论我国试验性立法的“试错”及其适用限度——基于卡尔·波普尔试错理论的分析

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实践已证明，改革开放政策是中国特色社会主义道路的理性选择和顶层设计制度的成功安排。中国式改革没有可供借鉴的直接经验，“摸着石头过河”已成其生动隐喻，并在新时代全面依法治国实践中得以进一步生动诠释。“摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河就是摸规律，从实践中获得真知。”(1)习近平.习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014:67-68.所谓“摸规律”就是本着实事求是原则的一种渐进式探索，具有鲜明的经验主义色彩，需要“经过试点，取得经验，集中集体智慧，成熟一个，解决一个”(2)邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京:人民出版社,1994:341.。学界通常将“摸着石头过河”的改革探索方法称为“试错法”(3)宋德孝.改革攻坚期“试错法”的新内涵与适用限度——兼评当前对改革“试错法”的一些错误理解[J].马克思主义研究,2018(2):137-144.，认为“迄今为止的所有改革大都是试错式问题改革”(4)段先盛.改革开放以来中国转型成功的机理——有限理性政府试错式问题改革过程中的合理决策[J].社会科学研究,2007(6):29-35.。从某种意义上说，“中国改革开放的历史就是一个不断试错的动态过程”(5)徐振伟.“试错条例”与中国的试错式改革[J].天津行政学院学报,2021(5):23-31.。正是通过“试错式问题改革”，基于理性思考的科学决策与试错的实践经验得以有机统一，从而避免改革的浪漫主义与非理性主义。

党的十八大以来，全面依法治国已成为鲜明的时代主题。“摸着石头过河”和加强顶层设计的有机统一，改革的“试错”式路径与立法制度创新的有机结合，丰富与阐释了新时代改革与法治的辩证关系与实践逻辑。改革是深刻变动的，法律则是相对稳定的，“改革要在法治的框架中进行，法治也要回应改革的成果。通过不断试错与纠错的改革过程，获得最符合中国特色社会主义道路、最能体现广大群众根本利益、最接近社会共识的方案，最终将其转化为法律”(6)徐雨衡.正确改革方法论的基本内核——改革、试错与法治的关系[J].人民论坛,2018(13):105.。

那么，如何实现“改革要在法治的框架中进行”？2014年10月，党的十八届四中全会指出:“实现立法和改革决策相结合，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和社会经济发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”(7)中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29(1).。因此，“把发展改革决策同立法决策更好结合起来”(8)习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表重要讲话强调毫不动摇坚持和完善人民代表大会制度坚持走中国特色社会主义政治发展道路[N].人民日报，2014-09-06(1).是妥善处理改革与法律之间内在张力的有效路径。

为实现“重大改革于法有据”，并构建改革决策与立法决策之间的制度性衔接机制，2015年新修订的《中华人民共和国立法法》(文中简称《立法法》)第13条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”。笔者将本条文义简称为“暂时调整法律适用”，并参考相关学者的研究成果，以“试验性立法”(9)关于对《立法法》第13条立法精神的概括，在概念界定上远未达成共识，学界存在多种称呼，如：“实验性立法”“试验型立法”“试错条例”“试验型规制制度”“授权地方改革试点立法”“授权立法”“先行立法”“试点授权立法”“暂行法”等。笔者采纳部分权威学者的表述方式，即“试验性立法”。如学者杨登峰、江国华、张宝山、黎娟、李丹阳、郑赫南、陈光、安晨曦等学者均使用“试验性立法”的概念，还有许多学者在文章中引用或使用了“试验性立法”的概念。的概念表述《立法法》第13条的立法精神。近些年来，全国人大常委会通过授权决定的方式，推动自贸区、司法、农村集体土地制度改革、国防和军队等领域的改革实践，“多项立法准备工作均指向一个共同的概念——试验性立法”(10)李丹阳.试验性立法的中国实践[J].学习与探索,2016(2):72-76.。试验性立法是“在特殊条件下针对全局性、基本性的国家法律采取的一项临时性立法措施”(11)江国华,郭文涛.全国人大常委会授权决定的实证分析——以第十二届全国人大常委会作出的21个授权决定为样本[J].中南民族大学学报(人文社会科学版),2019(5):154-161.。易言之，试验性立法是在立法条件尚不成熟的前提下，通过立法“试验”的方式先行探索，为最终制定或者修改法律创造条件、积累立法素材。如果因为某种或某些特殊情况使“试验”不能在授权的特定期限内完成，可以再次通过授权决定的方式拓展特定的“试验期限”；如果试验证明这种立法措施可行，就由国家权力机关制定或者修改法律;如果试验证明这种立法措施不可行，则恢复原有法律(12)张宝山.试验性立法取得新成果[J].中国人大,2017(13):46.。

由此可见，《立法法》第13条所规定的“暂时调整法律适用”是改革试错理念与实践经验在“试验性立法”中的具体呈现与实际应用。试验性立法是我国立法改革的制度创新之举，“凸显了立法的试验或试错特征，它是决策者在无法有效预测与评估能否承受改革所带来的风险时采用的一种临时性或过渡性的立法技术或手段。……从试验性立法的运行逻辑看，它遵循试错(trial and error)逻辑，体现了探索性的科学思维”(13)黎娟.“试验性立法”的理论建构与实证分析——以我国《立法法》第13条为中心[J].政治与法律,2017(7):84-94.。本文借鉴卡尔·波普尔的试错理论，分析与阐释试验性立法的“试错”机理，并在这一理论视野下，结合《立法法》第13条，探讨试验性立法的“试错”适用限度。

一、 试验性立法的“试错”机理

“试错”方法是决策者面对不确定性问题时的理性选择。从本质意义上来说，“试验是一种典型的试错方法，它支撑着现代文明，也是创新性政策产生的基础”(14)BAKSHI H,FREEDMAN A,POTTS J,State of uncertainty: innovation policy through experimentation[J].NESTA,2011(11):4-19.。同时，“创新的政策激励如何能够良性运行并且不损及法律制度的稳定运行，在世界范围内都是颇受关注的普遍难题”(15)Ranchordás,Sofia.Sunset clauses and experimental regulations: blessing or curse for legal certainty[J].Statute law review 2015(1):28-29.。但是，“试错”实践必须具备一定的正当性基础，需要从理论上加以证成。正如卡多佐所言:“需要一种哲学，它将调和稳定与进步这两种冲突的主张，并提供一种法律成长的原则。”(16)本杰明·N·卡多佐.法律的成长——法律科学的悖论[M].董炯,彭冰,译.北京:中国法制出版社,2002:4.

(一) 试验性立法的“试错”理论

从现有研究成果看，关于试验性立法的相关理论，观点见仁见智。如持“央地关系理论”观点的学者认为，“我国是单一制的国家结构形式，实行‘一元多级、多类结合’的立法权限划分体制”(17)范贤政.实验性立法研究[M].北京:中国政法大学出版社,2018:270-271.。从本质上讲，试验性立法作为特别授权的“地方法治试验”，是“一种在中央允许的范围内或相关规定边界模糊的地带，激发地方积极性和创造性，适调中央与地方关系并加以制度化和规范化的制度性治理的试验性活动”(18)郑智航.当下中国地方法治试验的理想类型与实践反思[J].国家检察官学院学报,2021(1):113-127.，更是中央在谨慎决策基础上的一种理性选择的结果，理应遵循这一立法理路。

持“法的确定性理论”观点的学者认为，虽然试验性立法在一定程度上偏离与突破了现行法律的部分规定，但“在任何时候，法律的确定性绝不应机械片面地解读为杜绝法律规则的改变、更新或废止。法律的社会规制功能应随着社会的瞬息万变、创新的推陈出新而不断调整”(19)黎娟.“试验性立法”的理论建构与实证分析——以我国《立法法》第13条为中心[J].政治与法律,2017(7):84-94.。否则，既有法律会因严重脱离经验世界的动态校验而蜕化为社会发展的桎梏。这一观点为试验性立法在法的确定性框架下展开奠定了正当性基础。

持试错理论观点的学者认为，试验性立法就是使“建立在不断试错基础上的法律更具有实践品格，也更容易为人民所接受，最终可以确保法律的顺利执行与适用，使法治不仅成为国家治理与社会治理的基本手段，而且也真正成为一种生活方式”(20)徐雨衡.正确改革方法论的基本内核——改革、试错与法治的关系[J].人民论坛,2018(13):104-105.。同时，试错理论也蕴含着“容错权利范式”(21)徐振伟,霍特.容错权利范式下的中国改革开放[J].未来与发展,2021(8):13-19.，即构建出容许试错的试验场域。当然，“容错、试错不等于随心所欲，我们必须谨记，并非所有规制制度都适合试验，而且试验本身也有优劣之分”(22)靳文辉.试验型规制制度的理论解释与规范适用[J].现代法学,2021(3):126-138.。事实上，“全国人大常委会授权决定实质上构成试错性修法”(23)许昌.中国自贸试验区立法模式的法理思辨与实践进路[J].浙江工业大学学报(社会科学版),2020(1):98-104.。

凡此种种，不胜枚举。以上相关代表性理论观点从不同维度论证了试验性立法的试错正当性基础，均具有合理性。而所有的观点都有着共同的实践指向——促创新促发展。这一思想来源可追溯至波普尔的试错理论。

卡尔·波普尔提出“试探错误的方法——猜想和反驳”(24)卡尔·波普尔.猜想与反驳——科学知识的增长[M].傅季重,等,译.杭州:中国美术学院出版社,2003:59.。猜测作为第一个步骤，意义在于怀疑，这是科学审慎态度的怀疑，是为了更好地发现问题、解决问题(25)试错初期之所以需要猜测，是因为此时试错主体对事物的认识仍然是不够清晰和全面的。试错主体多数时候不可能等待事物的本质自然呈现，而要创造各种条件促使其尽快显现，并通过猜测、试验等方式探索新的知识。当然，猜测不能异想天开，必须遵循一定的科学方法和知识基础，并且要尊重已有的事实。。而反驳作为第二个步骤，意义在于批判。不可反驳是危险的，缺少反驳的猜测往往谬误迭出，“不可反驳性不是(如人们时常设想的)一个理论的长处，而是它的短处”(26)同⑦:47.。反驳的实质是发现和指出猜测中的潜在错误，并通过检验确定错误存在，最后排除错误乃至否定猜测的过程。其中，波普尔特别强调实践过程对决策设计与科学进步的检验与纠错功能。他认为，科学应当“承认实际问题以及为了科学进步而进行的实践检验的重要性”，“不论在反映事物规律的‘纯粹科学’或是在用于社会建构的‘应用科学’中，实践对于科学思考都是非常宝贵的”(27)卡尔·波普尔.历史决定论的贫困[M].杜汝楫, 邱仁宗,译.上海:上海人民出版社,2015:91.。

可以说，波普尔的试错理论遵循了“试错”→“创造”经验→“验证”经验→“归纳”经验→“得出”真理的经验主义逻辑路径。试验性立法的“试错”正是通过“摸着石头过河”的一种渐进式实践探索路径，对科学立法及其对社会结构秩序的调整过程具有“实践检验”的制度创新意义。因此，波普尔的试错理论对深刻理解试验性立法的试错机理具有较强的启示价值。

(二) 试验性立法的“试错”形态

《立法法》第13条是以“暂时调整法律适用”的特别授权方式，针对未来立法效果的未知，在特定时空条件下所进行的立法探索和尝试。波普尔的试错理论内在契合了试验性立法的“探索和尝试”属性，为试验性立法的合目的性(改革发展的需要)提供了政治决策的正当性依据。

“改革发展的需要”源于党的十八届四中全会提出的“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”，宪法渊源可溯至现行《中华人民共和国宪法》序言中“坚持改革开放”的表述。其实质表现是进一步释放市场活力，从而更好地发挥政府作用。而且，这种市场活力的释放是在局部领域的渐进式释放，通过试验程式去验证“暂时调整法律适用”结果的未知决策行为，并在“证伪主义‘猜想-反驳’的过程中寻找真理”(28)邹志鹏,张浩.卡尔·波普尔渐进社会工程理论及其贫困——基于马克思主义的批判视角[J].苏州大学学报(哲学社会科学版),2022(2):9-16.。从全国人大常委会现有授权决定来看，试验性立法存在“暂时调整或暂停法律适用”“授权立法试验”“被授权主体延伸”等三种“试错”形态。

一是“暂时调整法律适用”的“试错”形态。《立法法》第13条中存在“暂时调整”或者“暂时停止”法律适用的表述。如何理解这一表达文义？首先，“从逻辑上看，尽管暂时调整法律适用具有暂时创制和施行新的法律规范的内容，但实际上却是以暂停法律适用为前提的”(29)李德旺.基于暂停法律适用的立法授权研究[J].现代法学，2021(4):168-181.。其次，从范围上看，“暂时调整”的外延大于“暂时停止”，后者从属于前者，即从广泛意义上理解，“暂时调整”某部或多部法律，或其中的某些条款，其实质均是“暂时调整”法律适用。因此笔者认为，“暂时调整”与“暂时停止”是整体与部分的关系，且后者是前者的实现方式。若明确涉及某部法律或其中的部分条款，则以“暂时停止法律适用”的表述方式为宜；若在授权决定中，有的是涉及某部、多部法律，或呈现出整部法律与条款的混合“暂停”情况，则以“暂时调整法律适用”的表述方式更为妥帖。目前，从全国人大常委会的多数授权决定来看，一般是以“暂时调整”部分法律或有关法律规定的表述方式，同时将被“暂时停止”的相关法律、条款以附录的形式呈现。

二是“授权立法试验”的“试错”形态。“暂时调整法律适用”是《立法法》第13条的核心内容，实质是被试验的“部分地方”存在法律空白或悬置情况。此时，全国人大及其常委会则需要通过授权决定的方式赋予被授权主体法律创制权，进行“试错”式立法试验。自党的十八大以来，我国“授权立法试验”制度经历了10年的实践探索，为“政策型改革”成功转向“法治型改革”提供了立法机制创新的制度样本。但在授权决定的民主性、科学性、比例性等方面仍存在较大的完善空间，需要“经过授权明确性原则、比例原则逐层深入的遴选，最终选定最佳授权方案。”(30)谭清值.人大授权改革试点制度的运作图式[J].南大法学，2021(3)：57-78.

三是“被授权主体延伸”的“试错”形态。一般情况下，在全国人大常委会作出的授权决定中，被授权主体的指向非常明确，如国务院、最高人民法院、最高人民检察院、广东省等。但在具体操作过程中，存在被授权主体延伸或下移的情况，即间接授权(31)如《全国人大常委会关于授权国务院在中国(海南)自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》针对中国(海南)自由贸易试验区内由国务院批准的土地征收事项，由国务院授权海南省人民政府批准。或转授权(32)如《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》规定，在试点期间，将原由省级人民政府关于新增建设用地事项的审批权下放至县级人民政府;将原由市、县级人民政府关于使用存量建设用地的审批权下放至乡(镇)人民政府。。“被授权主体延伸”现象是深度拓展行政管理等领域“试错”式改革的实际需求。2018年修改的《行政法规制定程序条例》第35条规定:“国务院可以根据全面深化改革、经济社会发展需要，就行政管理等领域的特定事项，决定在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用行政法规的部分规定。”但是，为防范立法试验权力滥用等各种风险，“被授权主体延伸”必须符合相关政策或制度要求，并按程序、分步骤审慎稳妥推进。例如《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》(现有授权决定均由全国人大常委会作出，后文中所涉决定均省去“全国人大常委会”)明确提出，“暂时调整实施有关法律规定，必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，坚持从实际出发，因地制宜”。

二、 试验性立法的“试错”实践

我国《立法法》的一个显著特点是将“发挥立法的引领和推动作用”载入总则的第1条，以法律形式彻底改变了立法滞后于改革的思维与模式。波普尔试错理论的立论范式是“猜想-反驳”，并“以渐进的获得真理的方式推动社会发展进步”(33)卡尔·波普尔.通过知识获得解放[M].范景中,李本正,译.杭州:中国美术学院出版社,1996:3.。我国试验性立法正是“由改革实践所塑造的，其目的同样是为了服务于改革实践。易言之，全国人大及其常委会不可任意调整和停止法律的适用，唯有符合《立法法》第13条规定的‘根据改革发展的需要’之目的要件，此类决定方才具有正当性和合法性”(34)秦前红,刘怡达.论法律的暂时调整和停止适用:基于规范的实践考察[J].南海法学,2019(3):1-8.。以《立法法》正式修订为界限，我国试验性立法主要经历了实践探索与正式实施两个阶段。

(一) 试验性立法的实践探索

党的十八大之后，《立法法》正式修订之前，是试验性立法的探索阶段。为了谨慎处理改革的变动性与法律的稳定性之间的关系，切实贯彻“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行”(35)中共中央文献研究室.习近平关于全面依法治国论述摘编[G].北京:中央文献出版社,2015:45-46.的顶层设计精神，第十二届全国人大常委会先后通过了《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》(2012年12月28日)、《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》(2013年8月30日)、《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》(2014年6月27日)、《关于授权国务院在中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》(2014年12月28日)等四个有关重大改革的授权决定。实践证明，以上授权决定分别在加快政府职能转变、完善刑事诉讼程序、深化自由贸易试验区改革等方面，充分发挥了立法引领与推动的功能。

(二) 试验性立法的正式实施

在总结试验性立法探索阶段实践经验的基础上，《立法法》第13条应运而生，进入试验性立法的实施阶段。以“公益诉讼试点”和“监察体制改革试点”为例，《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(2015年7月1日)为检察机关提起公益诉讼制度的改革提供了合法性指引，较好地发挥了授权决定对检察机关提起公益诉讼制度改革的规范作用(36)曹建明.最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告——2016年11月5日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报,2016(6):1095-1100.与引领功能。《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的修订就是得益于这一授权决定。《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(2016年12月25日)经过一年多试点实践，逐渐“深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开”。《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》(2017年11月4日)将“三省市”可复制的经验推广至全国，迈出了监察体制改革试点的坚实步伐。这一试点授权决定，为推动国家监察体制改革以及构建集中统一、权威高效的监察体系提供了基层经验，并深刻体现了“凡属重大改革要于法有据”的政策精神。2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国监察法》，并正式实施。

综上，党的十八大以来，全国人大常委会已作出具有立法试验属性的多项授权决定(含延期授权决定)。它们“属于中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，是法律渊源的一种，具有法的性质、效力以及较高的效力位阶和清晰的效力边界”(37)江国华,郭文涛.全国人大常委会授权决定的实证分析——以第十二届全国人大常委会作出的21个授权决定为样本[J].中南民族大学学报(人文社会科学版),2019(5):154-161.，从法律层面突破了“‘改革在先，法治附随’的思维定势和惯性”(38)郭晖.全面深化改革背景下宪法适应性问题探析[J].河北法学,2019(2):122-133.，至少对改革具有引领、推动、规范三种作用(39)周成奎,刘松山,周伟.以良法促善治,以监督护权威——人民代表大会制度三人谈[J].中国法律评论,2018(1):1-21.。它涉及国家监察体制、财税金融体制、农村集体土地制度、自由贸易试验区、国防和军队、司法体制等方面的一批重大改革，为在特定领域或者部分地区开展改革试点工作提供了法律支持和法律依据，确保先行先试的重大改革在法治轨道上有效运行，体现了在法治下推动改革、在改革中完善法治的精神(40)张德江.全国人民代表大会常务委员会工作报告——2018年3月11日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报,2018(2):234-243.。可以说，我国试验性立法制度深刻体现了法律层面的创制性、立法层面的试验性与改革层面的变动性之间的整体协同和创新融合，“充分考虑已有的实践做法和经验，确保将来出台的正式制度能够有效地指引新的改革”(41)赵一单.《立法法》第13条有创制性规定的空间吗[J].政治与法律，2022(8):80-95.。

三、 试验性立法“试错”的适用限度

如前文所述，波普尔的试错理论对于试验性立法具有相对较强的解释力。但是，这种“解释力”是在适应特定环境或条件的情形下展开的。正如波普尔所言，试错的方法，“从根本上说，这也是生物机体在适应环境的过程中所采用的方法”(42)卡尔·波普尔.猜想与反驳——科学知识的增长[M].傅季重,等,译.上海:上海译文出版社,1986:446.。试错过程中，“人所实施的社会技术也必须从实施时所遇到的初始条件出发”(43)卡尔·波普尔.历史决定论的贫困[M].杜汝楫,邱仁宗,译.北京:华夏出版社,1987:91.。这就是说，“试错”离不开特定环境或条件，即具有适用的限度。《立法法》第13条设定的“行政管理等领域特定事项”“在一定期限内”与“在部分地方”，分别是试验性立法应遵循的范围与时空等“特定条件”。因此，我国试验性立法的“试错”过程应限于此类“特定条件”，并及时进行评估，为实现和改革决策相衔接的法律完善创造条件。

(一) 试验性立法的“试错”范围是“行政管理等领域的特定事项”

波普尔的“试错”理论是一种典型的经验主义认识论。波普尔将试错过程“总结为一个著名的四段图式:一个问题→试探性理论→排除错误→新的问题(P1→TT→EE→P2)，即通过不断发现错误和排除错误推动社会发展”(44)邹志鹏,张浩.卡尔·波普尔渐进社会工程理论及其贫困——基于马克思主义的批判视角[J].苏州大学学报(哲学社会科学版),2022(2):9-16.。其中，“试探性理论”与“排除错误”分别是针对“一个问题”(P1)的“猜想”(TT)与“反驳”(EE)，从而检测与验证出“新的问题”(P2)。因此，试错必须选择“一个问题”，即特定的“试错”事项。否则，“排除错误”就失去了目标。

《立法法》第13条规定的“行政管理等领域的特定事项”，就是全国人大及其常委会以授权方式决定“暂时调整法律适用”应遵循的法定范围与明确的“问题”指向。同时，被授权主体也必须紧紧围绕授权的“特定事项”开展“试错”性实践检测活动。也就是说，试验性立法的“试错”路径、方法、行为等试验措施应受到范围要素的限制，需要针对特定“问题”进行设计与展开。如《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》就是针对“刑事案件速裁程序”这一特定事项进行授权立法试验的。

目前，关于“行政管理”所覆盖的领域范围，仍然缺乏立法解释的依据。全国人大常委会法制工作委员会将“行政管理”解释为“国家行政机关对社会公共事务的管理，行政管理事项范围比较广泛，包括经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各个方面”(45)全国人大常委会法制工作委员会国家法室.中华人民共和国立法法释义[M].北京:法律出版社,2015:71.。由于“根据我国《立法法》第47条的规定，法工委亦承担着研究拟订法律解释草案的职责”，并因承担的“立法职能使其得以接近立法原意”(46)刘怡达.隐性立法解释:“法律释义”的功能及其正当性难题[J].政治与法律,2017(8):65-76.，所以可以说，全国人大常委会法制工作委员会对“行政管理”解释是一种接近“立法原意”的权威解释。笔者认为，“暂时调整法律适用”应受这一“解释”所限制。

另外，对“行政管理等领域的特定事项”中“等”字的理解与把握也非常重要。如果对“等”字作出任意或扩张解释，则容易偏离“立法原意”，导致“暂时调整法律适用”的滥用，进而抵牾或消解立法的“比例原则”。为了防止此现象的发生，应当对此处的“等”字作出限缩性解释，即“应当将其加以限制，缩小其适用的范围”(47)王利明.法律解释学[M].北京:中国人民大学出版社,2011:132.，“遵循所谓的‘同类规则’，即‘等’字所指代的事项应当与明确列举的事项相同或者类似，亦即与‘行政管理’具有相似性和同质性”(48)秦前红,刘怡达.论法律的暂时调整和停止适用:基于规范的实践考察[J].南海法学,2019(3):1-8.。如，关于土地制度改革、行政审批制度改革、公益诉讼制度试点等“特定事项”的授权决定，应该理解为遵循了“同类规则”。关于“行政管理等领域的特定事项”中“等”字意涵的学理性解释，也为未来法律修订或立法解释预留了进一步完善的理论空间。

(二) 试验性立法的“试错”时空是“在一定期限内”与“在部分地方”

波普尔的试错理论有助于预测“未知结果”的未来，但并不是一种漫无目标的任意性、随机性试验。他认为，“一种理论的确认仅仅看作是对过去实验质量的批判报告：它不能够用来预测将来的表现”(49)卡尔·波普尔.无穷的探索[M].邱仁宗,段娟,译.福州:福建人民出版社,1983:53.。因为通过实践试验后的“表现”，即试验的检测结果存在被决策者采纳、不采纳，或继续试验等多种可能性。但试错不可能一直延续，必然“还存在着时间指标，也就是只能在一定时间节点上来讨论确认的问题”(50)杨渝玲.波普尔的情境逻辑:经济学的一种解释进路——兼论自然科学与社会科学的统一[J].江汉论坛,2020(8):23-28.。同时，波普尔的“试错”理论是建立在“要求逐步进行局部的改良”(51)邹志鹏,张浩.卡尔·波普尔渐进社会工程理论及其贫困——基于马克思主义的批判视角[J].苏州大学学报(哲学社会科学版),2022(2):9-16.基础上的一种渐进式方法理论。他认为，“社会生活如此复杂，以致很少有人或者根本无人能够在总体的规模上评价某项社会工程的蓝图”，只有“通过零星的(piecemeal,另译:渐进的)方法，我们可以克服所有合乎情理的政治改革遇到的极其重大的现实困难”(52)卡尔·波普尔.开放社会及其敌人：第1卷[M].郑一明,等,译.北京:中国社会科学出版社,1999:305.。因此，一般来说，“试错”应选择某一系统领域或特定区域进行审慎试验，而不是“整体主义”(53)卡尔·波普尔.历史决定论的贫困[M].杜汝楫,邱仁宗,译.上海:上海人民出版社,2009:57.的。《立法法》第13条为试验性立法确立了“时空”要件，即所谓的“在一定期限内”与“在部分地方”，为“暂时调整法律适用”确定了“时间节点”与“零星的方法”。但该条本身及相关草案报告并未规定或说明其含义，需要在理论上进行厘清，在实践中妥善把握。

试验性立法属于改革试验的一种，就是“将制度或者技术变革方案在一定期间或者局部范围进行实践”(54)杨登峰.改革试验法治建设的主要问题与任务[J].甘肃社会科学,2020(2):1-10.，试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律;对实践证明需要延期试验的，应当再次作出授权延期的决定；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。正如有的学者所指出：“试验性立法的过程依次为确立试验目的、限定试验范围和时间、提出试验内容进行试验、试验后反馈和评估、推广经验正式立法。”(55)李丹阳.试验性立法的中国实践[J].学习与探索,2016(2):72-76.如果试验性立法缺乏“在一定期限内”与“在部分地方”的“时空”要件，就违背了授权立法试验的初衷。

1. 关于对试验性立法“在一定期限内”的理解。虽然《立法法》第13条没有作出关于“期限”的专门规定，目前也没有相应的立法解释，但“期限”前面的定语“一定”是个限缩性界定，应当参照同类或等质原则，亦即秉持“以‘类型推理’为法律方法展开的思维机制”(56)魏治勋.扩张解释与限缩解释的思维进路与操作机制——兼及区分“类推”和“扩张解释”的理论难题与根本解决之道[J].法学论坛,2018(5):40-51.。《立法法》第9条规定，除法律保留的立法事项外，“尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”。这是一种法定的授权立法。同时，《立法法》第10条第2款规定授权立法期限“不得超过五年”。

显然，依照“同类或等质原则”，试验性立法应按照“类型推理”的立法思维来把握“在一定期限内”的要求，即“暂时调整法律适用”的“一定期限”应以授权时间为起点，以“不得超过五年”为上限。关于授权延长试点期限的决定，期限也应累计于“不得超过五年”之内，否则会变向突破《立法法》关于授权期限的一般性法律规定。

2. 关于对试验性立法“在部分地方”的认识。我国是单一制国家体制，立法体系具有鲜明的“中央-地方”结构特征，“中央和地方的互动关系是其核心。政策试验要想取得成功，中央推进和地方创新缺一不可”(57)常征.央地互动的立法试验——基于湖南重大行政决策程序法治化的分析[J].中共天津市委党校学报,2018(2):50-55.。依照此理，《立法法》规定的“在部分地方”显然是相对于全国范围而言的。由于试点对于法律的变动效果并不带来修法意义上的效力丧失，所涉法律仅在试点范围内被停止适用，但仍然在全国其他地域可被适用(58)傅蔚冈,蒋红珍.上海自贸区设立与变法模式思考——以“暂停法律实施”的授权合法性为焦点[J].东方法学,2014(1):98-104.。因此，试验性立法的“在部分地方”，不仅包括单纯的地域空间因素，还涉及地域空间之大小、区域选择的妥当性，其“空间领域涉及全国范围的大集合，试点仅仅是该集合中的一个子集，一旦二者的空间范围重合，就不再是‘试点’授权，而是修改法律了”(59)郑磊,王逸冉.全国人大常委会“试点授权”要素论——基于《立法法》第13条的规范性思考[J].浙江社会科学,2017(8):4-13.。

“在部分地方”，不仅是地理学意义上的空间性要素，更为重要的是“部分地方”与授权事项相关联的实质性要素，即选择立法试验的区域与“行政管理等领域的特定事项”具有内在的契合性。例如，全国人大常委会授权北京等18个城市开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作，就是基于选择地区“案件基数大、类型多,作为速裁程序试点地区，已经积累了一定的经验，更容易发现试点中的问题，更有利于检验和巩固试点效果”(60)周强.关于《关于授权在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定(草案)》的说明——2016年8月29日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报,2016(5):788-790.的客观情况考虑的。因此，试验性立法的试验区域选择应在最大程度上增强其与授权事项的内在“契合性”，充分彰显立法试验的示范效应。

固然，选择试验性立法的区域范围，一方面应“尽可能将试点限制在最小的地域范围内”，防止“在地域上对现行机制或措施造成过大且不必要的冲击”，另一方面应“合理分布试验地点，从而有效检验试点机制或措施的有效性，尤其是社会地理因素对试点机制或措施的影响”，充分考虑“试点区域选择的代表性、可行性、对比性和均衡性”(61)王建学.授权地方改革试点决定应遵循比例原则[J].法学,2017(5):39-49.。从现有授权决定来看，全国人大常委会业已考虑了以上因素，十分重视对试点区域范围的控制。

值得注意的是，理解“在部分地方”的意蕴时，还应结合试验性立法的目的进行思考，即根据“改革发展的需要”进行考量，突出目的性思维。比如，为进一步完善公务员制度，《关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用〈中华人民共和国公务员法〉有关规定的决定》规定，全国人大常委会已将“在部分地方”的特定指向类推适用于“部分国家机关”；再如，全国人大常委会先后作出了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》和《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，将“国家监察体制改革试点”由“三个地区”拓展至“全国各地”，试点的“空间领域涉及全国范围的大集合”。从形式上来看，以上两个“决定”均突破了“在部分地方”的法律文义，但我们可以从试验性立法适应改革的“特殊目的”出发，将其作为针对特定改革事项的区域性扩张的特殊个案来看待。所谓“特殊个案”的“特殊”源于“特定改革事项”的必要性、紧迫性。正如有的学者所指出，“在改革与法治‘二律背反’的紧张关系前，生产力标准压倒一切，以‘良性违法’的道德正当性去推进改革，也就具有阶段必要性和历史合理性”(62)靳相木,王海燕.改革与法治“二律背反”及其消解方式[J].贵州社会科学,2014(2):4-8.。但在这一问题方面，应严格控制“特殊”向“普适”靠近，否则，会让突破法律的特例时常发生，以致于使“重大改革于法有据”变成空洞的口号。

(三) 试验性立法的“试错”效果需要进行客观的评估分析

波普尔认为：“真理往往很难达致，并且一旦发现，也很容易得而复失。”(63)卡尔·波普尔.猜想与反驳——科学知识的增长[M].傅季重,等,译.杭州:中国美术学院出社,2003:10.在试验性立法的“试错”过程中，相关既有法律被“冻结”，新的规则被创制，对于授权决策者来说，其效果预期主要有三种可能性，即完全或基本符合预期、主要试验内容符合预期、不符合预期。分别对应可以修改或重新制订法律、授权延期试验、恢复施行有关法律规定的三种处理结果。至于符合何种预期，不能依赖于主观臆测，而是基于一种客观且科学的评价机制所得出的结论，亦即“对有关试验性法规进行评估，根据试验期间所积累的经验、评估时的具体情况和接下来的规则需要等，来决定该试验性法规的修改、补充或者废止等”(64)陈光.论党内试验性立规的制度功能及其增进[J].中共中央党校(国家行政学院)学报，2022(2)：69-79.。

全国人大及其常委会的授权决定进入试验程序后，基于客观事实基础上的合理性、合法性评估，可对试验性立法进行检验、质疑和反驳，促使“暂时调整法律适用”的实施主体不断探索创新，有助于防止“试错”行为突破或偏离试验性立法的“目的条件”与“时空条件”等相关法律风险；有助于对试验性立法的运行过程进行全方位的分析、检测与评价，以验证其达到了授权决策的何种效果预期，可以“为立法者提供立法与不立法、选择一种方案或放弃另一种方案的客观依据”(65)李志强，王淑清.论立法社会效果评估指标体系的构建及其价值[J].山东人大工作，2018(2)：53-56.。因此，设置细致、科学、专业的评估标准，同时构建可操作的评估机制，是判定“暂时调整法律适用”未来立法走向，即是否修订或重新制订相关法律的关键环节，其更为深刻的意蕴在于通过后续立法推动与引领试验“特定事项”的改革与发展。这就是说，试验性立法评估能够对于提高未来立法质量及其社会调整功能积累探索性经验与立法准备基础。

试验性立法是《立法法》第13条的立法制度创新产物，具有鲜明的探索试验性属性，既有别于一般常规性立法要求，也区别于《立法法》设置的授权性立法条款。正是缘于“立法目的、任务、实施主体、调整对象上的差异”(66)俞荣根.不同类型地方性法规立法后评估指标体系研究[J].现代法学，2013(5)：171-184.，决定它们在评估指标设计的内容方面也有所不同。因此，试验性立法评估的体系构建，必须与其“探索试验性”特征相吻合，凸显《立法法》第13条的立法原意。固然，《立法法》第13条在程序性规范、评估性要求、效果转化制度等方面还存在较大的完善空间，但同时也对试验立法评估体系构建提出挑战，预留了评估制度设计的创新空间。

综上所述，试验性立法是《立法法》第13条关于“暂时调整法律适用”的一种立法实践探索，是我国立法试点改革制度的创新之举遵循试错的运行逻辑，具有改革试错的显著特征。在试验性立法的相关理论观点中，卡尔·波普尔的试错理论着眼于问题，服务于需要，有助于决策者通过探索和尝试预测不可知的结果，对于试验性立法具有较强的借鉴价值。试错理论凸显了全国人大及其常委会授权立法试验的“试错”秉性，具有较强的理论阐释力与实践证明力，能够为试验性立法的合理性及其试错正当性奠定较为扎实的理论基础。同时我们也应该充分认识到，试错理论并不是一种周延的或唯一的理论，同样需要以卡尔·波普尔试错理论的理性批判主义精神去审视试验性立法的试错实践，努力契合试验性立法自身的适用限度与要求。“改革发展的需要”是试验性立法试错的最大公约数，引领与推动改革是试错的目的要件；“行政管理等领域的特定事项”是试验性立法试错的问题指向，“特定事项”是试错的范围要件；“在一定期限内”与“在部分地方”是试验性立法试错的基本维度，是试错的时空要件；试验性立法评估有助于客观检测与合理评价其实际“试错”效果，是衡量“暂时调整法律适用”未来走向的重要参考依据。