论新时代中国共产党关于中央和地方财政关系的思想与实践

●于树一 陈 宸

一、引言

中国共产党历来重视各方面关系的协调，以此调动一切积极因素或者化消极因素为积极因素，为社会主义建设创造条件、铺平道路。1956年毛泽东同志在中央政治局扩大会议上作了《论十大关系》的报告，系统论述了在社会主义建设初期，党领导国家需要协调十个方面的关系。这项伟大的理论成果体现了中国共产党的治国智慧，在国家治理的各个时期均得到了积极贯彻和发展。其中，报告在中央和地方关系问题上提出“在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”“有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”，这成为中国共产党协调中央和地方关系所长期坚持的原则和方针。

中央和地方财政关系作为中央和地方关系中的关键组成部分，也在上述原则和方针的指导下，以财政体制改革为载体不断得到优化。我国现行的财政体制源于1994年的分税制改革，多年来，在分税制框架内的中央和地方财政关系不断调整，收入侧的中央和地方财政关系不断完善。一是通过在中央和地方之间根据合理划分收入，顺利达成了提高“两个比重”的分税制改革核心目标。二是通过税制改革，取得了出口退税负担共担、所得税分享、农业税全面取消、“营改增”五五分成、国地税合并等成果。然而，多年来，支出侧中央和地方财政关系调整却迟迟未被触动。直到党的十八大召开，为中央和地方财政关系的全面优化提供了历史机遇。尤其是自党的十八届三中全会赋予财政作为国家治理的基础和重要支柱的新使命以来，财政事权与支出责任划分改革全面开展，我国中央和地方财政关系调整在支出侧陆续取得实质性进展。

事实上，以习近平同志为核心的党中央高度重视中央和地方财政关系问题，作出了一系列重大判断，提出了一系列明确要求。党的十九届四中全会提出，“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”作为政府治理体系的一部分，其中就包括中央和地方财政关系赖以形成的财政体制。除此之外，在这次全会上，预算制度和税收制度分别作为宏观调控制度体系的制度保障和再分配调节机制。这说明中国共产党在深化财税体制改革的同时，已经在扩展和提升财税体制各组成部分在支持国家治理现代化方面的功能，其中预算制度和税收制度承担专项职责，中央和地方财政关系则承担综合性职责。这体现中国共产党充分认识到中央和地方财政关系对于全局的重要性，并在此认识的基础上形成优化思路，指导实践不断从胜利走向新的胜利。党的十九届六中全会全面总结了中国共产党经过百年奋斗取得的重大成就和历史经验，把全会精神贯彻落实到财政改革发展具体工作中，就要充分发挥中央和地方两个积极性，进一步理顺中央和地方财政关系。在此背景下，笔者尝试梳理分税制框架下中国共产党关于中央和地方财政关系的思想，为进入中国特色社会主义新时代我国中央和地方财政关系实践更好地贯彻落实党中央相关决策部署提供参考。

二、中国共产党对中央和地方财政关系认识的逐渐深化

1994年分税制改革以来，中国共产党将处理中央和地方财政关系的原则从“财权与事权相匹配”先后调整为“财力与事权相匹配”“事权和支出责任相适应”“事权、支出责任和财力相适应”，体现着中国共产党对中央和地方财政关系的认识逐渐深化的过程（见图1）。

图1 分税制以来中国共产党处理中央和地方财政关系原则的调整与转型

（一）从“财权与事权相匹配”调整到“财力与事权相匹配”

1994年分税制改革致力于形成“财权与事权相匹配”的中央和地方财政关系，旨在实现各级政府筹集收入的权力与其提供公共产品或服务的职责相匹配。2006年党的十六届六中全会提出“进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制”，此后，党的十七大和十八大报告都重申了“财力与事权相匹配”的原则。这是分税制改革以来，中国共产党对中央和地方财政关系基本原则作出的首次调整，其原因是党在实践中逐渐领悟到，中央需要保有足够的财权对地方实施有效影响，以维护国家的统一完整，而地方政府需要的是足够的财力，保障能履行其全部事权，而不必严格地将事权与财权相提并论。

（二）从“财力与事权相匹配”转型到“事权和支出责任相适应”

2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，新华社记者总结了其中19项看点，第一项就是“财税改革力促中央和地方‘两个积极性’”，直接指向该决定中深化财税体制改革的第三项任务——“建立事权和支出责任相适应的制度”。这项任务之所以被如此看重，一个重要方面是关注到中国共产党处理中央和地方财政关系基本原则的转型——落脚点在支出单侧。转型的原因是中国共产党在实践的历练中形成了“权力和责任、办事和花钱相统一”的财政思想，逐渐认识到支出侧改革具有直接性和联动性，所以将其放在中央和地方财政关系改革的核心位置上。

首先，财政事权与支出责任划分与各级政府职能分工相一致，对政府治理目标的实现具有直接性。正因如此，事权和支出责任划分的重要性要高于财权划分和转移支付制度，在中央和地方财政关系体系中处于核心地位。相比之下，财权划分和转移支付的制度安排主要是为形成履行财政事权与支出责任的财力，均不能直接实现国家治理目标，而是需要借助于财政事权与支出责任划分和国家治理建立起联系。

其次，在随分税制形成的中央和地方财政关系体系中，财政事权与支出责任划分改革明显滞后于财政收入划分、转移支付两个领域的改革，并在一定程度上阻碍了其改革的进程。在改革进入深水期后，党中央充分认识到财政事权与支出责任划分是财税体制的根基、短板和弱项，只有补齐这个短板，加强这个弱项，才能让财政真正肩负起国家治理基础和重要支柱的历史使命，发挥现代财政制度优势，巩固六位一体的国家治理体系的根基。

（三）从“事权和支出责任相适应”调整到“事权、支出责任和财力相适应”

2017年党的十九大报告提出要加快建立现代财政制度，同时明确了现代财政制度下中央和地方财政关系的特征是权责清晰、财力协调、区域均衡。2019年党的十九届四中全会进一步提出“形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”。中国共产党处理中央和地方财政关系的基本原则实现转型后的首次调整，把财力因素纳入其中，成为新时代优化中央和地方财政关系的基本原则。这说明中国共产党深刻地认识到，只有在支出侧财政体制改革取得实质性进展后，才能统筹优化政府间事权和财权划分，中央和地方财政关系从收入、支出双侧同步推进的时机已经到来。

此外，从中国共产党逐渐深化对中央和地方财政关系认识的过程中，可以洞悉党中央审时度势的智慧和攻坚克难的决心。因为中央和地方财政关系领域的改革要触动既得利益，各种矛盾和问题交汇在其中，难度远远大于预算、税收等其他财税体制改革，以致于相对滞后。党中央切实把握住财政功能地位在党的十八届三中全会获得历史性提升的契机，以寻求与国家治理现代化相适应的中央和地方财政关系为目标，推动此项改革，并在党的十九大将其视为加快建立现代财政制度的直接途径而提升到三项改革任务的首位①。这也充分说明，在全党上下已达成如下共识：要实现深化财税体制改革建立现代财政制度的总体目标，要正确面对既得利益的调整，从而须将中央和地方财政关系领域的改革落到实处。

三、中国共产党对新时代中央和地方财政关系的内在要求

党的十九大报告向世界宣告中国特色社会主义已经进入“新时代”，新时代我国社会主要矛盾为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。深入分析后不难发现，化解这一矛盾的机理在于实现公平与效率的均衡，而后者恰为财政固有的比较优势。自党的十大提出“加强计划，加强协作，健全合理的规章制度，更好地发挥中央和地方两个积极性”以来，“两个积极性”在党代会的报告中被多次从不同角度重申，其中，党的十八届三中全会重申的角度是建立现代财政制度，中国共产党“两个积极性”的思想开始落脚到中央和地方间财政关系层面。深入分析后可以作出如下判断：“实现公平与效率的均衡”和“发挥中央地方两个积极性”是中国共产党对新时代中央和地方财政关系的内在要求。

（一）实现公平与效率的均衡

中国共产党正是认识到财政兼具公平与效率双向调节的功能属性，所以在党的十八届三中全会赋予财政新使命之后，进一步明确了财政的新职能——优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安，新职能对于公平和效率的定位更为鲜明。实践证明，兼顾公平和效率相对困难，因此实现公平与效率的均衡就成为中国共产党对财政的内在要求。那么，作为财政收、支、管、体四要素之一的财政体制责无旁贷，而优化中央和地方财政关系则是必由之路。从公平方面来看，可通过优化中央和地方财政关系促进基本公共服务均等化，保障人民生活水平；从效率方面来看，可通过优化中央和地方财政关系保障资源的高效利用，促进宏观经济和区域经济稳定和高质量增长，实现内外良性循环。

那么，如何优化中央和地方财政关系？主要通过中央和地方间的事权与支出责任划分、财权与财政收入划分、转移支付三条路径实现。从理论层面看，三者分别解决三个相互关联的财政问题。其中，事权和支出责任划分解决的是“每项政府职能归谁履行、谁出资”的问题，权责须一致；财政收入划分解决的是“中央和地方政府为履行事权和支出责任如何筹资”的问题，承接前者；转移支付则解决的是“中央和地方政府为履行事权和支出责任如何获得足够财力”的问题，需以前二者为前提。从实践层面看，在中央和地方事权和支出责任划分清楚后，需要为中央和地方赋予相应的财权，然而，经济、政治、社会制度等决定了政府事权和财权不可能一一对应，而且还涉及共同事权，这就需要通过转移支付进行财力配置，以保障中央和地方政府都能有足够的财力履行其事权和支出责任。

图2 中央和地方财政关系优化的路径

（二）发挥中央地方两个积极性

表1呈现了“两个积极性”在中国共产党全国代表大会和中央委员会全体会议报告中的发展轨迹，其中，党的十九届四中全会吸收继承此前经验，从中央和地方财政关系层面对“两个积极性”的内在要求进行了具体化（见表1）。

表1 中国共产党全国代表大会和中央委员会全体会议关于“两个积极性”的表述

那么，如何满足这些具体要求？主要通过适当加强中央事权、减少并规范中央和地方共同事权、赋予地方更多自主权三条路径实现。关于适当加强中央事权，在国务院印发的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）和党的十九届四中全会均对此有明确的要求，其出发点是有多大的财权和财力就匹配多少事权和支出责任。②经过多年的分税制改革，中央的财权和财力显著增加，出于提高“两个积极性”的考虑，需要为其匹配相对多的中央事权和支出责任。

共同事权的权责划分是中央和地方财政关系改革的重点和难点，中国共产党的处理思路是减少并规范中央和地方共同事权。长期以来，我国中央和地方之间存在大量的共同事权，而同一项事权和支出责任由中央和地方政府共同履行，实际上为事权和支出责任层层下移创造了条件。当事权和支出责任下移没有配合同步的财权和财力下移，就会导致相关事权对应的公共服务数量不足、质量较低。而要从根本上解决这个问题，就要下决心减少并规范共同事权。

党的十九届三中全会提出“增强地方治理能力，把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方”。这一要求体现在中央和地方财政关系的安排中，就是通过科学合理的税权、费权、债权的划分和转移支付，赋予地方相应的财权财力，增强地方治理能力。党的十九届四中全会进一步要求“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作”。这一要求体现在中央和地方财政关系的安排中，就是在财政收支方面为地方提供更多的制度性激励，保障地方享有合理的财权和财力，并与划分给地方的事权和支出责任相适应。

此外，党的十九大报告还强调“赋予省级及以下政府更多自主权”，这要求结合地方实际深化省以下财政体制改革，具体包括明确省以下各级政府职能，优化省以下政府间事权和支出责任划分、财权划分和财政转移支付，保障地方各级政府所需基本财力。当前，基层治理的网格化发挥着越来越大的作用，在抗击新冠肺炎疫情中作出了巨大贡献，因此，需要通过深化省以下财政体制改革，保障基层治理现代化所需要的财政责、权、利。

四、中国共产党对新时代中央和地方财政关系改革实践的领导

在中国特色社会主义新时代，中国共产党准确把握我国深化财税体制改革的短板是中央和地方财政关系改革，而中央和地方财政关系改革的短板在于支出侧改革，从而全面开启了中央和地方财政事权与支出责任划分改革，从顶层设计到分领域改革均取得了丰硕的改革成果，迎来了优化中央和地方财权和财政收入划分的历史新机遇。

（一）中国共产党关于中央和地方财政事权与支出责任划分的思想与实践

《指导意见》作为新时代中央和地方财政事权与支出责任划分改革的顶层设计，其发布标志着中国共产党在领导我国中央和地方财政关系改革之路上迈出了关键性的一步。此后，在《指导意见》搭建的框架下，成功推出了“1+X改革方案”，实践表明中国共产党关于新时代中央和地方财政关系的改革思路符合时代特征和我国国情，实践成效显著。

1、顶层设计体现的中国共产党改革思路。2016年8月，在坚持中国特色社会主义道路和党的领导、坚持财政事权由中央决定、坚持有利于健全社会主义市场经济体制、坚持法治化规范化道路、坚持积极稳妥统筹推进等“五个坚持”的总体要求下，正式发布《指导意见》，对中央和地方财政事权与支出责任划分改革的总体目标、基本思路、时间表等内容进行顶层设计。

《指导意见》基本上对所有改革事项都有明确的指引，可以从中体会到中国共产党的改革思路。第一，新时代中央和地方财政事权与支出责任划分改革是以问题为导向的，旨在解决当时的划分在清晰性、合理性、规范性等方面存在的问题。第二，按照五项原则调整优化中央和地方财政事权与支出责任的划分，以解决上述问题。第三，突出共同事权划分的重要性，并指出优化方向。第四，更为突出对地方的激励，保障和监管均不能忽视。第五，考虑到划分并非一成不变，需随客观条件变化而动态调整。但也要看到，《指导意见》所明确的改革事项仍是抽象的，难以对接到执行层面，如何让它们更加“接地气”，还需要对如下三个问题作答：一是基于何种标准和方法对事权和支出责任进行划分；二是具体划分时应基于怎样的路线、方案和流程；三是是否需要设定先决条件。这些问题的答案需在顶层设计具体化为各项具体行动方案后才能做出。

2、实践方案中体现的中国共产党改革思路。2018年2月国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（以下简称《划分方案》），先行将满足五项条件的八大类18项基本公共服务确定为共同事权，并采取分档分率的方法确定共同事权的支出责任在中央和地方间的分担方式和比例。该方案作为改革启动阶段的成果，充分考虑了地区经济社会发展总体格局、各项基本公共服务的不同属性以及财力实际状况，较之《指导意见》大大增强了可操作性，将改革向前实质性推进一步。

在中国共产党的领导下，中央和地方财政事权与支出责任划分改革正在从顶层设计向分领域改革深化，目前已推出8个领域的改革方案。2018年推出医疗卫生领域改革方案（国办发〔2018〕67号），2019年推出科技领域改革方案（国办发〔2019〕26号）、教育领域改革方案（国办发〔2019〕27号）和交通运输领域改革方案（国办发〔2019〕33号），2020年推出生态环境领域改革方案（国办发〔2020〕13号）、公共文化领域改革方案（国办发〔2020〕14号）、自然资源领域改革方案（国办发〔2020〕19号）、应急救援领域改革方案（国办发〔2020〕22号），实现了《指导意见》中“到2020年基本完成主要领域改革”的任务。未来，分领域划分方案还将陆续推出，将其与《划分方案》共同称为“1+X改革方案”。

图3 中央与地方财政事权与支出责任划分“1+X改革方案”

在各方案中全面体现了党中央推进此项改革的总体思路和分领域改革的具体思路。其中，总体思路主要分三个层次：一是在改革中体现习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大和十九届二中、三中、四中全会以及中央经济工作会议精神。二是在改革中体现“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局、稳中求进工作总基调、高质量发展、供给侧结构性改革、社会主要矛盾变化等党对经济工作的总体部署和基本判断。三是在改革中体现党中央对中央和地方财政关系的总体部署。③

具体思路则体现各领域不同的特征和党对各领域的改革发展部署，例如，在医疗卫生领域，强调人民健康优先发展，提高基本医疗卫生服务的供给效率和水平，要求形成中央领导、权责清晰、依法规范、运转高效的划分模式。在科技领域，强调把握科技工作规律和特点，形成完整规范、分工合理、高效协同的划分模式。

可以看到，在顶层设计出台之后，改革成果不断推出，改革进程不断加快，在中央和地方财政关系领域迅速补短板。但也要看到这项改革依然“在路上”，改革方案仍普遍具有粗放性和不彻底性，例如，以分档分率的方式确定共同事权支出责任分担比例，尚不能精准地反映现实需求、公共服务之间的差异以及对支出效能的内在约束。此外，目前出台的划分方案还难以应对新的困难和问题，例如新冠肺炎疫情爆发后，不难发现医疗卫生领域的改革方案还存在一定优化空间，对重大公共卫生事件所涉及的事权和支出责任划分的考虑不足，如应急反应机制建设和启动、情况研判和信息发布、控制措施制定和实施、病患排查、救治和隔离、疫苗研制等。因此，已出台的方案还需要进一步改进，针对未明确的事权提出划分方案，从而保障在事件突发后中央和地方各级政府稳健、有序地应对，并实现财政资金使用效应的最大化。

（二）中国共产党关于财权与财政收入划分的思想与实践

根据党的十四届三中全会的决定，1993年底国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，初步确立了我国中央和地方财政关系的基本框架。中国共产党推动分税制改革的初衷是：“进一步理顺中央和地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康的发展。”在这样的思路和框架下，经过近30年的渐进式改革，中国共产党在中央和地方财权划分方面的财政思想充分体现在实践中：在税种逐渐上划、提高中央财权集中度的同时，通过扩大地方政府性基金收入权和赋予地方政府发债权部分对冲税权的集中，并通过一般性转移支付和专项转移支付保障地方履行其事权和支出责任的财力需求。

在实践层面，在中国共产党的领导下，我国实施了对中央和地方收入划分影响最大的两项改革——所得税分享改革和“营改增”改革，并在此基础上构建起以共享税为主体的收入分享新格局。所得税分享改革是将原属于地方的企业所得税调整为共享税，并进一步将中央的分享比例从50%提升为60%，中央分享部分专项用于支持西部大开发。“营改增”改革是将原属于地方的营业税改为央地共享的增值税，改革后增值税的中央分享比例从75%调整为50%，虽然分享比例降低了，但税基增大了，中央的财力显著加强。由此可见，这两项改革都产生了财权财力向中央集中的直接结果，并间接推动了税务机构改革。在全面实行“营改增”的2017年，我国共享税约占税收总额的74%，在客观上已经形成了以共享税为主体的收入分享新格局，突破了中央和地方收入格局和财力格局总体稳定的改革条件，并进一步推动了国税、地税合并。④两套税务机构合并后，所有税收收入和非税收入统一由国税部门征收，中央和地方间的收入划分改革更为紧迫，因此当年的政府工作报告要求“抓紧制定收入划分改革方案”，党的十九届四中全会提出“优化政府间事权和财权划分”。

介于财政分权和集权之间的税收共享体制，为党的财政思想发展提供了新的空间。在渐进式改革的既定路径下和减税降费的政策需求下，如何重构地方税体系，如何构建更为合理的中央和地方财权划分和财力分担机制？未来还需要基于税收共享体制推动财税体制改革向纵深发展，在中央和地方之间合理划分财权、分配财力，以符合现代财政制度要求和满足国家治理现代化的需要。

五、基于中国共产党理财观回归优化中央和地方财政关系

（一）新时代中国共产党理财观的回归

在计划经济体制下，中国共产党一直秉持“以收定支”的理财观，并以此为财政运行所遵循的收支原则，即按财政收入安排支出，财政支出总量以收入总量为限。随着经济体制向市场经济转型，公共支出的需要不断增长，党的理财观逐渐转变为“以收定支”为主，“以支定收”为辅。在市场经济体制下，公共财政成为目标财政模式，党的理财观逐渐落脚到“以支定收”，并认可财政收支“动态平衡”的合理性，不再固守年度平衡，根据经济形势的发展需要适当调整财政收支，促进经济增长。

然而，随着中国特色社会主义步入新时代，中国共产党的理财观重新回到“以收定支”。新时代一个重要的特征就是经济新常态，经济增长速度逐渐回落到合理区间，国家治理的重中之重是在可持续发展的基础上推动经济高质量发展。在新的历史条件下，为了应对新冠肺炎疫情冲击和防范化解重大风险，财政肩负着以大规模减税降费支持经济增长并保证自身可持续发展的历史使命。由此可见，“以支定收”的理财观不再适应新时代的现实要求，而需要转变。在2019年12月召开的全国财政工作会议上，财政部长刘昆特别强调“认真贯彻‘以收定支’原则，加大优化财政支出结构力度，坚持政府过紧日子，切实做到有保有压”。

“以收定支”的理财观是当前一切财政活动的基本遵循，处理中央和地方财政关系也不例外，需以“以收定支”为前提，对之前“以支定收”理财观下的中央和地方关系进行调整优化。调整优化的方向就是在党的十九大报告中明确、党的十九届四中全会重申的“权责清晰、财力协调、区域均衡”，其中，以“权责清晰”为目标优化财政事权与支出责任划分，以“财力协调”为目标优化财权与财政收入划分，以“区域均衡”为目标优化财政转移支付。

（二）以“权责清晰”为目标优化财政事权与支出责任划分

从已出台的“1+X改革方案”看，目前财政事权与支出责任划分的科学性和精准性还有进一步提升的空间。在调研中，地方层面对改革成效的反馈是改革更为系统化了，将改革前地方层面的实际做法进行了归并，在充分考虑共性和个性的基础上以划分方案的面貌呈现。不足之处是并没有实现更大的突破，无论是总体方案还是分领域方案均来源于实践，却并未超越实践。换句话说，地方层面原来怎样做现在仍然怎样做，只是原来的具体措施，现在上升到制度层面，赋予了执行的刚性。未来在党中央提出的“权责清晰”的要求下，需要进一步巩固事权与支出责任划分的改革成果，推出优化方案。

1、基于党的十九届四中全会精神，对改革进展进行不同维度的评价。在此基础上，发现目前的划分在顶层设计、改革思路、制度运行、政策执行等方面还存在哪些可优化空间。

2、优化各政府部门之间和地方政府之间财政事权和支出责任的横向划分。基于我国国家治理结构呈现出纵横交错的特征，政府各部门和同级政府间的权责划分是中央和地方权责划分的重要影响因素，需要予以充分考虑。

3、优化划分方法。目前我国共同事权支出责任的划分方法是分档分率法，但这种方法还存在局限。例如，处于不同档的相邻两省对履行同一事权承担的支出责任不同，不利于调动地方积极性。突破方法局限的有效路径是细化事权划分，对于每一项最具体的事权，支出责任应由谁来承担其实是显而易见的，细分之后，共同事权就会大幅减少，只保留无法细分的部分。

4、继续深化分领域划分改革。在把握每项公共服务特殊性基础上继续推出“1+X”的划分方案，例如污染防治、社会保障等领域，同时在对公共服务受益范围、外部性、成本收益、规模经济等相关指标科学测度的基础上，对已公布的划分方案酌情优化。

（三）以“财力协调”为目标优化财权与财政收入划分

当前的中央与地方财权和财政收入划分基本方向是向中央集中财政收入，由此导致地方政府履行事权和支出责任所需的财力不足，进而造成转移支付的规模膨胀和结构失衡，以及地方政府债务风险的累积。因此，需要以“财力协调”为目标，在形成财力的广义财权（税、费、债）框架下，从客观的角度对目前的划分予以评价，对存在的问题、瓶颈和面临的挑战作出深入、系统的判断，对优化划分的基础、条件和制约因素进行全面把握。

1、优化中央和地方税收划分。分税制改革只是按税种对税收收入在中央和地方间进行划分，需考虑中央和地方财力与实际资金需求的对比关系，对其中的财力缺口进行测算，判断目前的税种划分是否合理，共享税分享比例是否合理。针对目前划分存在不合理之处，充分考虑税种性质、特点、税源分布、征收效率、未来规模等因素，将各税种分别纳入中央税、地方税和共享税，并对分成比例进行重新测算，对地方税体系进行重构。

2、优化中央和地方非税收入划分。新时代广义财权和财政收入划分需将非税收入全部纳入划分视野。由于国有资本经营收入和社会保险基金收入具有较清晰的中央、地方归属界限，因此主要涉及政府性基金收入和一般公共预算收入中的非税收入划分。具体应以综合和分类相结合的方式重新厘清专享型非税收入（如目前政府性基金收入中的农网还贷资金、土地出让金、铁路建设基金、民航发展基金等）的归属，以及共享型非税收入（如目前政府性基金收入中的港口建设费、彩票公益金等）的中央和地方分享比例。

3、优化中央和地方政府债务收入划分。《预算法》修订后，我国开启了地方政府债务制度的系列改革，通过赋予地方政府有限的发债权，将地方政府债务风险显性化，并通过债务置换等方式化解风险。目前，我国地方政府享有相对独立的发债权，但因中央和地方债务总规模是受限的，所以需要在科学测算和严格、规范管理的基础上，对中央和地方进行政府债务收入划分，从而处理好政府债务领域的中央和地方财政关系。

（四）以“区域均衡”为目标优化财政转移支付

财政转移支付制度是在各级政府间相互调剂财力的制度保障。近年来我国转移支付正沿着结构优化的方向逐步完善，一般性转移支付比重不断提高，专项转移支付比重不断降低，地方的积极性有了较大提升，但总体上专项转移支付的规模仍然相对较大，并且存在“一般性转移支付专项化”的隐忧。党的十九届四中全会对中央和地方财政关系体系提出的新要求中强调了事权财权划分须与财力相适应，为优化政府间财政转移支付制度提供了契机。

1、明确财政转移支付功能定位，构建科学合理的制度体系。明确界定政府间财政转移支付制度的功能定位，根据党的十九届四中全会提出的新任务和新要求，建立更科学合理的转移支付制度测度和评价框架。

2、明确优化财政转移支付的基础和思路。财政转移支付的优化任务不可能独立完成，而要以事权与支出责任划分优化、财权与财政收入划分优化为基础。因此，财政转移支付制度优化的具体思路为：明确中央和地方政府的事权与支出责任，以此为标准在政府间划分财政收入，再以一般性转移支付弥补各级财力缺口，以专项转移支付弥补履行委托性事权支出责任所需的财力，且在职责履行完毕之后适时退出。

3、理顺一般性转移支付和专项转移支付的关系，着力解决“一般性转移支付专项化”问题。2019年我国在一般性转移支付下新设共同财政事权转移支付，作为转移支付制度创新，但因发展尚未成熟，具有专项化的风险，不符合转移支付结构调整的方向，也不符合中央和地方财政关系改革过程中减少并规范共同事权的内在要求。因此，需要加速相关制度建设，排除隐患。

4、充分发挥转移支付制度在均衡财力方面的优势，致力于实现“区域均衡”的目标要求。在实际运行中，需防止其超越作为财力调剂工具的本质，放弃公平目标去追求效率目标，要明确转移支付制度与区域发展战略之间的关系，加大转移支付在区域间的均衡配置力度，防止过度倾斜。

综上所述，党的十八大以来，我国中央和地方财政关系领域深入贯彻党中央的决策部署，积极深化财政体制改革，在制度性激励下中央和地方“两个积极性”均得到提升，为激发中国特色社会主义制度优势、提高我国国家治理效能提供了重要的财政体制保障。未来还需要进一步优化中央和地方财政关系的改革环境、完善相关配套措施，消除体制机制的障碍，提升部门机构的治理效能，构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。

注释：

①党的十九大报告提出：“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。

②《指导意见》中有“适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力，维护中央权威”“在中央统一领导下，适宜由中央承担的财政事权执行权要上划，加强中央的财政事权执行能力”等内容。党的十九届四中全会提出“加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一。适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权。”

③党中央对中央和地方财政关系的总体部署包括：充分发挥中央和地方两个积极性，优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度等。

④2014年中共中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》，要求在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分。为了给落实减税降费政策创造条件，2019年10月国务院印发了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，以“保持现有财力格局总体稳定，建立更加均衡合理的分担机制，稳步推进健全地方税体系改革”为宗旨。数据来源：经财政部数据库数据计算，http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/201801/t20180125_2800116.htm。