当务之急。笔者分析了当前我国实现共同富裕道路上面临的挑战，探讨了财税政策对调节收入分配，缩小收入差距，促进共同富裕的理论逻辑，并提出促进共同富裕的财税政策措施，可为相关部门的财政政策制定提供参考，对推动我国建设共同富裕的现代化国家具有现实意义。

一、当前我国实现共同富裕面临的挑战

贫穷不是共同富裕，贫富差距过大也不是共同富裕。改革开放后我国经过多年发展，已经积累了较为丰富的物质财富和精神财富，为实现共同富裕奠定了基础，目前我国实现共同富裕的直接障碍是贫富差距较大的问题，具体表现在以下几个方面：

（一）城乡收入差距呈现缩小趋势，但差距依然较大

随着国家脱贫攻坚战略的实施和一系列扶贫举措的推进，近年来农村居民收入增速明显加快，居民收入增长和经济增长基本同步，城乡和地区之间的收入差距缩小（张车伟，2020）。从收入增长情况上看，2011—2020年农村居民人均可支配收入年均名义增长率为10.6%，年均增速快于城镇居民1.8个百分点，城乡居民人均可支配收入比逐年下降，从2010年的2.99下降到2020年的2.56，累计下降0.43。2020年城乡居民人均可支配收入比同比下降0.08，是党的十八大以来下降幅度最大的一年。尽管如此，城乡居民的收入差距绝对数仍然较大，并呈现出一定的波动性。从国家统计局公布的2021年上半年国民经济运行情况看，城镇居民人均可支配收入24125元，农村居民人均可支配收入9248元，城镇居民人均收入是农村居民人均收入的2.6倍。

（二）行业间收入差距未见缩小

从城镇单位就业人员平均工资来看，农林牧渔业平均收入最低，而金融业、科学研究、技术服务与地质勘查业、信息传输、计算机服务和软件业等行业收入水平高。2003年，农林牧渔业从业人员平均收入为6884元，金融业，科学研究、技术服务与地质勘查业，信息传输、计算机服务和软件业等几个行业的平均工资分别为20780元、20442元和30897元，分别是农林牧渔业收入水平的3.02倍、2.97倍和4.49倍。至2019年，农林牧渔业从业人员平均工资为39340元，金融业，科学研究、技术服务与地质勘查业，信息传输、计算机服务和软件业等几个行业的平均工资分别为131405元、133459元和161352元，分别是农林牧渔业的3.34倍、3.39倍和4.10倍。由此可见，行业间的收入差距依然较大。

图1 2003—2019年不同行业从业人员平均工资（元）

（三）地区间收入差距仍然较大

在区域协调发展战略和扶贫政策实施作用下，地区收入差距呈缩小趋势。2011—2020年，收入最高省份与最低省份间居民人均可支配收入相对差距逐年下降，收入比由2011年的4.62（上海与西藏居民收入之比）降低到2020年的3.55（上海与甘肃居民收入之比），是进入新世纪以来的最低水平。但从绝对数看，2020年我国GDP总量破百万亿元，人均GDP为72371元。人均收入排在前六位的北京人均GDP是16.76万元，上海人均GDP是15.94万元，江苏人均GDP是12.73万元，福建人均GDP是11.05万元，浙江人均GDP是11.04万元，广东人均GDP是9.61万元。而排在第30位的黑龙江省人均GDP是3.65万元，排在最末位的是甘肃，人均GDP是3.41万元，相当于全国人均GDP水平的50%。

（四）不同群体间收入差距总体呈波浪式下降趋势，但仍处于较高位置

基尼系数是衡量居民收入差距的常用指标。1978年中国的收入基尼系数是0.317，较为合理。而改革开放以后基尼系数不断上升，这表明中国贫富差距不断扩大。2008年中国基尼系数曾一度上升至0.491，此后渐渐回落。2020年收入基尼系数降至0.468，累计下降0.023，但仍然超过0.4的警戒线。这表明中国的收入差距大，收入分配较为不合理。

图2 2003—2019年我国基尼系数变化情况

而导致不同群体间收入差距较大的重要原因是劳动薪酬在收入中的占比下降。据统计，2013—2020年我国人均可支配收入中，工资性收入比例呈下降趋势，2013年该比例是56.86%，2020年该比例下降至55.66%，下降了1.2个百分点。近年来我国劳动生产率有了持续的提高，但是劳动收入并没有随着劳动效率的提高同步增长，这是导致收入差距扩大的重要原因之一。

图3 2013—2020年我国工资性收入占人均可支配收入比例

二、财政政策促进共同富裕的理论逻辑

（一）分配制度的适时调整是促进共同富裕的重要前提

收入分配制度是指收入在不同群体间进行分配的制度和规则的总和，是以成文形式体现出来的各个分配主体之间的权利与利益的关系。我国收入差距的形成，有城乡政策不平衡的原因、长期双轨制的影响、发展过程中对投资的路径依赖和收入分配制度等的影响。在现代市场经济条件下，收入分配主体一般由提供劳动的工人，提供其他生产要素的雇主和提供公共政策权利的政府（公共政治权利）三者构成，收入分配实际上是利益在这些主体提供的参与生产和服务的要素间按一定规则进行分割的过程。分配的激励效率如何，离不开分配过程中对公平与效率关系的处理。兼顾公平与效率是社会主义分配关系的重要体现（杨瑞龙，2021）。过去一段时间里，我国实行的平均主义分配制度压制了生产积极性，降低了生产效率。改革开放后，按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配方式有效提高了生产积极性，促进了生产力发展。当前，我国物质生产和文化发展水平得到很大提高，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。有必要及时调整收入分配体制机制，分配不仅要讲究效率，更要兼顾公平。既要鼓励各类生产要素充分竞争按贡献获得报酬，又要防止收入差距过大，这是促进共同富裕的重要前提。

（二）科学合理的财税政策有利于提高分配的公平性

党的十九大报告将我国的社会主要矛盾调整为：“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”其中不平衡不充分发展的表现之一就是收入差距过大。基尼系数是描述居民收入差距的一个权威指标，当前我国收入和财富的基尼系数超过了国际警戒线。因此，当前分配制度中不宜过多强调效率优先，而更应该注重公平。党的十八大以来，明确指出初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配领域要更加注重公平。此外，还应充分发挥第三次分配的作用。在初次分配领域，强调市场对资源的优化配置功能，充分发挥市场在资源配置中的“决定性作用”。初次分配中企业、广义政府部门和居民是分配的主体，政府通过税收等手段调节政府收入，降低企业税负，增加居民收入。初次分配中广义政府收入从2012年起就呈波浪式下降，从2012年的15.8%降到2018年的12.8%，降了3个百分比，而居民收入从2012年的58.8%增长到2018年的61.2%，增长了2.4%。在再分配领域，强调政府宏观调控的作用，通过税收、转移支付和社会保障调节收入差距。陈卫东（2008）通过对1993—1998年美国所得税政策的实证研究，认为所得税政策降低基尼系数约7%；对英国部分地区1977—2000年的数据研究表明所得税政策使基尼系数减少了10%以上，说明累进所得税政策对于收入差距调节有积极作用。但我国个人所得税占税收的比例在7%左右，基数低，且实际可实施的累进税率较少，难以达到较好的调节作用，因此还要从其他税种入手推动整体税负降低。转移支付方面，我国近些年不断扩大转移支付，转移支付的重点对象为西部省份及其他相对贫困地区，2014—2020年居民人均可支配收入中转移净收入年平均增长速度达10.6%，是提高欠发展地区收入的有效手段。在第三次分配领域应制定合理财税政策，提升民间组织、企业和慈善组织等参与慈善事业的积极性，让更多的组织和个体参与到慈善事业中来。

（三）更公平导向的分配制度有利于共同富裕

共同富裕关于收入调节的主要方向是：“增加低收入群体收入，合理调节高收入，取缔非法收入”。与之配套的可采取的财税政策套餐包括但不限于调整税收结构，推进结构性减税，提高转移支付效率等。汪昊、娄峰（2017）构建了一个可以综合测算包括税收、社会保障和转移支付在内的各项财政工具的再分配效应的分析框架，以中国2012年投入产出表和城乡居民调查数据为基础，构建了社会核算矩阵和可计算一般均衡模型。测算结果表明，我国的财政再分配从整体上对收入分配为逆向调节，但转移支付、社会保障缴费和个人所得税分别使基尼系教下降3%、0.4%和0.7%，作者认为造成这个现象的原因在于我国转移支付、政府社会保障支出、个人所得税和社会保障缴费在财政支出和收入中所占比重过低，对收入分配的正效应过小；间接税在财政收入中占比过高，对收入分配的负效应过大。马海涛、汪昊（2017）等选择了16个国家（地区）进行比较，通过对比中国与这些国家（地区）的财政再分配效应，得出类似结论并提出建设现代财政制度必须进一步完善我国当前的财政再分配效应，从优化财政收入结构，逐步提高直接税的比重，同时相应地逐步降低间接税的比重；优化财政支出结构，逐步提高转移支付和社会保障支出的比重；优化个人所得税制度，实现由分类税制向综合税制的转变；优化间接税制度，降低间接税的累退性、增加累进性等。李永海、潘菊霞（2021)从理论层面阐明了财政转移支付对居民收入差距的影响效应，并采用2016—2018年甘肃省14个地级市的面板数据从实证角度进行检验。研究发现，甘肃省财政转移支付总量显著缩小了城乡居民收入差距，其中，一般性转移支付的政策效应最为明显，专项转移支付次之，税收返还存在时间滞后，效应不够显著。为此，建议合理有效使用转移支付手段，根据区域经济和产业差异，调整财政转移支付结构，提高资金使用效率，加强资金使用监督。

三、推进实现共同富裕背景下财政政策应注意的问题

（一）伴随财政收入下降，应警惕保持财政收支失衡

数据显示，自1994年税制改革以来，财政收入增速连续18年高于GDP增速。2006年全国财政收入约4万亿元，到2010年超过8.3万亿元。2006年 至2010年，中 国GDP年 均 增 长11.2%，而同期全国财政收入年均增长21.3%，远远高于GDP增速；2011年我国公共财政收入增长至24.8%。国家财税收入速度递增，远高于GDP增幅和民众收入增幅，致使财富越来越集中在政府手中，产生国愈强而民不富的现实矛盾。2016年以后，国家减税降费政策效果显现，财政收入的增长幅度持续低于GDP增速，2016—2020年，财政收入分别比GDP增速低3.53、3.34、4.25、3.48和6.92个百分点，社会财富与之前相比将更多比例留给了企业和个人。政府一系列的减税降费政策效果显著，我国财政收入占GDP的比例从2001年的14.78%增长到2015年的22.78%后逐步下降，2020年降到18%的水平。应该注意到，2020年我国财政收入出现了近年来首次下降，而财政支出则一直保持增长，这种情况下，政府还应充分发挥财政的理财和用财功能，确保财政收入与支出的平衡，为共同富裕财政政策的实施保持稳定的财力基础。

图4 2001—2020年我国GDP与财政收入增长情况

（二）财政转移支付的效率有待持续提高

图5 2013—2020年居民人均可支配转移收入情况

2013—2020年居民人均可支配收入中，转移支付增长速度均高于居民人均可支配收入增长速度，转移净收入占比由16.61%增长到19.18%，说明为了促进社会共同富裕，政府充分发挥了在财富二次分配中的作用，加大了转移支付力度。转移支付总体向欠发达地区、低收入人群倾斜，是带动欠发达农村地区和人群脱贫致富、走向共同富裕道路的重要手段。但欠发达地区要真正走上致富道路，还依赖于支付资金产生的带动效应，只有把有限的转移支付资金投入当地的产业发展中去，才能达到长期发展的效果。

（三）有利于三次分配的机制体制仍有待完善

第三次分配是指人们完全出于自愿目的、相互之间进行捐赠和转移收入的行为。与强制性的再分配不同，三次分配必须遵循自愿的原则，社会组织和社会力量是三次分配的中坚力量。要出台和健全鼓励三次分配的税收制度，鼓励各收入主体参与公益活动，进行慈善捐赠。目前来看，捐赠税前扣除政策有待进一步完善，互联网捐赠、个人捐赠税收扣除制度有待建立。因此，从财税的角度看，有必要进一步完善现有财税制度，建设有效的能促进三次分配的财税激励体系。

四、建设共同富裕型国家的财税政策建议

在中央财经委员会第十次会议上，习近平指出要“加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性，扩大中等收入群体比重，增加低收入群体收入，合理调节高收入，取缔非法收入，形成中间大、两头小的橄榄型分配结构，促进社会公平正义，促进人的全面发展，使全体人民朝着共同富裕目标扎实迈进。”基于前文分析，建议从以下方面出台相关财税政策，促进共同富裕。

（一）强化财政支持就业导向，助力高质量就业，提高劳动者总体收入水平

一是财政支持农业人口向城镇转移。根据《“十四五”就业促进规划》，到2025年，城镇新增就业人员5500万人以上。城镇就业人口的增加，应与农业转移人口市民化过程保持一致，财政转移支付应在社会保障、教育等方面给予支持，制度建设上应确保能合理增加劳动报酬，健全工资决定、合理增长和支付保障机制；二是财政支持应加强技术型人才培养，提高人力资源质量。推进制造业高质量发展和职业技能培训深度融合，促进制造业产业链、创新链与培训链有效衔接，使产业链上游积累更多高级人才；三是财政鼓励农业农村创新创业，对农村创业贷款给予合理补贴。应充分发挥文化与现代服务业、现代农业、现代互联网技术融合，推动传统产业转型升级、延伸产业链条，通过文化产业化、产业文化化、农村资源资产品牌化、生态资产货币化等路径充分挖掘资产价值创造能力和人才创新创业能力。鼓励有条件的个人和企业通过生态养殖、生态产品供给、地方文化传播等方式创业、就业和致富。

（二）完善相关财税制度，提高初次分配中劳动者报酬在收入中的比例

我国实行以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，其中按要素贡献分配是提高经济主体积极性的分配方式。在现代市场经济中，资本、技术、劳动、管理和数据作为生产的几大要素得到广泛认可，而关于其中各类要素贡献的多少并不存在一个普遍的、不变的标准。有些行业资本供不应求，这时资本作为一种相对稀缺的要素，获得的报酬更高。技术和劳动本质都是劳动，前者是智力劳动的成果，代表活劳动；后者是一般劳动。如果资本在分配中的比例过高，必然导致劳动者收入的下降。因此，我国应制定和完善劳动法、公司法等规章制度，调整相关财税条款，应基于共同富裕原则，完善各类相关主体的分配制度，提高劳动者薪酬，增加劳动性收入，让劳动者充分享有社会进步的收获，享受全社会共同富裕的成果。

（三）保持合理税收结构，继续推动结构性减税，促进人民收入稳定增长

国家征税权是国家与人民在地位平等的契约状态下，国家以为人民提供公共产品与公共服务为代价经由人民授权而换取人民财产权的权力。但税收使经济资源从私人手中向政府流动，这意味着私人可用于消费和投入再生产的资源减少，如果征税过多会影响到总体消费水平及经济扩张。实践表明，减税是减轻企业负担，提高企业收入，提升企业家信心，促进再生产扩大最直接有效的财税手段。我国从2016年开始持续多年推行一系列减税降费政策，取得了显著的效果。

2020年国民经济和社会发展统计公报显示，2020年全年全国一般公共预算收入182895亿元，比上年下降3.9%。其中税收收入154310亿元，下降2.3%。全国公共预算支出245588亿元，比上年增长2.8%。全年新增减税降费超过2.5万亿元。2016—2020年新增减税降费规模累计达7.6万亿元左右③。“十三五”期间增值税改革不断深化，增值税税率“四档并三档”，降低增值税税率、统一小规模纳税人标准、完善留抵税额退税制度等成效显著，增值税改革通过降税率、扩范围、调结构对产业结构调整和经济治理发挥了重要作用。

（四）充分发挥转移支付财政政策效用，提高低等收入地区收入水平，缩小地区间收入差距

我国共同富裕的关键环节是提高低收入地区和人群的收入水平，缩小与发达区域的经济差距和收入差距。“十四五”规划提出要“加大税收、社会保障、转移支付等调节力度和精准性”，税收减免、社会保障、转移支付等都是再分配的重要手段。基于财权与支出责任相匹配原则，地区政府与基层处于推动共同富裕的一线，是转移支付资金下达的主要区域。“十三五”时期，全国居民人均转移净收入年均增长10.1%，快于居民总体收入的增长。基于共同富裕原则，转移支付的资金，第一，要把巩固脱贫攻坚成果放在突出位置，不断完善农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制，提高落后及贫困地区人民的创收能力和生活水平，防止返贫；第二，要加强发展西部、振兴东北的工作力度，形成合理的经济布局，缩小地区差别。东部地区要对口支援相应地区，并以产业转移形成合理的区域集群或产业链带动和支持相关地区发展；第三，发挥政府再分配的作用，依托社会保障体系，加强对军烈属、五保户、孤寡老人、孤儿、重症及长期病患者等的生活扶持，保障其基本生活条件，不断提高其生活福利，织密兜牢丧失劳动能力人口基本生活保障底线，让全体人民共享经济发展的成果，走上共同富裕的道路。

（五）实施有利于创新的财税政策

财政政策的重要功能之一是鼓励创新，创新是推动经济增长的核心要素。通过减税激励企业创新，强化企业创新主体地位，保持企业持续创新的原动力；通过减税降低交易成本，有助于实现创新的快速转化。我国长期实施高新技术企业优惠税率、进行研发费用加计扣除以及固定资产加速折旧等多项政策。《2020年全国科技经费投入统计公报》显示，仅2020年，规模以上企业享受研发费用加计扣除减免税金额为2421.9亿元，比上年增长29.4%。相关调查显示，企业对该政策认可度高达87.7%，比上年提高2.7个百分点。以“减税”替代“直补”支持创新政策取得良好成效，有效提高企业创新积极性，规模以上开展研发活动企业占比为28.4%，比上年提高2个百分点。相关部门明确将制造业企业研发加计扣除比例由75%进一步提高到100%，有望带动企业进一步加大科技创新投入，提高技术能力和产业链供应链水平。

注释：

①习近平主持召开中央财经委员会第十次会议.新华社.2021-8-17.

②邓小平文选(第3卷)[M].北京∶人民出版社，1993.172.364.110-111.357.364.73.

③http://guizhou.chinatax.gov.cn/xwzx/sjdt/202010/t20201021_64416436.html.2020.10.21.