突发公共卫生事件中农村网格化管理优化路径研究

黄秋生，王 玥

(南华大学 经济管理与法学学院，湖南 衡阳 421001)

2003年的“非典”事件和2020年初的“新冠肺炎疫情”，均对我国农村的应急治理能力提出了严峻挑战。根据2021年1月14日中央农办、农业农村部印发的《关于做好当前农村地区新冠肺炎疫情防控有关工作的通知》，各级党委农办、农业农村部门要坚持分区分级、科学防控、精准施策。网格化管理模式在农村的防疫、控疫过程中显现出强大的适配性与有效性。所谓网格化管理，是指在辖区内管理单元之上实现控制、管理、服务网络全覆盖，即通过现代科技手段搭建数字与信息平台，以实现资源的有效整合，提高治理效率的一种新型管理模式[1]。

相较于城市地区医疗资源及防疫意识的完备，农村地区应对突发公共卫生事件的能力相对薄弱，对高效管理模式的需求更为紧迫。因此，本文尝试将网格化管理模式应用于农村疫情防控管理，以期提高农村及基层地区的疫情防控能力，为农村地区有效构建疫情防控长效机制提出可行建议。

一、农村网格化管理模式在突发公共卫生事件中的运行机制

(一)以需定供，强调农村社区特色

首先，农村地区“地方性”特征明显，其各项事务的处置方式会受到村庄结构特色的影响。不同地域、不同时期的村庄结构在经济条件、交往规范、人地关系等多种因素影响下表现不同，这即为农村事务的特殊性表现。

其次，农村地区各项事务之间存在着内在的关联。在众多的关系网络之中，干群关系、邻里关系等人情因素的作用体现得尤为突出。因此，在处理乡村事务时需要综合考虑多方因素，特别要对人情关系有充分的认知了解，避免只针对单一属性处理问题。从整体层面掌握问题属性，深入乡村事务链内部，即为农村事务的整体性表现。

最后，在网格辖区内要依靠村中不同层次的力量处理农村事务，需要通过“党支部+党员+理事会+监事会+社会组织+村贤+村民”多层次组织架构组建网格管理队伍，以解决片区阶段性事务，即农村事务具有综合性特征。

农村事务的特殊性、整体性、综合属性，需要网格化管理根据地区特定需求情况灵活适用，立足于农村社区特色，以弥补正规化、传统型治理的不足之处。

(二)层级嵌套，建立农村网格化运作闭环

网格化管理模式在农村地区的发展与运用，有效地推动了国家社会治理重心向基层下沉。网格化管理作为一种政策工具，顺应了管理与服务并重的 “善治”需求。基层政府应积极响应国家战略，对网格员实行定区域、定人员、定责任的精准化“三定”标准，将乡镇、办事处按标准进一步划分为若干片区，按照县级包乡镇、乡镇包片区、机关包村组、村组包区域、基层包街道的五级责任制，开展网格区域管理全覆盖，垂直管理、多方监督，确保工作高效推进。此外，定期开展群众代表评议活动，随时接受群众监督，以硬性指标为基础，将其量化评议结果与网格工作人员绩效工资挂钩，从而实现通过层级嵌套闭环，在决策、控制、反馈流程的循环之中，保障网格内问题处理的及时高效[2]。

信息资源作为农村应对突发公共卫生事件的一项重要保障，对应急处置效果有直接影响。为确保政令上传下达，做到实时互动反馈，应在网格内部开展教育培训，强化网格人员的服务、管理意识，使之掌握积极搜索有效信息并进行筛选分类的能力，提高其针对需求导向的服务能力。此外应充分利用网络技术拓宽决策层与基层人员沟通交流渠道，通过网格信息化平台中的分类信息采集识别体系及时接收基层反馈信息，精确发掘、及时研判农村中的深层次社会问题和民众的差异化服务需求，通过创新问题上报流程、信息联网互通、反馈考评细则，落实“一格一品”的乡村网格化管理服务目标。

(三)多方对接，整合、协调抗疫力量

网格作为最基本的组织建构，有利于将群体需求组织化表达，以最快速度实现与外部供给的组织化对接，降低政府治理、管控成本，提高抗疫工作整体效率。此外，以格定人、以人定责、专人专责的网格化责任划分与资源整合方式，将组织治理边界与人员治理职责清晰界定，层层压实各级党员干部的防疫责任[3]。

网格化管理运行机制具体由以物联网、智慧网格服务平台等大数据处理为基础的技术支持机制，通过圈层构建形成“1+3+X”格局的统一指挥领导机制，行政力量下沉与社会组织、辖区单位共同构成协同治理的联防联控机制，以及发挥压力传导、组织动员的政策支撑机制共同构成。

图1 网格化管理机制

二、农村网格化管理完善策略

将农村网格化管理作用于突发公共卫生事件处置的实践中，应充分发挥其内生性、渐进性、回应性原则，以有效回应人民群众现实需求为切入点，从而创新农村基层治理能力现代化发展路径。

(一)提升农村社区自治能力

网格化管理体系存在政府自上而下的管理维度与基层组织自下而上的自治维度，能够较好地规避基层治理碎片化、社区治理内卷化等问题。维稳、风险监控功能使网格化管理被地方政府视作化解社会矛盾、防范风险高发的“灵药”，注重控制、维稳的管理取向会导致地方政府忽视网格化服务功能的内在价值。由此，“重管理轻服务”倾向强化了科层制原有的自上而下的管理逻辑，造成事务治理形式化和基层治理内卷化。

党的十九大报告强调：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。创新农村基础治理途径是乡村振兴战略发展的有力助推器。要打造“善治”的农村治理体系，应注重自治、法治、德治等要素，平衡政府管理、社会参与以及群众自治的关系。因此，应注重提升农村社区中的自治力量，改变科层化、行政化色彩加深进而挤占农村社区自我管理能力发展空间的局面。

支持农村社区自治平台的发展，是淡化网格化管理行政色彩的必经之路。目前，农村地区网格化工作开展仍以基层行政力量为主导力量，行政化特征显著。我国强大组织优势在突发公共卫生事件应对初期的实践之中起到了显著成效，随着我国疫情防控形式进一步巩固，目前防控工作已从紧急状态步入常态化状态。常态化疫情防控状态下，若仍仅依靠行政力量完成权力配置及信息传递工作，行政成本会随行政链条在各层级间呈级数累积，造成巨大代理成本[4]，加重政府负担，使得开展疫情防控工作边际效用递减；同时也会造成基层组织自我管理、服务、监督能力的弱化，影响网格化管理模式的长效运转。只有积极调动网格内自治力量，提升社区的组织应对能力，强化社区动员能力，才能适应农村社会现实需要，保障管理机制的长效运行。[5]通过依托村民小组、治安巡逻联防队、乡贤参事会、疫情知识宣传队等农村自治组织力量，解决农村地区医疗资源不足、卫生条件落后、巡逻监管及关卡值守人员缺失、防疫信息传递障碍等现实问题，基于村庄实际情况有效掌握信息，快速形成反馈。通过提升农村自治组织的参与度，保持农村基层治理工作的主动性，化被动执行为主动治理，变消极反应为积极介入。将农村自组织力量纳入科层组织体系，在基层政府与农村个体间搭建起主体关系网络，为公共资源及各项服务力量通过网格下沉至农村社区提供了可行路径。

(二)强化村民主体参与意识

在政府力量的主导下，农村群众会形成“防控疫情是政府该做的事，村里的事，与老百姓无关”的想法。“管控”思维下，村民的认知停留在“管理与被管理”状态下，参与意愿低，主体意识缺失，习惯于被动接受管理指令，影响村民自我管理、自我服务的自治基础发展。

网格化管理以生活服务、公共管理、居民自治为基础性功能，其中动员群众协商自治是推动公共管理及生活服务发展的不竭动力，同时也是提升网格共同体承受力及负荷力的“助推剂”[5]。因此应注重培养基层组织动员能力，通过提升公共参与水平实现民间力量的聚合。建立制度化的村民介入公共事务渠道，有利于培育农村社区成员的身份认同与主人翁意识，网格化管理中的信息采集与整合职能可以通过村民自治及时获取农村社区成员各类信息，并据此提供及时、有效服务，从而实现“系统”与“生活”融合，形成治理秩序与生活秩序的良性平衡[6]。

提高公民在应急管理中的参与程度，对增强区域抗危机能力有着显著作用[9]。将村民纳入网格化社会治理主体的范围，完善村民参与渠道和机制，让村民更多地参与、监督网格化服务管理工作全过程，以参与带动村民对防疫工作的认同感及防疫政策的理解与支持程度，促进其对具体防疫措施主动配合，以“党员干部带头，村民群众配合”的共治局面[7]，扭转村民动员机制式微现状，在管理与自治间实现渠道共建。

(三)完善政社协同治理结构

应对突发公共卫生事件仅依靠政府力量“单打独斗”，社会多元力量参与不足，已明显与现实需求相悖。新冠疫情期间出现的防疫捐赠款物管理混乱、物资出库入库延迟等问题，究其原因是社会力量未得到充分激发与发挥。目前，我国救灾四级应急响应体系中仍缺少关于灾害时动用社会力量的行动预案以及如何动用的程序标准。应构建政府主导，市场和社会参与的多元治理格局，

一方面，政府作为农村突发公共卫生事件应急管理主导力量，承担统筹协调各方力量、完善应急处置配套机制、依法问责及相关服务职责，引导、支持、规范多方主体共同构建政社协同治理结构，适应职能定位由管理者角色向服务型角色转变的社会需求。另一方面，应拓宽各类社会组织、企业、个人等多元力量参与农村应急管理渠道，由发展成熟的农村社会组织依法承接政府在应急管理中的部分社会职能，以填补治理漏洞，对政府无暇顾及之处做到及时补位。农村社会组织参与到公共危机应急处置中在客观上能够增进政府与农民在应急管理中的合作治理[8]。

应遵从“社会先行，政策跟上”的两步走战略。在“社会先行”方面，我国农村地区乡绅治乡、乡村自治的传统，为开展政社协同提供了广泛而深厚的民间基础。目前，农村网格化管理模式在突发公共卫生事件中的工作开展仍主要依靠国家权力介入乡村场域。社会力量只有改变“等靠要”的惯性服从思维，自主激活组织发展动力，突破常态网格的局限，才能抓住自我赋能的机遇。社会力量在传递信息、普及知识、准备资源、救援扶助、心理疏导、等方面的导向性更具敏感度，救援组织、社区宣传组织和生产企业自觉自发行动才能发挥自身专业优势。

“政策跟上”方面，救灾领域的政社协同是政府创新和社会创新相结合的体现，其可持续发展需要政策提供支撑、保障。要实现网格内政府与社会组织广泛、高水平的横向合作，首先应厘清政府职能边界，明晰社会力量职责权限所在。政府应向社会组织让渡部分经济性和管理性权利，逐步为社会力量成长提供发展空间，采取由政府出资购买应急服务的形式，在技术研发、信息共享方面加大对社会力量培育抚养力度。将政策创新置于社会和政府的积极互动之上，将农村社区治理结构发展为“一核多元”形态，支持、引导多元社会力量加入网格化管理服务之中，既能提高基层政府应对多重因素引发的灾害的能力，也能促进社会力量的专业化发展。

(四)强化农村管理人员素质

专业人才短缺问题一直是农村地区网格化管理开展的短板所在。进行专业人才界定是解决网格员身份不清、责任不明、权力有限问题的有效办法。可以在地方政府提供的人力、物力、财力支持的基础之上，对村干部、党小组长、村民组长开展安全知识与信息技术培训教育。

在“唯政绩论”的影响下，农村基层政府工作中长期存在着重救轻防，重事中、轻事前的惯性短视行为。在基层资金受限情况下，应充分利用专业人才提供的智力支持，建立精简的扁平化组织结构，从而赋予基层网格员更大的职权。地方政府应组织培训活动，由网格长牵头带领先进村民组成应急救援志愿者，并储备应急物质、器材，确保必要的人力、物资调用，在与村民良好互动之中做到“民众之情，网格上达”，实现最优沟通服务效率。

服务质量上，明确界定网格化管理人员的业务事项、流程，工作、技术规范标准，并根据网格辖区实际情况调整标准，紧紧围绕服务对象，提高服务需求识别精准性，围绕回应群众最关切事项开展工作，充分发挥网格化管理在基层公共服务“最后一公里”问题解决上的突出优势，并将监督考核成果作为体现服务质量的指标。

管理机制上，进一步完善网格划分、明确界定岗位职责、细化考核监督、奖惩评比、统计分类及公众参与事项等各类工作制度。为进一步完善农村网格化管理服务体系，需要顺应农村社区信息化发展的大潮，从财政投入方面加大对农村地区信息化建设的支持力度，加强对创新技术开发研究的支持力度。

培养模式上，着眼于“应专不专”的突出问题，制定针对不同层级网格员的职业化标准，明确网格小组规模、网格员选拔机制、服务待遇以及退出机制等相关规范要求，强化管理人员素质，从而提高网格员的专职化水平。

三、结语

将风靡城市地区的网格化管理模式引入农村社区，受机制、技术、资源发展不完善等因素的限制，仍存在很大的发展、完善空间。突发公共卫生事件的特性决定了实践之中不可能存在完善且一成不变的应急管理体系。因此，应充分总结疫情中获得的宝贵经验，将之作为应急管理机制迈向新台阶的契机。只有不断优化网格结构、提升网格运行质量，使农村地区防疫做到“村村分管，处处负责”，有针对性地将网格化管理模式融入农村常态化治理工作之中，才能助力基层社会治理机制创新步入“善治”轨道。