新时代推进乡村治安治理现代化的路径探析

□李砚忠 徐宁

一、引言

2021年2月21日，中共中央发布的一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴 加快农业农村现代化的意见》指出，加强和改进乡村治理要“加快构建党组织领导的乡村治理体系，深入推进平安乡村建设，创新乡村治理方式，提高乡村善治水平”。[1]党的十八大以来，习近平总书记高度重视乡村治安问题，着力强调要“推进平安乡镇、平安村庄建设，开展突出治安问题专项整治。”[2]2021年12月16日，习近平总书记在会见平安中国建设表彰大会代表时指出“再接再厉为建设更高水平的平安中国作出新的更大贡献”。[3]在全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程中，我们需要从党的百年奋斗中汲取智慧力量，深入推进更高水平的平安中国建设，确保政治更安全、社会更安定、人民更安宁。在向第二个百年奋斗目标迈进的历史关口，加强平安乡村建设，实现村民安居乐业，是全面推进乡村振兴和实现乡村治理现代化的基础和根本。治安即维护社会秩序安宁，警察是乡村治安过程中的主导力量。新时代以来，仅凭警察单一的力量，难以解决乡村中日渐复杂化与多样化的治安问题，依靠不断扩大对警察部门的公共投入进行乡村治安管理是不可持续的。基于此，在新时代乡村发展的过程中，如何调适国家与乡域社会在治安领域的合作关系，推动乡村治安治理理念由“硬管理”向“软治理”转型，以应对社会转型期间日益增长的乡村社会风险，显得尤为重要。

二、由“硬管理”向“软治理”转型是推进乡村治安治理现代化的必然要求

平安是人民群众最朴素的愿望，法治是平安最重要的保障。自2014年以来，中央每年出台的一号文件都反复强调乡村治安问题的重要性（详见表1）。近年来我国乡村治安虽然取得一定成效，但乡村社会治安案件仍居高不下，2020年公安机关受理治安案件7723930起[4]。且随着乡村社会环境日趋复杂化和利益矛盾日益多样化，乡村治安形势严峻，不容忽视。当前乡村治安面临着治安主体单一、治安机制僵化、治安资源乏力等方面的困境，传统单一刚性的“硬管理”弊端越来越突出。

表1 2014—2021年中央出台的一号文件中“乡村治安”内容梳理表

党的十九届四中全会中明确提出社会治理体系建设要坚持“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”[5]的要求，因此，亟需基于新时代的乡村新情境，从“硬管理”向“软治理”转型。所谓“硬管理”，是指国家按照治安公共产品供给的治理模式，在国家与社会的关系模式下，“硬管理”体现出国家力量可以在不必与社会力量进行例行化、制度化谈判的前提下自行行动，国家精英强加于社会获得权力。此种模式存在多重弊端，在实践过程中可能面临国家基础性权力“碎片化”的困境。所谓“软治理”，是指国家力量事实上“渗透”于社会，通过与社会力量进行例行化、制度化谈判的前提下合作行动，国家精英通过公民社会获得权力，体现弹性，实现韧性，是治理现代化的体现。

治安治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基本构成要素之一，是基于新时代乡村情境变化从“硬管理”到“软治理”转型的必然趋势。国家治理体系和治理能力现代化可以概括为五个方面：治理制度再造、治理主体协同、治理理论现代化、治理过程科学化以及治理绩效的优化[6]。乡村治安治理现代化的根本在于党政领导，核心在于共享共治，运行在于自治德治法治，手段在于数字化。新时代乡村治安治理现代化可以概括为“五治合一”：“政治”引领、“自治”参与、“德治”协同、“智治”优化、“法治”支撑，统一于乡村治安的高质量发展，使治安权不再是国家暴力的体现，而是国家权力与社会权利的互动调和与互补调适。新时代乡村治安治理现代化就是“五治合一”下的“软治理”过程，是指通过党委政府的“政治”领导，实现“自治”参与、“德治”引导、“智治”优化以及“法治”提升。“五治”在国家与社会的关系模式上，推动乡村治安从“硬管理”向“软治理”转型，使国家“基础性权力”有了无形的“合法性支持”。实现“五治合一”的乡村治安治理现代化转型，是全面建成小康社会后乡村治安公共产品服务质量优化和实现高质量供给的必然要求。

综而论之，新时代乡村治安治理现代化的治理逻辑在于全面推进乡村振兴的背景下，坚持基层党委政府“总揽全局、协调各方”的作用，因时制宜，因势而宜，不断培育和发展社会力量自治参与和民主协同，推动治安主体多元化参与，在法治化保障下，发挥道德的教化作用，激发“新乡贤”模范引领，利用“互联网+”以及“大数据×”进行治安领域数字化支撑和智能化靶向，实现“政治、自治、法治、德治、智治”的协同整合，推动农村“治安社会化、社会治安化”（见图1）。

三、推进乡村治安治理现代化“五治合一”的路径优化

（一）以“政治”强引领，发挥党政主导作用

习近平总书记指出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”[7](P107)党委政府在乡村治安的多元主体中依然占据主导地位，这是由治安工作的特殊性质所决定的。完善党委政府的政治化主导作用是促进乡村治安治理现代化的关键和前提，也是我国在社会转型期实现乡村稳定取得“中国之治”的密码所在。在新时代乡村治安治理的过程中，党委政府要发挥自身“总揽全局、协调各方”的作用，由“政治保障”向“政治引领”转型，在党建引领、教育引领、宣传引领等方面，发挥自身的引导作用，不断促进乡村治安治理现代化的发展。

1.实现党建引领，力当“领头雁”。一方面，坚持党的集中统一领导，始终发挥党员在乡村稳定和发展中“主阵地”与“主力军”的核心地位。党的十九大报告指出：“党的领导是中国特色社会主义的本质特征。”加强党的领导是推进乡村治安治理创新的重要支撑，我们要时刻把握党在乡村治安工作中的主导地位。另一方面，实现党建业务联动，实现党建业务与乡村稳定工作“合力推进”。实现党建业务与治安工作深度融合，是破解基层“两张皮”问题的关键举措，要在党建思想作风上加强引领以保障业务的完成，同时在影响当前乡村治安重点工作的基础上提升党建效果，变“刚性管理”为“软性介入”，变“分兵突进”为“合力突进”，加强党建的引领作用。

2.促进教育引领，争作“排头兵”。理论基础作为增强执政本领的基础，乡村基层党组织亟需积极学习乡村治理新理论。正确认识强化党政领导与乡村治安治理之间的关系，明确政治引领的内涵，始终明确自身“排头兵”的重要地位，通过不断的自我教育提升政策执行力以及共情力，避免在乡村治安治理的过程中把治理“舶来品”理论生搬硬套，造成理论与现实“水土不服”的问题。努力实现教育引领，推进“政治教育嵌入乡村”，真正实现有效的教育。

3.落实扫黑除恶，勇当“下山虎”。中共中央国务院下发的《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》指出：“把打击黑恶势力违法犯罪和反腐败、基层拍苍蝇结合起来。”[8]乡村基层党委政府要落实政治行动引领，深入开展“扫黑除恶”专项活动，根据乡村“面大、线广、点散”的特点，打击村中“熟人网”、“保护伞”与“利益链”，做到“打伞破网”和“打财断血”相结合，以打击村中熟人暗黑交易网、政府保护关系网为靶向，做到“打扫”工作常态化，形成对基层黑恶势力“下山虎”的威慑效应，彻底铲除不稳定因素滋生的土壤。

（二）以“自治”强活力，创新多元参与形式

推动乡村治安治理现代化，需要乡域社会中的多元主体通过“自治”参与到乡村治安治理过程中，实现“1+1>2”的协同作用。习近平总书记在中央农村工作会议中着力强调：“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，加强乡村基层基础工作，加强乡村基层党组织建设，深化村民自治实践。”[9]在全面推进乡村振兴的新时代，亟需推动治安理念从“碎片化”向“整体性”转变，治安运行从“被动式”向“主动性”转变，治安权利从“单向度”向“多向度”发展，治安目标由“机械稳定”向“有机稳定”转变，形成各主体共建共治共享，实现“治安社会化”“社会治安化”。

保障基层自组织与村民在治安参与过程中的民主性与协同性，是乡村治安治理有效实施的基础。新时代乡村治安工作庞杂，党委政府“一肩挑”存在着治理力度不够、财政负担过重、管理效果不佳等问题。习近平总书记指出：“要完善社会治安综合治理体制机制，加快建设立体化、信息化社会治安防控体系。”[10]新时代在“警力下沉”与“自治上移”的新趋势下，可以将村民自治概括为自我管理、自我教育以及自我服务“三个自我”。

1.创新自我管理。自我管理，就是依据党的方针政策和国家的法律法规，结合本村的实际情况，由村民自己解决自身矛盾，变“为民做主”为“当家做主”。首先，发挥网格组织的统合作用。在参与治理的过程中，发挥网格化治理“N+1+1”自下而上的参与作用，统合各网格中村民感知的治安问题，网格长集中收集后与党委政府一对一对接，实现对村民最大参与范围的统合作用。其次，发挥社会与市场组织“补充剂”的作用。在新时代市场经济条件下，充分发挥社会慈善组织的救济职能以及市场企业的补充职能，例如社会慈善组织与企业家采用募捐与开展慈善活动、相关企业提供乡村治安服务与产品，包括摄像头、APP的开发、安装与运行，专家与智库提供技术与数据支撑，不断推广多元主体参与到乡村治安的过程中来，通过市场与社会竞争的途径增强参与质量。最后，发挥村民乡村治安上的防线作用。村民是乡村治安成效的“享有者”，同时也应该作为“参与者”，村民作为乡村治安的“最后一公里”，保障了乡村治安工作的实施效果。

2.坚持自我教育。设置研习社，实现自我普法教育。坚持对村民的法律科普，请专业人员讲解，请智库人员进村，对村中代表进行专门的培训，培育村中讲师，解读相关的法律法规，并每周固定时间进行不同专题的普法教育以及知识研习，依法治村让村民形成自觉守法，办事依法、遇事找法、解决问题用法的良好风气，提升“自净”能力。

3.深化自我服务。党的十九大报告提出“共建共治共享”的社会治理理念，要调动农民参与治理的积极性，变“被动接纳”参与为“主动作为”参与，真正做到“安全不安全，农民说了算”。自我服务作为“自治”的重要环节，服务途径的拓展必不可少，通过线上与线下的双重途径实现“矛盾不出村”。一方面，线下村民“网格化”参与。乡村党委政府在处理乡村治安工作的过程中对乡村进行网格化划分，由村民民主选出网格长代表村民说话，村民实现多对一“网格化”民主参与，网格长实现一对一对接下沉党政领导，实现政策落实以及政府反馈“上下互通”，打造“1+1+N”结合“N+1+1”畅通民主参与途径，切实把“说话”的权利落实给每一位村民，避免多元治理成为一席“空话”。另一方面，线上信息平台“云参与”。搭建乡村网络信息平台，例如为村民提供市长信箱、12345政务投诉平台、信息公开栏。这样使村民乡村治安治理“云参与”成为可能，变治理“面对面”为“键对键”“屏对屏”，降低村民的参与成本的同时提升参与的积极性与便捷性。

（三）以“德治”强教化，发挥新乡贤模范教育作用

新时代推进乡村治安治理现代化的过程中，“德治”是强教化、促引领的关键。习近平总书记强调：“激励各类人才在农村广阔天地大施所能、大展才华、大显身手，打造一支强大的乡村振兴人才队伍。”[11]“新乡贤”是指党委政府主导下，在村中选举出具有较高的知识水平、道德情怀或者资金财富，在本村中具有一定的引导力与威望，并愿意积极参与到新时代乡村治安治理过程中来的民间力量，进而在乡村治安治理过程中发挥模范带头作用。在村中推选“新乡贤”，对乡村治安“软治理”有重要的道德教化作用。

1.塑造“新道德”，增强道德教化宣传。一方面，积极开展当地村民的道德教化活动。“人是生产力中最活跃最根本的要素，通过国民美育的强化和国民素质的提升，可以为保障国家文化需求提供强大的人力和智力支持。”[12](P124)例如，村中基层村干部组织开展道德教化活动：讲道德故事、组织道德评选、观看相关题材影片、普及治安基础法规知识、提升自保能力培训等。增强村民的道德素质与安全意识，提升村民的危险辨别能力与自卫能力。另一方面，增强新道德文化的宣传工作。习近平总书记强调：“要适应分众化、差异化传播趋势，加快构建舆论引导新格局。”[13](P7)村中可以借助新媒体传播本村新道德文化，营造崇德向善的社会风气。通过多重宣传途径，如通过建设微信公众号、微博以及抖音账号，定期发布新乡贤文化宣传的推文以及视频，开展新道德文化优秀传承人评比活动，给予优秀传播者精神、物质上的奖励，扩大新道德文化的影响力，在村中营造良好的社会风气，鼓励村民的积极性。

2.培育“新乡贤”，发挥模范带头作用。“新乡贤”作为具有带动作用的民间力量，可以分为德高望重的年长一辈“新乡贤”以及具备知识与技术的年轻一辈“新乡贤”两类，年长者与年轻者分别利用自身优势对村中的不同年龄群体进行引导。一方面，“造血”本地“新乡贤”文化与力量。年长一代在村中具有更高的道德威望与生活经验，能够对村民进行道德引导、传承本村优秀传统乡贤文化，例如孔孟文化、以及善行义举。需要充分挖掘本地乡贤代表，“造血”本地典型模范带头人。另一方面，“输血”年轻“新乡贤”文化与力量。对于“新乡贤”力量而言，年长一辈带领能力与威望强，但年龄局限其思路与精力，与年轻人交流的技巧也较为缺乏，而年轻一辈“新乡贤”拥有更高的知识与技术，学习新知识与新技术的速度更快，思维方式更灵活，能够取长补短。“输血”更多大学生与年轻企业家投身到乡村治安的工作中来，在传承优秀传统乡贤文化的同时能够更好的与社会主义核心价值观相契合，创造出紧握时代脉搏的新乡贤文化，为新乡贤的培育奠定好文化基调，形成集聚当地特色与新时代的特点的乡贤文化进行引领和管理。

（四）以智治强支撑，运用“大数据×”引擎发力

习近平总书记指出：“信息化为中华民族带来了千载难逢的机遇。”[14]乡村治安治理要实现信息化、科学化与现代化。公安部部长赵克志在全国公安厅局长会议强调：“深入实施改革强警和公安大数据战略,要聚焦智慧公安建设目标,坚持融合共享，努力在提升公安工作整体效能和核心战斗力上实现新突破。”[15]因此，新时代的乡村治安治理工作要实现“智治”，运用“互联网+”以及“大数据×”嵌入乡村治安治理，精准发力，提高工作靶向性、针对性，实现乡村治安治理工作智能化。

1.推动乡村治安“软”与“硬”相结合。一方面，完善治理“硬”基础。当前一些乡村仍然存在大数据管理的硬件设施缺乏的问题，摄像头老旧与缺失，亟待进行设备的更新，招募专业人员对乡村工作人员进行专业的技术培训，构建乡村大数据治理体系。另一方面，构建共享“软”信息网。新时代乡村治安工作中，大数据的应用是提升治理效果与效率的必然要素。当前的信息数据更多体现出“碎片化”的特征，信息传输之间存在阻碍，“信息孤岛”困境仍然存在，因此，新时代的乡村治安治理要实现“软”信息要素与“硬”基础设施相结合，促进内外部要素之间相互流动与融合，共同监督，达到维持乡村秩序稳定，预防打击犯罪的作用。

2.推动乡村治安“供”与“需”相耦合。“基层社会治理现代化需要遵循基层社会治理的内在逻辑，并从制度供给的角度，提供充分资源。”[16]新时代实现治安治理的现代化，需要在优先的治安资源供给下，与需求高符合度相耦合。传统乡村治安过程中存在的“一刀切”和“大水漫灌”等问题，浪费了原本“供给”不足的乡村治安资源，导致供需不平衡的问题愈演愈烈。近年来，随着“大数据×”和“互联网+”等信息化技术在乡村治安工作中的应用，技术进步让所有治安风险都有迹可循、有数据可分析，可以更有效识别风险源、压缩问题从发现到解决的链条、整合多元分散的资源[17]。将现代化信息技术应用到乡村治安治理中，提升乡村治安防控体系的信息化水平，在治安治理防控体系新建设中发挥着革命性的作用。此外要防止智能化嵌入的过度主义与治安防控体系失范的“病态”，要以兼具理念软度和制度硬度的“分工”手段去解决这种病态[18]。“靶向”治理以共享的大数据网为依托，通过“数据驱动”对不同的问题进行专项的定位与修补，问题为靶、治理为箭、因地制宜、因人施策，找准乡村治安问题具体病因所在，开对药方，通过“一个漏洞，一个补丁”的精准治理，实现治安资源利用效率最大化。

（五）以法治强保障，塑造守法用法新风尚

党的十九大报告提出：“以良法促进发展，保障善治。”[9]“良法”是“善治”的保障与前提，在“法治”下保障乡村治安治理现代化。在乡村治安治理的过程中，要完善乡村治安法治文化以及监督制度，把握好“权利”与“权力”两翼之间的关系。法治文化需要规范权力的运行与保障权利的行使，增强监督以打破权力行使的“透明门”，为权利安上“安全阀”，塑造守法用法新风尚。

1.推动权力在阳光下运行，避免权力的“肆意化”。一方面，权力运行“规范化”。法治文化是中国特色社会主义文化的重要组成部分，而“清权、确权、晒权、制权”是建设法治政府的核心，依法行政的核心问题是规范行政权力的运行[19](P28)。“在当今国家需要通过程序、法条采用等方面的现实主义调整，以及选择性执法、思想工作、调解等非正式方式，实现某种程度的定纷止争、案结事了。”[20](P19)乡村治安的过程要牢记实施权力“维稳”的工作职责。党委政府应出台法规细则，制定权力清单，大胆限权，做到“法定职务必须为，法无授权不可为”，杜绝执法过程中“不作为、乱作为、慢作为”的现象，必要时参与到乡村治安的具体活动中来，如若发现有可能威胁到乡村治安的情况，取缔其组织的合法性，并严格依照相关法律进行处理。将约束和规范公权力作为法治化的重点，包括加强对基层政府规范性文件的审查和监督，确保其合法性和合宪性[21]。另一方面，促使治安监督“阳光化”。党委政府的工作要勇于“晒在阳光下”，及时公开治安工作的完成度以及相关的决策细则，勇于接受村民的全方位监督，摒弃“鸵鸟心态”，降低权力运行的容错率，设置权力红线，避免权力“肆意化”，创建真正意义上的“透明政府”。

2.保障权利在规则中行使，避免权利的“泡沫化”。一方面，明确治理主体地位“合法化”。应明确法治标准确保多元治理主体的合法地位，在合法化身份下运用合法权利进行相应的治安治理工作，从而保障乡村治安多元主体“软治理”的积极性以及实施效果，避免权利“泡沫化”。另一方面，保障权利“双向度”行使。村民在行使自身权利时，不应仅仅局限在“头痛医头，脚痛医脚”的简单设定事项上，还应体现在目标制定以及绩效完成监督的“双向度”行使上。“双向度”制定治安目标的同时，采取“自下而上”双向监督，建立“党委政府—乡贤—村民”的三层立体化目标评估体系，设立村民参与乡村治安工作贡献度的考评制度，设立相应的奖惩制度，在保障乡村治安目标满足总体规划的基础上，切实保障村民关心的微小问题，真正保障村农民的满意度与安全感。将乡村治安目标的评估不仅仅局限在政府机关的工作成绩评估上，还要拓展到社会层面以及村民层面。比如，与社会相关组织签订责任协议书，保障社会组织在治安过程中发挥充分的补充作用与救济作用，促进社会组织协同治理效率的提高以及社会志愿组织救济力度的增强；设立村民参与乡村治安工作贡献度的考评制度，设立相应的奖惩制度，鼓励村民积极参与到村治安的进程中来。

四、结语

新时代对乡村治安治理现代化的路径进行优化，要改变传统“硬管理”存在的刚性弊端，实现乡村治安“五治合一”韧性的“软治理”，亟需结合乡村社会的新情境，在“政治”上始终坚持党政引领，在“自治”上创新“多元”主体协同参与，培育“双向主动、上下联动”的治理主体，在“德治”上发挥“新道德”的教化作用，促进“新乡贤”的模范带头作用，在“智治”上运用大数据精准化支撑的靶向技术手段，消除“信息孤岛”与“治理碎片”，在“法治”上规范治安执法权力边界，建立依法管理与依法监督双重结合。构建“党政引领、公民参与、道德引领、智力支撑、法律规范”的“五治合一”乡村治安治理现代化发展路径，是推进乡村全面振兴的有力支撑和有效保障。