浅谈如何推动农村宅基地制度改革——以三明市沙县区虬江街道茶丰峡村为例

□张莲英

（三明市沙县区虬江街道经济发展综合服务中心，福建 三明 365515）

茶丰峡村位于福建省三明市沙县区东部，4 个自然村，下辖4 个村民小组，人口1 320 人。作为沙县区宅基地制度改革的试点村之一，经摸排该村共有宅基地313 宗，总面积29 905 m2，其中一户一宅共270 户，面积24 535 m2；一户多宅共计37 户，面积4 885 m2；非集体经济组织成员6 户，面积485 m2；建筑时间在50 年以上的有28 栋；有150 户村民在城关买房居住，村里房屋变成“空心房”；5 户在外地工作，村里房屋闲置[1]。

1 宅基地制度改革的背景

随着城镇化进程快速发展，宅基地制度弊端逐渐显现，如宅基地随意侵占、闲置浪费、流转不畅功能弱化等，主要问题为“大、多、乱、违、转、闲”6 个方面，“大”是指超标准占用宅基地现象十分突出，房屋普遍面积大；“多”是指一户多宅的户数较多，仅茶丰峡村就有37 户存在一户多宅的现象；“乱”是指没有统一的规划设计，房屋的朝向、位置杂乱无章；“违”是指违章建房情况普遍，违章搭盖现象严重，村民们在主体住宅外乱搭滥建，形成相互攀比、多占土地的不良风气；“转”是指宅基地私下流转成了常态，隐形流转扰乱了土地市场，更是留下了产权纠纷；“闲”是指有的“建新不拆旧”，有的举家进城务工，导致农村房屋长期闲置，造成土地资源极大浪费[2]。

2 茶丰峡村宅基地制度改革的“五探索”

2.1 探索农村宅基地网格化管理制度

在建立村级宅基地协管制度的基础上，茶丰峡村积极推行农村宅基地网格化管理机制。包村工作组担任一级网格长，具体推动落实挂包村农村建房监管，划细划小网格单元，督促二级网格员履责，牵头落实农村建房有关问题的发现、报告、处置、销号闭环管理。各村主干及其他村两委干部分别担任二级、三级网格长，对该村建房、所管片区履行巡查、劝阻、报告责任。此外，该机制还明确了网格员管理职责，建立了网格化日常监管、违法处置、责任追究以及公开举报等制度，有力有据保障制度落实。

2.2 探索宅基地农户资格权保障机制

茶丰峡村重点在“分配、丧失、取得”上下工夫，在2017 年农村集体产权制度改革成果的基础上，明确村民符合“成员取得、出生取得、婚嫁取得、政策取得、认可取得”等5 种取得方式中的一种，均可获得农村宅基地资格权；认定寄户的村民，已外嫁但户口留在本村以及宅房已进行转让、赠与的村民均丧失农村宅基地资格权；建立宅基地农户资格权申请认定制度，对户籍不在集体经济组织但长期生活居住于本集体经济组织且在其他村无房的人员均可取得宅基地资格权；对不是本村集体成员，但是对本村作出重大贡献的可以考虑给予宅基地申请资格权。目前，经村民代表大会确认茶丰峡村宅基地农户资格权名录库360 户1 263 人。

2.3 探索宅基地有偿使用机制

基于茶丰峡村“一户一宅”超面积平方数较少，“一户多宅”大多为继承祖遗房的情况，该村从收取对象、起征面积、收取标准、收取方式等方面探索宅基地有偿使用机制，并将收取的有偿使用费用于该村美丽乡村建设、人居环境整治等工作。经茶丰峡村宅改理事会反复酝酿，该村宅基地有偿使用起征面积依据是否拥有宅基地使用权证进行分类确定，收费标准采取阶梯式收费，收取方式实行按年度收取、一次性优惠收取、以工代赈冲抵收取等方式，目前已收取有偿使用费4.82 万元，其中3 宗以村内人居环境整治务工冲抵有偿使用费1 800 元。

2.4 探索宅基地退出机制

茶丰峡村大多为继承祖遗户形成的“合理”一户多宅农户较多，且旧宅主要集中在邓氏宗祠及周边老房子。

茶丰峡村借助乡村振兴实绩突出村创建、农村人居环境整治行动契机，积极探索宅基地有偿退出和无偿退出机制，目前有偿退出12 宗宅基地、面积296.125 m2，无偿退出76 宗宅基地、面积16 533.21 m2，拆除全村违建物86 处、面积9 746.66 m2。通过多元赋权激活宅基地财产性功能，构建了退出宅基地的再利用体系，退出的宅基地用于基础设施建设8 300 m2，公益设施建设5 000 m2，其他用途4 885 m2，有效盘活了闲置浪费宅基地及农房[3]。

2.5 探索宅基地使用权流转机制

孝子坊又名“陈氏大厝”，是目前三明市沙县区保存最完好、规模最大的清代古民居。为推进文物保护、闲宅流转，解决历史遗留问题，推动乡村文旅产业的发展，茶丰峡村积极探索宅基地入股流转方式，充分将文保工作融入宅基地改革。通过前期的动员与宣传，村委会和大水湾35 户村民签订相关退出协议，将孝子坊无偿收回并由村集体进行统一管理。茶丰峡村在孝子坊建立游客服务中心和孝文化广场商业街，并对外招商，增加村财政收入，并计划将60%的收益用于修缮保护文物，40%的收益分配给相关村民。

3 茶丰峡村宅基地制度改革经验做法

3.1 公平公正，“拆”得彻底

一是加大工作力度。在街道层面上由自己来抓，抽调农业、自然资源、村建站等有关人员，组建宅改办；在试点村以老干部、老党员、村民代表、乡贤等为班底，组建宅改工作小组和建房理事会，并在村里开展细致的入户摸排，多次探索研究，建立一户一档、一房一档的台账，完善全村宅房信息。明确哪些是一户一宅、一户多宅，哪些是超面积，哪些要拆，哪些要退，哪些可以批准建房等，并进行公开公示。

二是做好宣传动员工作。组织宅改办人员、理事会成员等学深悟透各项宅改制度、政策，做好宅改宣传员。宣传员在农户家里、田间地头主动宣传怎么改、改完有什么好处。通过细致的宣传，消除群众的疑虑和误解，转变群众宅基地私有观念，充分激发和调动群众参与的积极性、主动性。

三是公平公正拆除。首先，党员干部主动拆，统一村两委成员及党员的思想意识，先从自身找问题，解决一户多宅的问题，拆除所有违建物。其次，村民配合拆。通过干部、党员的带头示范，入户宣传、召开座谈会等，不少村民对改善居住环境的意愿强烈，愿意配合拆除。再次，攻坚“硬骨头”。针对一些不理解、不配合的群众，要做好村民的思想工作，发挥乡贤作用，思想动员及责令整改并行，多措并举，使村民自愿拆除全村违章建筑，清理村里所有一户多宅的现象。

3.2 合情合理，“建”得科学

一是建知青公园。为满足农民群众的日常休闲娱乐需要，拆除破旧的铁皮房、烤烟房，通过知青的积极募捐、组织、推进，建设知青文化公园，既留下了知青记忆，又满足了农民需要。

二是规划宅基地。为满足村民的建房需求，根据该村实际情况，整合村部和老人活动中心，拆除老村部、礼堂、老碳厂，规划出5 000 m2用于开发宅基地。

三是统建农具房。为了彻底解决乱堆乱放、乱占乱建的问题，在住宅集中区合理规划、统一规范建设农具房、鸡鸭舍，供农民统一堆放农器具、柴火等，在满足村民生产生活需要的同时，保障村庄公共场所洁净整齐。

三是注重村庄美化靓化。在拆除的地方种上景观型花草树木，改善村庄环境，提升乡村宜居水平。

3.3 留住文化，“展”得靓丽

一是做足孝文化。通过“无偿”退出，街道收回孝子坊（陈氏大厝），并由村集体进行统一管理和挖掘开发孝文化。目前，孝子坊正在进行孝文化展示厅的布展工作。

二是做足知青文化。通过“有偿”退出，村集体收回邓氏宗祠及周边老房子，在原址建设知青文化展示体验馆。目前，已完成房屋修缮，准备在室内布展。同时，继续深挖、丰富乡村文化底蕴，根据实际情况需要腾出更多的老房子，建设民宿、书画舍等旅游配套项目，从而推动乡村文化旅游，既保护了古建筑，传承了知青文化，也促进了闲宅流转和村财政的增收，解决了老建筑后期运营管理费用问题。

4 宅基地制度改革中遇到的瓶颈

4.1 认识不到位

一是大多农户认为农村宅基地就是“自己的祖业”，部分村干部农村宅基地集体所有的意识较为淡薄，导致在推进宅基地有偿使用中面临的阻力较大。

二是片面认为“宅改就是拆房”，其实宅基地制度改革是把工作成效之前的过程进行系统梳理、完善，形成一套行之有效、切合实际的制度。

4.2 宣传动员不全面

一是面向群众的政策宣传做得不够，农民只知道有政策，但不了解具体的政策内容，不知道宅基地制度改革到底是改什么、为什么改，这样就无法更广泛地发动农民群众自主参与改革。

二是在改革经验做法、典型案例的总结宣传上，存在成果提炼不充分、特色亮点不突出、案例故事不够多的问题，缺乏可复制、可推广的经验做法。

4.3 制度设计不健全

一是试点改革方案中认定了每户村民宅基地的使用面积，然而农村房屋多带有院落，对于村民的院落面积认定不够清晰。

二是宅改后是农村房屋是否可以办证、什么时候可以办、城郊村列入规划的是否需要改等宅基地制度改革政策不明朗。

三是新的《土地管理法》已开始实施，但缺乏配套政策，衔接不畅。

4.4 部门协作不够有力

农村宅基地涉及多部门管理，现行政策下宅基地制度改革由农业农村部门牵头，自然资源、住建等部门联合开展，但在法律层面上，宅基地管理的执法权依然属于自然资源部门，这就导致执法职责不明确，甚至出现推诿扯皮现象。比如，有些村在探索农村宅基地使用权流转机制中，农户在符合流转条件下进行了宅基地使用权流转，但对于自然资源部门来说，没有相关依据，他们不能变更宅基地使用权证，这就使得宅改工作雪上加霜。

5 对宅基地制度改革的几点建议

5.1 夯实基础信息工作

一是建立宅基地基础信息数据库及管理平台。整合自然资源、住建、公安等相关部门数据信息，建立分级台账，严格采集信息，逐村逐户核实，确保信息采集真实性和完整性；同步开展信息管理平台建设，逐步实现宅基地数字化管理。

二是加快编制村庄规划。编制多规合一、务实管用、简单明了的村庄规划，做好规划衔接，避免大拆大建和无序建设；合理引导新建宅基地向规划区靠拢，加强农村建筑物风貌管控。

三是妥善处置历史遗留问题。对历史形成的各类宅基地问题进行系统排查，按照依法依规、稳妥有序的原则，研究制定符合实际的处置办法。针对个别有代表性的突出问题，要研究分析矛盾根源，提出制度层面的改革建议，通过大胆实践，进一步形成制度经验，从而有效化解同类矛盾。

四是做好宅基地使用权确权登记颁证工作。按照不动产统一登记要求，全面完成宅基地地籍调查，加快办理统一的不动产权属证书，切实做到应发尽发，给农民吃下定心丸。

5.2 注重宅改宣传引导

一是提升宅改业务水平。组织开展宅改工作培训会，重点围绕“为什么改、怎么改、改完有什么好处”等方面进行学习培训，确保宅改干部对相关政策吃得透、讲得清，成为宅改工作的行家里手。

二是采取多种形式宣传。通过阵地宣传、走访宣传、“地摊”宣传、活动宣传等方式，向村民普及相关宅改政策，向群众现场解答各种问题，让宅改相关政策和制度深入人心。

三是坚持“群众事、群众办”。充分发挥农民的主体地位，选择一些威望高的老干部、老党员代表、乡贤能人，组建宅改理事会，主要承担资格确权、建房管理、村庄建设、矛盾纠纷调处等事务，从本质上激发农民参与宅改的积极性。

四是引导农民自主监督。聘请经验丰富、威望较高的乡村振兴监督员，指导各村制定宅基地制度改革方案，帮助解决宅基地制度改革一线问题。

5.3 积极探索还权赋能

一是保全资格，把人口“动”起来。建立宅基地保权退出制度，允许农民在保留宅基地资格权的情况下自愿退出宅基地，享受宅基地和房屋残值补偿。农户重回集体安居时，经过申报和审批，有偿获得新的宅基地，由集体参照集体经营性建设用地入市价格向其收取有偿使用费。激励农民在保留宅基地资格权的情况下到城镇落户。

二是有偿腾退，把资源“聚”起来。建立宅基地有偿退出制度，设计“部分退出，整体退出、永久退出、保权退出”等路径，集体经济组织根据不同退出方式给予不同补偿。宅基地腾退后形成的建设用地指标，集体在满足自身需求后，允许节余指标在市内各区域调剂使用。

三是以地置业，把资源“活”起来。建立共建共享、置产经营、抵押融资制度，允许农户以宅基地使用权与第三方共建共享，解决农民借力改善居住条件、第三方借地创业的问题；允许农户以宅基地使用权入股新型经营主体，解决农民借资、业主借地创业的问题；允许农户以宅基地使用权及房屋所有权向银行抵押融资，解决资产变资金的问题。

四是以地换房，把资源“用”起来。针对贫困户等特殊困难群体，动员农户自愿退出现有宅基地；镇、村利用节余建设用地指标，叠加乡村振兴项目，给予就近务工安置等扶助；农户保留宅基地资格权，获得房屋残值补偿，仅以宅基地使用权置换房屋居住权，房屋所有权归属集体经济组织，切实帮助弱势群体解决安居、养老问题。