网络化治理研究述评——基于CSSCI（2001－2020）期刊数据的计量分析

□ 杜 钰

（复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433）

在生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的调适互动中，人类社会的治理模式呈现出从统治型社会、管理型社会向服务型社会演进的特征。从公共管理理论范式产生来看，在管理型社会语境下，以马克斯·韦伯为集大成者的科层制理论应运而生；在治理型社会语境下，又兴起了以新公共管理、新公共服务、整体政府、公共价值管理、网络化治理等为代表的理论范式。其中，网络化治理理论随着信息社会的快速发展已展现出强劲生命力，被认为是超越科层理论、新公共管理理论的后新公共管理理论之一。网络化治理理论在我国的发展得益于治理理论的大力引介和广泛传播。20世纪90年代末以来，格里·斯托克等国外学者的治理理论著作被引入我国并受到重点关注，在俞可平等学者的大力推动下，西方治理理论话语迅速在国内兴起，随即网络化治理也逐渐成为治理理论研究的热点议题，但系统的追踪梳理和科学的理论评述相对薄弱。

近年来，以詹姆斯·N．罗西瑙《没有政府的治理》和B·盖伊·彼得斯《政府未来的治理模式》为代表的系列著作对传统公共行政模式进行反思，并不断推动关于社会治理模式的理论探索，逐步燃起了学界对网络化治理的研究热情。斯蒂芬·戈德史密斯等学者在《网络化治理：公共部门的新形态》一书中的理论建构则进一步推动了网络化治理研究的兴起并引发了国内学者的关注。纵观已有同类综述型文献，2010年，孙牧围绕政策网络研究和治理理论中关于网络化治理的讨论，对国内外学者关于网络化治理的文献进行了概述式介绍。2014年，孙健和张智瀛从公共服务多元供给的视角出发对网络化治理进行理论溯源，认为当下的研究视角主要基于资源依赖、结构主义和无政府主义，焦点集中于公共部门变革与角色重塑、信息技术依赖性和参与主体部门边界的柔性化。2016年，韩兆柱和李亚鹏对网络化治理研究的发展脉络、研究现状和特点趋势进行了相对系统的理论梳理。然而，上述评述时间较早，多是介绍性和概述性分析且缺乏对国内文献的专门评估和量化分析，加之近五年来国内学界关于网络化治理的研究文献激增，因此需进行重新梳理和评述。本文采用文献计量与内容分析相结合的方法，以知识图谱分析软件CiteSpaceV．5．7．R2对2001－2020年间与网络化治理研究相关的251篇CSSCI期刊文献（含扩展版，下同）进行可视化分析，力图对国内网络化治理研究的文献进行全景式回顾和系统性评估，以期明晰研究现状、总结基本主题、透视前沿热点、发现研究规律，为进一步推进网络化治理研究提供参考。

一、网络化治理研究的演进历程

通过考察2001－2020年间文献数量的年代分布、高被引文献、演进趋势与阶段划分，可以较为明确地把握国内网络化治理研究的整体概况。文献数量的年代分布既能够直接体现网络化治理研究成果在各年份的发表数量，也能够间接反映该领域的变动情况与研究热度的增减。而高被引文献则更具开创性和代表性，据此可以掌握网络化治理研究领域的知识基础和关键内容，为预判网络化治理的发展趋势提供可能性。

（一）文献数量的年代分布

网络化治理是在政策网络理论和多中心理论的基础上形成的新型治理模式。进入21世纪以来，作为一种后新公共管理理论的网络化治理在全球迅速兴起并传入我国。从2001年起，国内出现了对网络化治理的介绍和初步运用，网络化治理开始在我国工商管理和公共管理学科中拓展开来，随之理论引介日益增多。2009年，网络化治理研究的文献数量明显增加，其关键原因是国内学者在该时段内倾力于网络化治理的系统引介与集中译介。重要节点事件有两个：一是2006年治理理论的重要代表学者加里·斯托克（Gary Stoke）在浙江大学作了题为“地方治理研究：范式、理论与启示”的报告，并发表了“网络是治理实践的主要形式”的观点，引起了诸多学者的关注。二是2008年载于《中国行政管理》的书评大力推介美国哈佛大学教授斯蒂芬·戈德史密斯等编著的系统阐释网络化治理理论的新书《网络化治理——公共部门的新形态》，倡议国内学者要关注国外公共管理前沿理论，以促进国内学科知识积累和发展创新。此后，2011年、2014年及2016年文献数量增幅较大，在国外前沿成果编译和理论阐释有所扩展的同时，以网络化治理视角分析现实问题的文献数量日益增多（见图1）。

图1 国内网络化治理研究文献数量的年代分布（CSSCI）

（二）高被引文献

网络化治理研究前10篇高被引文献主要集中于2008年以后的持续引介与拓展运用探索阶段（见表1）。基于高被引文献可引申出三点重要认识：一是注重网络化治理的编译引介，致力于获悉国外网络化治理研究的知识脉络以及前沿成果的全面呈现。如“公共管理经典与前沿译丛”中的经典译著《网络化治理——公共部门的新形态》系统介绍了西方网络化治理的权威性前沿成果，对推动网络化治理研究的持续发展起着奠基性作用。二是将网络化治理的理论视角、方法工具用于分析和阐释现实问题，致力于作出有益探索。如陈剩勇、于兰兰认为网络化治理是理解中国行政管理体制改革、社会管理创新、社会治理结构调适的重要学理资源，作为科层制治理和市场化治理之外的新型治理模式，其有望在中国语境中取得重大突破。三是理论引介与现实研究齐头并进。从高被引文献中可以看出，网络化治理作为新的治理模式一直处于发展之中，呈现出持续性引介与适用性拓展互促互进的局面。

表1 网络化治理研究前10篇高被引文献（CSSCI）

我国网络化治理研究在起步阶段积极编译引介国外前沿文献并尝试分析解决现实问题，有助于勾勒公共管理研究中网络化治理的整体样貌，呈现出有批判的借鉴和有反思的创新并驾齐驱的发展态势，不仅注意到网络化治理本身可能存在的缺陷，还对网络化治理中传统官僚制的取舍作出了回应，其定位及适用性始终受到高度关注。但也有不足之处，如原创性贡献不够、深度有待增强、应用性仍有较大拓展空间等。在加快构建中国特色哲学社会科学学科体系、学术体系、话语体系语境下，扎根于中国治理场域，吸收借鉴并积极创建适用于中国场景的网络化治理模式逐步形成共识。

（三）演进趋势与阶段划分

综上所述，从文献走势和增长速度来看，可将国内网络化治理研究分为两个阶段：2001－2008年处于理论编译引介期，2009－2020年进入运用稳步拓展期。

第一阶段：理论编译引介期。2001年以来，国内学者注意到了网络化治理模式发展引起的管理创新问题，并陆续开始引介国外网络化治理研究的前沿成果。如2004年，杨丹评析了20个全球棘手性问题并初步介绍了网络化治理这一全球问题的解决方案，认为创建全球网络分为建立纲领、制定规范和实施三个阶段，且具有速度、合法性、多样性和制度兼容性四个优点。此后几年，网络化治理研究聚焦于公共管理研究领域，旨在推进一些重要领域建立一体化、系统化、网络化的治理结构。2008年，《中国行政管理》刊载的推介性文章使网络化治理研究迎来了第一个高峰期。但从整体来看，这一阶段网络化治理的研究文献数量较少，研究内容着力于介绍国外前沿文献，处于理论编译引介期。

第二阶段：运用稳步拓展期。在理论引介的基础上，2009年后，网络化治理研究的文献数量逐渐增多，从2011年起年均高达20篇，处于深化发展阶段。进入21世纪以来，网络化治理正发展成为政府部门的新形态和政府治理的新模式，网络化治理被运用于城市基层治理、水体污染应急管理、城市管理、和谐乡村建设、发展低碳经济、大学治理和产学研平台建设、地方政府公共服务能力提升、虚拟社会管理、跨界问题以及劳资冲突解决等方面，网络化治理研究进入理论运用拓展期。这期间的研究文献除了继续借鉴国外前沿理论和推进扩大理论应用领域范围外，还注重对国外网络化治理的反思，开启了网络化治理适用性提升进程。立足于中国场域、中国语境推进扩大其应用范围是网络化治理研究的主要内容，这一时期网络化治理扩展到了高校志愿服务、公民道德素质建设、居家养老模式构建、突发事件舆论引导、邻避冲突、地区安全治理、公共服务供给侧改革、城乡社区治理、区域协调发展、环境治理、互联网治理、食品安全治理、校企合作等多领域，标志着国内网络化治理研究已经进入运用稳步拓展期。

通过Citespace分析得出的时区图可以验证两个阶段划分的合理性（见图2）。从中可以看出，在理论编译引介期（2001－2008），随着治理理论在国内的大规模引入，网络化治理也随之被引入并引起了国内学界的重视，图中出现了网络治理、网络化治理两个大的聚焦点，这些讨论主要围绕网络化治理对既有理论的范式创新展开，网络、治理、政策网络治理、传统公共行政、新公共管理、治理模式等是讨论的关键话题，体现了作为一种后新公共管理理论的网络化治理模式的兴起及其引发的热议。在理论稳步拓展期（2009－2020），网络化治理被运用到地方政府行政体制改革、社会管理或社会治理、社区治理、网格化管理、食品安全、校企合作、互联网治理、数字治理理论等领域，在推进国家治理体系和治理能力现代化的语境下，网络化治理研究还出现了新时代、国家治理、治理体系、治理能力、治理效能等高频词，开始进入范式建构与理论适用性提升时期。

图2 2001—2020年国内网络化治理研究时区图谱（CSSCI）

二、网络化治理研究的核心议题

对网络化治理的研究现状进行检视，结合CSSCI期刊文献的Citespace计量分析结果，从研究内容来看，网络化治理的核心议题主要涵盖了发展脉络与理论阐释、应用拓展与前沿热点以及理论调适与范式建构三个方面。

（一）网络化治理的发展脉络与理论阐释

网络化治理研究伴随着治理理论的引入逐步肇兴，因而网络化治理的发展脉络就更受关注并形成了五种代表性观点：一是从组织网络到公共治理网络的模式演变说。朱德米对国际公共管理前沿理论进行检视，从治理模式演变的视角认为网络化治理经历了从组织网络到公共治理网络的发展历程，并提出了网络状公共治理假说。二是政策网络与治理理论结合拓展说。田华文认为，网络化治理的兴起是西方学者将政策网络与治理理论相结合的产物，政策网络为治理理论提供了结构基础，从而使网络治理成为治理一词众多用法中最具新意的一个，而在理论脉络上网络化治理继承并吸收了利益调整学派和组织间关系理论的核心元素，相应地形成了行动者中心制度主义和管理复杂网络两种流派。三是多学科视角综合集成说。陈亮认为，公共行政学视角下的网络化治理研究主要是从解决棘手问题开始的，因其具有灵活性、回应性和整合性特征而成为克服科层制治理的无效性和新公共管理“碎片化”的新选择；制度主义视角的网络化治理研究主要基于制度结构、制度理性和制度功能来强调制度在集体行动中的规范性约束、理性化整合及功能性回应；组织学视角下的网络化治理研究以资源依赖为逻辑起点，强调在一定的政策目标、组织愿景和绩效压力下进行跨组织合作以促进公共价值生产；人类社会学视角下的网络化治理研究主要从文化和社会结构来进行，同时还指出网络化治理经历了从发端欧洲、扩散美国到引进中国的过程，国内学界的网络化治理研究已经呈现出理论译介、拓展应用和发展创新的良好局面。四是突破科层制和新公共管理理论反思说。有研究认为，在经济全球化、工业化、信息化发展的背景下，网络化治理作为对传统官僚制和市场化治理模式缺失的反思而出场，目的在于回应和解决经济全球化时代的公共治理难题，但理论自身也存在效率性与参与性抵牾、内外部合法性张力、灵活性与稳定性冲突的自反性困境，进而将网络化治理研究分为两个阶段：第一阶段主要关注网络化治理在不同的国家地区、不同的政策领域和实践层面的广泛应用；第二阶段更加注重探究网络化治理的绩效影响因素、元治理及与民主的关系。五是公私部门边界模糊交叉说。有研究认为，网络化治理的兴起是欧美学者对“公私部门间日益凸显的网络化关系”的一种描述和捕捉，詹姆斯·N．罗西瑙、B·盖伊·彼得斯、斯蒂芬·戈德史密斯、莱斯特·M．萨拉蒙等学者对网络化治理进行了初步概括，但并未提出明确的理论框架；国内学界在俞可平的《治理与善治》一书推介下，不少学者也开始加入并推动网络化治理研究。

在从工业化向信息化迈进、从低速全球化向加速全球化发展、从低风险社会向高风险社会演进过程中，科层制治理与新公共管理面临着理论自洽性和实践有效性诘问，网络化治理作为一种新的解决方案应运而生。20世纪90年代以来的政府改革实践表明，科层制理论和作为过渡性理论的新公共管理范式不断释放着理论潜能，治理理论连同随之兴起的网络化治理在快速发展的同时也面临着场景转变和理论调适的焦虑，因而人们更倾向于在网络化治理框架内追求更可欲的合作制。综合来看，虽然关于如何实现网络化治理存在一定分歧，但在网络化治理内涵认知上已达成基本共识。由于国外学者关于网络化治理的内涵界定过多且直到斯蒂芬·戈德史密斯等人系统提出网络化治理理论之前未形成学界通说，因而主要以斯蒂芬·戈德史密斯等人的论述为主。而国内学者引用列举国外说法较多，自主创新的内涵定义较少，其中陈剩勇、于兰兰以及唐亚林、王小芳给出的内涵界定相对而言更具原创性和科学性（见表2）。

表2 网络化治理内涵界定的代表性观点

由表2可以发现，网络化治理模式在治理的环境、理念、主体、客体、资源、方式、结构、格局、目标等方面已达成基本共识。即在治理环境复杂化与治理问题棘手化的背景下，要树立合作共赢的治理理念，形成党政主导的多元化治理主体，推进治理资源市场化、治理方式法治化和治理结构网络化，打造共同体治理格局，这样才能以更低成本、更高效率实现综合治理目标。

将网络化治理置于治理现代化语境中进行审视，结合已有文献，可以对其作出综合性理解：网络化治理是在全球化、市场化、信息化、城市化等叠加演化的现实背景与科层制治理、新公共管理日益衰落的背景下，为应对复杂环境和解决棘手问题而兴起，发展于欧美企业治理（或工商管理）领域并逐渐扩散流行于全球各国各地区公共治理领域，强调治理主体的多元合作、治理理念的公共共享、治理目标的综合集成、治理资源的市场配置、治理结构的网络状与扁平化以及治理方式的法治化与复合性，以合作机制、信任机制、协调机制、责任机制、科技赋能机制为核心治理机制，致力于实现人、组织、制度、技术有机结合，融主体理性、价值理性、工具理性、制度理性于一体，致力于提高治理的合法性、法治性、透明性、责任性、回应性、有效性、参与性、稳定性、廉洁性、公正性以达到善治状态的一种新型治理模式。作为一种近年来兴起的新型治理模式，网络化治理是对科层制治理与新公共管理的合理扬弃。如果说科层制是管理型社会政府治理的核心组织架构，那么进入服务型社会或将兴起以网络化治理为核心的组织架构。当然，这并非强调科层制将彻底为历史抛弃，因为科层制本质上是一种层级制，即使在网络化治理中也依然蕴含着科层制色彩。就其现实性来看，网络化治理是在社会治理及一些公共事务中得到优先运用的，呈现出逐步拓展并运用于指导建设整体政府（或协同政府）和数字政府的趋势。

（二）网络化治理的应用拓展与前沿热点

在CiteSpaceV．5．7．R2的设置界面中，设置时间切片为1，节点类型（Node Types）为关键词（Keyword），阈值（C，CC，CCV）经多次调试设置为（2，2，20），选取前30个关键词（见表3）。

表3 网络化治理研究高频关键词（N≥30，CSSCI）

高频关键词展示的是学者们使用最频繁的专业术语，反映出网络化治理领域的研究热点。在高频关键词列表中，网络化治理（86）、网络治理（41）、社会治理（12）、网格化管理（8）、网络化（6）、公共治理（4）、治理（4）、公共服务（4）、食品安全（3）、后新公共管理（3）等频次较高的关键词不仅体现出理论与实践相结合的鲜明特征，也反映了网络化治理的应用拓展及理论框架的初步形成。如治理效能、传统公共行政、后新公共管理、国家治理等反映了学者扎根中国场域、立足学术前沿不断推进理论体系的建构。网络化治理研究的知识图谱则呈现了社会治理、网格化管理、食品安全等前沿热点，但从图中可以看出，总体上网络化治理研究的聚焦领域与主攻方向还相对分散，理论深度和广度还有待提高（见图3）。

图3 网络化治理研究的知识图谱（CSSCI）

（三）网络化治理的理论调适与范式建构

在理论引介和应用拓展的基础上，网络化治理的理论调适与范式建构也得以提上议程。长期以来，由于治理存在理论适用泛化、过渡解构倾向和工具理性僭越三重内在困境导致治理理论沦为“空洞的能指”。为使网络化治理研究取得实质性进展，国内学界遵循政治逻辑、情景逻辑、实践逻辑和科学逻辑来对其进行理论调适和叙事重构。

一是从政治逻辑、情景逻辑和实践逻辑考量网络化治理的中国适用性，从而进行场景化调适和选择性应用。首先，从网络化治理的理论缺陷与政治逻辑出发，谢琦和陈亮认为网络化治理通过限定理论适用范围、采取建构主义主张、平衡价值工具失衡有效修正、完善治理理论的缺陷实现了叙事重构，进而他们以“结构—行动—问题”为框架分析了网络化治理的理论适用性，指出网络化治理契合了中国社会行动主体多元化、诉求多样化、责任虚幻化的治理情境，能够发挥结构耦合、指向适用与能动契合的理论优长，然而在解释我国治理实践时也存在理论局限，故而需要构建党和政府主导型的网络化治理模式。其次，从网络化治理的理论要求和情景逻辑出发，姜晓萍和田昭认为，实行网络化治理需要将开放的社会参与、良好的社会信用、互动的社会沟通及持续的社会学习作为环境要件，以多元合作体系、目标协同体系、资源共享体系以及责任管理体系为条件支撑，而我国多元合作体系仍然存在一些困境和缺陷，社会信用体系不健全导致了社会成本的增加，社会互动体系不畅造成了社会协同困境，利益分散化使得网络化治理的持续性基础不够，提高网络化治理的情景适用性，应从基石、能力、结构和效益四个维度来激发社会资本活力、完善参与体系、构建合作体系以及建立评估机制。再次，从网络化治理的理论优势与实践逻辑出发，还有一些研究从实践探索的角度对网络化治理进行选择性应用，通过扬长避短的方式推进理论落地，包括社区的小范围治理、河流流域等跨界问题治理及食品安全、突发事件等棘手问题的协同治理等，这些研究从文献数量上来看在当前网络化治理研究中占据了主导地位，其选择性地吸收借鉴了网络化治理在工具主义、互动主义和制度主义取向处理跨界问题、棘手问题及其它社会治理问题上的理论优势。

二是遵循科学逻辑进行理论重构，致力于将网络化治理构建为公共治理的新路径、新模式、新取向、新范式。首先，有学者将网络化治理视为一种新路径，在比较分析现代公共治理不同路径的基础上，认为网络化治理能够实现对民营化治理、电子化治理的优势整合与缺陷弥合，但在不具备前提条件的情况下也会出现“合作悲剧”，因此必须依据组织特征、产品特征、治理动机与治理阶段为依据来进行最优路径选择。其次，有学者将网络化治理视为一种新模式，认为网络化治理为回应复杂多变的公共管理实践需要成为当下公共治理的主流模式之一，对市场与层级制具有整合作用，是“从垂直到水平、从单中心到多中心、从统治到治理”的理论转向过程中产生的新成果，推进网络化治理深入发展将是一个长期、动态和艰难的过程。再次，有学者将网络化治理视为一种新取向，认为网络化治理与新公共服务理论、整体性治理理论、数字治理理论和公共价值管理理论作为公共管理的五大前沿理论是互补关系，认为网络化治理研究应聚焦于“组织结构”，强调组织的“结构取向”，打造网状的组织结构。最后，有学者将网络化治理视为一种新范式，认为“网络化治理范式正成为继‘第一代’科层制治理理论范式、‘第一代半’新公共管理理论范式之后的‘新一代’公共治理理论范式”，将科层制治理与网络化治理视为权力与技术结合的“特殊形式”，从范式意义上来推进理论建构，认为网络化治理是人类社会的新型公共治理发展之路。

三、网络化治理研究展望

网络化治理在我国经过了从理论译介到拓展应用两个阶段，在阶段交叉演进中不仅呈现了网络化治理的整体知识脉络，理论适用性也得到了较大提升。党的十八大以来，国家治理现代化语境下的网络化治理研究彰显出理论创新的鲜明特征与发展趋向。进一步推动网络化治理研究，既要继续保持系统性的前沿跟踪，及时全面地对接国外网络化治理研究前沿成果，进行科学评估与对话交流，形成并扩大学术共同体，又要回归时代背景，紧贴中国现实，从理论困境和实践需求出发，坚持问题导向，推进网络化治理的拓展应用，批判性地吸收借鉴国外前沿成果，正确处理科层制治理、市场化治理与网络化治理之间的衔接关系，积极进行理论调适，构建成熟的网络化治理模式。

一是扎根中国场域，在“历史—理论—实践”的统一中推进网络化治理在地方政府间合作治理、生态环境治理、社会治理等领域的广泛应用，强化网络化治理在有效回应跨界合作问题、棘手问题、虚拟社会治理问题等方面的优势，正确、适切地发挥网络化治理的作用。尤其是在新技术革命与国家治理走向深度互嵌之际，可以合理汲取网络化治理的养分对科层组织架构进行修正调校，以新技术革命为契机加快构建适应信息时代的政府组织架构，逐步实现从科层制组织向网络合作制组织的过渡，形成新公共治理原则。

二是构建中国特色网络化治理范式。概念是理论建构的基石，对于网络化治理研究中存在的概念分歧，要以“网络化治理”对“网络治理”“网络状治理”“网络型治理”等进行概念统一，以避免落入概念分歧引发的术语泡沫和话语内卷陷阱。当下，中国特色网络化治理范式的建构应适应技术形态引致的整体社会形态变迁，打破科层制与市场治理长期以来形成的管理主义效率至上的桎梏，以权力、权利、技术、责任、利益为核心要素划分网络化治理的不同类型，厘清网络化治理与数字治理、整体性治理、智慧治理、协同治理的关系。同时，要区别于西方社会中心主义的网络化治理，锚定政府的元治理角色，自觉抵制西方建基于消极自由和极端个人主义的“无政府主义”倾向的泛滥，构建的人民为中心的网络化治理范式，即元治理与协治理有机互动的有领导的多中心治理范式。

三是推动网络化治理研究的议题更新。当前，网络化治理研究已在诸多领域取得了丰硕成果，但高质量、原创性的研究相对较少，这一方面是因为网络化治理在我国发展的时间相对较短，理论研究的自觉性、自主性、自力性还不高，学术生产仍处于“引介、应用、创新”的交叉演进中；另一方面是因为对网络化治理适用性（尤其是“后现代”与“去中心”的倾向不能达成共识）的“揣摩与观望”导致研究议题偏狭窄化，从表面上看随着治理话语泛化，网络化治理范式也得以拓展，实际上网络化治理研究的议题更新受到了诸多局限。当前，学界已对西方网络化治理进行了正本清源式的梳理，澄清了网络化治理的内在缺陷并表现出了范式重构的努力。未来，为更好推动中国特色网络化治理建设，应自觉地将网络化治理理论置于国家治理现代化语境下进行拓展，扎根国家治理不同领域、不同层级的治理网络，如社区治理网络、地方治理网络、社会治理网络、公共卫生治理网络、生态环境治理网络等，同时结合共同体治理及生态治理等新议题，聚焦国家治理效能新提升这一主攻方向，推动我国制度优势高效顺畅地转化为国家治理效能。