探讨助力乡村振兴战略新举措——农村“房地一体”不动产确权登记

文／杨芳 芦溪县自然资源和规划局 江西萍乡 337200

1、农村“房地一体”不动产确权登记的意义

过去农村房屋建设点多面广，情形复杂，未登记的农村宅基地、房屋等不动产数量较大。通过农村“房地一体”不动产确权登记发证工作，弥补农村不动产登记这块自然资源管理的短板，充实不动产统一登记的基本内容，完善不动产统一登记，提高不动产产权保护和管理水平。农村“房地一体”不动产确权登记发证工作化解土地权属纠纷，依法确定和保护村民的宅基地及房屋权益，减少农村社会矛盾，促进农村社会秩序和谐及稳定。确权登记对深化农村改革，推动乡村振兴，具有重要意义，推进宅基地“三权分置”、农房财产权抵押改革，破解农民贷款难问题，为增加农民收入提供强有力的保障。

2、农村“房地一体”不动产确权登记目标任务

对农村的宅基地和集体建设用地，以及建筑物、构筑物开展统一的不动产权籍调查，查清农村范围内的不动产权属状况、界址、建筑结构、层数等基本情况，收集户籍、权属来源等资料，建设不动产权籍数据库，形成宗地图、房屋平面图等不动产矢量数据，依照统一的确权登记要求,对符合确权登记条件的不动产进行统一的确权登记发证。

3、农村“房地一体”不动产确权登记工作原则

便民利民，在乡镇设立便民服务点，简化程序，促进农房登记发证工作顺利开展。公开公正，农村房地一体确权登记工作全过程公开透明，将确权登记有关内容及时公告，争取和调动村委会、村小组、村民的广泛参与。规范调查，依照相关技术规范要求，查清农村范围内每宗土地及房屋的权属、界址、面积等情况，形成准确、全面的权籍调查成果。依法登记，不动产必需在“权属合法、界址清楚、面积准确”的前提下，依据不动产登记相关法律法规进行登记，实现应登尽登，应发尽发。尊重历史，妥善化解历史遗留问题，在权属调查与纠纷处理工作中,尊重历史、注重现实、考虑各方利益,有利生产生活，化解争议、促进农村社会稳定。

4、农村“房地一体”不动产确权登记工作内容

4.1 不动产权籍调查

地籍调查。依据地籍调查相关技术要求,以集体土地所有权确权登记的成果为基础,调查农村范围内的宅基地与集体建设用地的权属状况,查清每一宗土地界址、面积等宗地信息,填写地籍调查表，绘制地籍图、宗地图，形成完整的地籍调查成果。

农村房屋调查。在开展地籍调查的同时,按照《房产测量规范》,查清每一块农村宅基地内建筑物的位置、面积、权属、结构和层数等房屋信息,填写房屋调查表，测量房屋边长，绘出房屋权界线示意图，形成全面准确的房屋调查成果。

建立农村不动产权籍调查数据库。在原来已有的农村地籍调查数据库的基础上,依据《不动产登记数据建库标准》的要求,建立集图形数据、属性数据、矢量数据等为一体农村不动产权籍调查数据库，形成农村不动产权籍调查成果一体化运用与管理。

4.2 确权登记发证

依据有关不动产登记法律法规和政策,以不动产“权属合法、界址清楚、面积准确”为原则，在坚持“一户一宅”、面积标准基础上，规范确定农村房地一体不动产权主体，以及其登记发证面积。尊重历史，兼顾过去农村宅基地与房屋管理的现状，妥善解决历史遗留问题，维护农民权益、有利于农村生活生产、促进社会和谐稳定为出发点，稳步开展农村“房地一体”不动产确权登记发证工作。

5、农村“房地一体”不动产确权登记工作程序

农村“房地一体”不动产确权登记工作程序：准备工作——不动产权属调查——不动产测量——数据入库——不动产登记申请——不动产登记审核——不动产登记公告——不动产登簿——发放不动产权证书。

6、农村“房地一体”不动产确权登记工作方法

6.1 不动产权属调查

调查工作人员在乡、村、组干部的协调配合之下，借助工作底图与权属来源证明材料，经实地查清房地一体不动产的权属状况、坐落、界址、建筑结构、层数、用途、墙体归属、建成年份等。核实权利人姓名或单位名称、组织机构代码、法定代表人姓名，以及其身份证明等。属于宅基地的，还需调查权利人的家庭成员情况。同时，收集权利人身份证明材料、土地证书、房屋证书、审批文件、家庭户口簿等资料。

实地指界，采用指界通知书、公告、电话和微信等方式通知指界人，指界时，调查员、本宗地与相邻宗地指界人、集体经济组织代表同时到场。依据指界人指定的界址点，现场设置界标，确认界址点位置。指界后，填写权籍调查表，将实际用地界线与批准用地界线绘制到工作底图上，确保不动产权属清晰、界址清楚、空间位置关系清晰。产权共有或是有争议的，记录共有或争议的情况。对界址线有异议、界标发生改变和新设立界标等情况，需要现场记录及拍摄照片。实地走界，丈量界址边长，绘出宗地草图，以及房屋权界线示意图。

6.2 不动产测量

结合实际需求，综合考虑基础条件，按不动产的类型、位置和单元的构成方式，因地制宜选用解析法、图解法、勘丈法等不动产测量方法，确保不动产必需界址清楚和面积准确。可用全站仪极坐标法测定，辅助使用测距仪进行丈量，利用手持测距仪进行实地房屋的边长丈量时，读数不能少于两次，避免误差值太大，最终结果取平均值。在村庄区域的不动产，丈量房屋的边长，遇到物体遮挡，采用解析法测量界址点坐标，交互计算边长，并计算房屋面积。房屋逐幢测绘，不相同的建筑结构、不同层数的房屋分别测量，层高超2.2m 的楼层，计算房屋面积。一户独立成幢的房屋，以墙体外侧为界测量。相连的墙体，由房屋所有人指界，区分自有、共有或借墙，以墙体所有权的范围为界测量。柱廊沿柱外围测量，檐廊、挑廊以外轮廓投影为准，阳台以底板投影为准，室外楼梯、台阶以外围水平投影为准。采用解析法取得宗地界址点与房角点坐标，可以通过坐标法计算面积。不动产权籍图测绘，农村房地一体不动产权籍图包括地籍图、宗地图和房产平面分户图。

6.3 权籍调查结果公示

权籍调查初步成果形成后，村委会进行盖章确认。由作业单位将宅基地、集体建设用地和建筑物的不动产权籍调查结果在本村范围内进行公示，并且在村集体村民会议或者村民代表会议上进行说明，对在外地务工人员比较多的地方，可以用电话和微信等便捷的方式，将不动产权籍调查结果告知不动产权利人与相关利害关系人。公示时间不少于15 日，公示时间满无异议的，建设不动产权籍调查数据库。

6.4 建立权籍调查数据库

在已有农村宅基地及集体建设用地数据库的基础上，根据《不动产登记数据库标准》和不动产登记信息平台的要求，建立权籍调查数据库。及时将外业调查收集的土地房屋权属信息数据、整合好的基础数据和外业测量的土地房屋空间数据等不动产权籍调查信息数据录入数据库，实现数字化管理和信息化应用，并结合日常调查，做好数据库更新维护，维护好权籍调查成果的准确性与现势性，保障农村不动产登记日常管理需要。

6.5 登记发证

根据权籍调查结果输出宗地图、房屋平面图及不动产登记申请表，交由权利人签字确认。采取村集体集中组织申请，不动产登记机构统一受理的模式，村委会协助收集不动产登记申请、有效身份证明及合法权属来源等材料，交由不动产登记机构进行预审，并对符合登记条件的农村宅基地和集体建设用地使用权，以及地上房屋、建筑物、构筑物所有权进行首次登记的公告，公告期不少于15 个工作日，公告无异议后，不动产登记机构对申请材料进行审核，审核通过的，予以确权登记，并颁发不动产权证书。

7、农村“房地一体”不动产确权登记的问题

7.1 “一户一宅”的认定标准不明确

农民以户为单位，进行宅基地申请，“户”是农村农民住房建设用地的形式主体，却没有对“户”做一个清晰的界定。在农村宅基地及房屋确权登记中，按照“一户一宅”的原则，农民一户人家，只能拥有一处宅基地，确权登记到“户”。各地普遍要求申请人提交户口簿来认定“户”，而各地公安户籍部门针对农村分“户”的，要求申请人持不动产证书方可进行分“户”，因此而陷入“死循环”。

7.2 宅基地未批先建、少批多建等违法违规问题

相当一部分农民没有法律意识，将由农民集体分配给农民使用的宅基地视作为私有，将宅基地或农房非法卖予非本村户口的外地人。或抱着法不责众的思想，干脆也不去申请，私下就开始建房。村干部管理意识缺位。房子是多数村民的一生积蓄建起来的，乡里乡亲的，碍于情面，不想管不愿管。没有用地建房审批手续就开始建房即未批先建，有合法审批手续但建房时超出批准的面积即少批多建。

7.3 一户多宅

通过农村房地一体不动产权籍调查工作的具体调查可以了解到，最为明显的一个问题是基层管理不规范，农村宅基地存在面积超标问题、一户多宅问题。农村很多农户在新建设住宅后，并没有对原住宅进行拆除。因为继承的关系，能够获得祖辈留下的房产。很多农民的法律意识较为淡薄，会因为赠与、买卖住宅等方式，造成一户多宅问题的发生。

7.4 宅基地存在权属争议

在权籍调查中，发现许多宅基地界址、相邻权属纠纷、家庭内部房产分户，分割、继承等争议。由于农村建房子较大多数没有用地审批的批准手续，没有合法的权属来源资料，或由于房屋年数比较久远、档案材料缺失不齐，造成调查取证很困难，不动产权属争议很难解决。

7.5 老房屋的继承转移登记难

农村的老房屋年数太久远，农村产权制度又多次进行了变革，土地改革、生产队等老房屋多次产权变动，原始权利人很多已去世，资料不齐或缺失，较多存在权属争议。难以判定继承人。由于农村户籍管理以前存在不规范，相关资料遗失，申请人难以找出亲属关系证明和死亡证明等资料，有的还涉及到转继承、代位继承等法律关系，很难确定原权利人的法定继承人。要求法定继承人全部到场查验必有很大的困难。很多继承人不在当地，有的音讯全无，因此，农村老房屋的继承转移登记难。

7.6 宣传和培训有待加强

基层干部和工作人员对于农村“房地一体”不动产确权登记相关政策不熟悉、不理解，无法准确解答村民咨询有关确权登记问题，对登记的政策把握不好，对本符合登记条件的农民也可能解释为不符合，影响了确权登记的准确性，没法做到应发尽发。政策普及宣传不到位，导致有的村民对宅基地认识有偏差，宅基地视作为私有，将宅基地非法买卖，申请人对政策认识有偏差，对确权登记工作就会产生抵触，指界签字、材料收集提交缓慢，导致确权登记工作效率低下。

8、农村“房地一体”不动产确权登记的对策

8.1 明确申请登记的主体

宅基地使用权依法确认给本村集体的集体成员，可以是农业户口的户主或是经全体家庭成员协商一致同意的家庭成员。认定户，原则上以当地公安部门户籍管理登记的为准，已年满18 周岁，并满足分家单独居住生活条件的家庭成员，本村集体出具证明材料，经过公告无异议的，可以按一户进行确权登记。

申请主体为非本村户口的，有以下情形之一且经该农民集体经济组织认定的，可以按规定确权登记。原农民集体经济组织成员已经合法取得宅基地，因婚姻、就业、投靠等原因进城落户的。不是本农民集体成员因新农村建设、移民安置、地质灾害防治等原因，按照政府统一规划、批准使用宅基地建房，并将原宅基地退出的。非农业户口的居民在1999 年1 月1 日之前已经合法取得的宅基地，并且权属没有发生改变的。以上三种情形，在不动产登记簿和不动产权证书附记栏内注明“该权利人为非本农村集体成员”。不是本农民集体成员的农村村民或城镇的居民因继承房屋而取得宅基地的，在不动产登记簿和不动产权证书附记栏内注明“该权利人为本农村集体原成员住宅的合法继承人”。

8.2 权属来源的确认

农村村民建房未经批准，没有权属来源的，但建房者符合“一户一宅”等建房条件的，对登记申请人的身份、房屋建成年份及分户认定等情形以组、村、乡镇三级确定，公示30 日，三级确认形成的《农村宅基地使用权和房屋所有权确认申请审核表》作为权属资料使用，予以确权登记。

8.3 登记面积的确定

经批准的农民建房，按批准的面积确权登记，建房面积小于批准面积的，按建房实际面积确权登记。村民建房未经审批或审批手续不全的，根据不同历史时期按以下面积标准确权登记。1982 年《村镇建房用地管理条例》实施之前，村民进行建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施之后至今，没有进行扩建的，按建房实际使用的面积大小确权登记。1982 年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987 年1 月1 日《中华人民共和国土地管理法》实施时止，村民进行建房占用的宅基地，超过当地规定面积标准的，超出的部分按相关政策法规处理，再按处理之后的结果进行确权登记。1987 年《中华人民共和国土地管理法》实施之后，村民进行建房占用的宅基地，不得超过120m2、地上房屋不得超过3 层、房屋建筑面积不得超过350m2。其面积超出的，依法对符合标准的建房面积予以确权登记，超出面积在不动产登记簿和不动产权证书附记栏内注明：“超宗地面积＊＊m2、超建筑面积＊＊m2”。待以后村民进行分户建房或房屋拆迁、翻建、改建和重建时，按相关政策法规做出处理，并按照当地规定的面积标准进行重新确权登记。

8.4 一户多宅的处理

一户拥有多处宅基地的，由农民自行选择其户籍所在地的一处宅基地进行确权登记。符合分户条件未单独立户的，经集体经济组织认定后，按分户后标准予以确权登记。农民因继承房屋而合法取得宅基地的，给予确权登记，在不动产登记簿和不动产权证书的附记栏注明“该权利人为本农村集体原成员住宅的合法继承人”。继承取得的多处宅基地不受“一户一宅”的限制。

8.5 化解宅基地权属争议，保障农民合法权益

宅基地权属争议的原因复杂，充分调查研究，要抓住问题的症结。以群众的利益为根本、拉近情感距离，才可以妥善处理宅基地权属争议。在权属争议处理中，充分发挥村、组的作用，建立村、乡镇、县三级上下联动的调处工作机制，形成合力，合法、合理和合情的化解不动产权属争议。依据不动产权属争议的不同原因，分类别进行处理，充分发挥村民主体和调解委员会的作用，积极引导矛盾双方通过调解，自愿达成双方认可的协议。宅基地权属争议调解不成的由乡镇人民政府做出土地权属争议处理决定。争议当事人不服处理决定的，可以申请行政复议，也可以向法院提起行政诉讼。建立上下联动的权属争议调处机制，化解宅基地权属争议，保障农民合法权益。

8.6 加强确权登记宣传和培训

经过确权登记工作实践发现，前期确权登记相关政策的宣传和培训对确权登记工作顺利开展有很大的影响，需要加强宣传和培训。通过网络、微信、广播、报纸、电视、发放宣传资料和粘贴通告等进行广泛宣传，促使村民能够在潜移默化中受到影响，提高村民对确权登记相关法律法规政策的知晓率和熟悉度，提升村民法律意识，让村民认识到合法用地建房并进行登记的意义和必要性，让村民由被动转变为主动，积极配合、协助该项工作的落实。

召开动员培训会议对乡镇、村、组工作人员进行农村“房地一体”不动产确权登记业务培训，对确权登记的程序、资料、配合事项和相关要求进行细致的说明。通过政策、案例讲解，现场问答对农村“房地一体”不动产确权登记相关的法律法规政策进行详细解读。让工作人员在确权登记工作中能根据具体情况准确、规范的完成自己所负责的任务。

8.7 明确不予登记的情形

非法在农村集体土地上进行建设的“小产权房”、存在权属争议未解决的、城镇居民在农村非法购买宅基地进行建房的、在生态保护红线管控范围内建房的、以兴办乡镇村公益事业和乡镇村企业为名非法占用（租用）农村集体土地进行非农建设的、用地和建房违法行为正在处理或未处理的等，不得确权登记发证。

结语：

开展农村“房地一体”不动产确权登记工作，依法对宅基地与集体建设用地使用权及其上面的建筑物、构筑物所有权进行确权登记发证，保护农民的不动产权益，完善不动产统一登记，促进宅基地“三权分置”、农房财产抵押等农村产权制度改革顺利进行，为助力乡村振兴战略提供强有力的保障。