黄河流域生态协同治理视域下国家自主性的嵌入与调适

◇杨 旭 孟凡坤

一、问题的提出

黄河是中华民族的象征，治理黄河功在当代，利在千秋。相较于中国其他流域，黄河流域生态环境的脆弱性往往有着数倍于其他地区的“损害后果”，突出问题包括水资源短缺、水土流失严重、水沙关系不协调、开发利用率高等。生态兴，则文明兴，黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略后，黄河流域事实上迎来了新的发展契机和历史机遇。

通常来讲，囿于中国独特的政府治理结构、环境污染的跨界性和“脱域化”、流域生态系统的一体化及其生态服务功能的公共性，流域跨域生态治理的有效性依赖各政府层级间的相互协同。但受制于财政分权体制与长期基于GDP的官员晋升激励模式，我国现行行政体制的分割性和流域治理的属地化管理原则严重打破了水环境治理的整体性和系统性特征，加之排污成本和治污收益的非对称性，跨域水环境治理容易产生“地方保护主义”“各扫门前雪”以及环境负外部性恶化等难题，黄河流域生态保护亦无例外。正因如此，近年来，跨域环境协同治理相关研究呈现井喷式增长。

当前推动跨域环境治理从地方分治到协同共治的研究大都将行动空间及可选策略置身于政府层级架构之中，试图识别或梳理出制度框架与权威组织对跨域生态环境治理现状与未来的形塑和制约，代表性研究视角有府际关系、政策工具、政策网络以及司法协作等。从权力运行向度来看，府际关系视角通常将招致跨域生态环境治理“协”而不“同”的困境归咎于各自为政的地方利己主义抑或中央纵向介入不足，其研究假设和政策建议均指向加强中央纵向嵌入式治理，以正确发挥（中央）纵向政府的作用从而给跨域生态环境治理带来根本性改善[1]。但是，地方政府自始至终都是跨域环境治理的关键力量，而归因于地方分权式环境治理结构亦逐渐衍生为上级向下级推卸责任的策略性工具，选择集权还是分权事实上早已不再取决于哪种方式能真正促成跨域环境治理绩效的提升[2]。从价值取向向度来看，政策工具视角尤为关注跨域环境协同治理下政策过程阶段性和政府结构层次性所带来的差异化政策工具选择问题[3]。比如，赵新峰等[4]认为“九龙治水”困局下不同政策工具类型间协同功能乏力凸显国家治理层面整合不同政策工具类型的重要性。从多元主体向度来看，跨域环境治理体现为包括政府、企业以及非政府组织等治理主体共同参与和联合治理公共事物顽疾的过程，既涵盖组织单位中的跨部门、地理空间上的跨区域，也囊括公私分野下的伙伴关系，因而一些学者着眼于政策网络[5]和司法协作[6]展开研究。

黄河流域生态协同治理只有建立在国家与社会良性互动的基础上，才能拥有坚实的制度根基和牢固的法制保障。而黄河流域生态保护和高质量发展作为一种特定的跨流域水环境协同治理战略，其不仅是特定国家政策运行中不同利益主体间相互博弈、相互妥协的过程，更是国家通过战略落地提升其自主性，实现国家利益、彰显国家能力的手段。但正如斯考切波所洞见的：“‘国家自主性’不是任意政府体系中的一种固定不变的结构性特征，它可以获得也可以丧失。”[7]因此，本文拟要系统回答的问题是：黄河流域生态协同治理中的国家自主性遭遇了哪些困境？国家自主性又如何维持并转化为有效的流域生态治理能力？进而将协同理念融入流域生态环境治理制度建设。

二、嵌入式自主性与黄河流域生态环境协同治理

黑格尔曾指出：“国家是绝对自在自为的理性东西”[8]。马克思也认为：“国家在一定程度上可以保持对统治阶级的权力独立”[9]。一直以来，国家及其自主性都在政治生活中扮演着重要角色，然而，20世纪中期伴随行为主义的兴起，原先关注国家“宪政结构体系”的旧制度主义遭到摒弃，国家也在结构功能主义和系统分析中逐步模糊化和淡化并丧失其相对于社会的独立性。进入20世纪七八十年代，新兴民主国家的国家能力问题受到关注，在此背景下，以西达·斯考切波、诺德林格为代表的“国家回归学派”在借鉴韦伯强国家观基础上继承并发展了新马克思主义，强调重新将注意力转向“国家”（即“国家中心主义的复兴”），明确地提出了“国家自主性”命题[10]。其中，斯考切波在其代表性著作《找回国家》一书中正式提出了“国家自主性”概念，即“国家具有摆脱支配阶级直接控制和社会势力约束的‘潜在自主性’，作为一种控制权的组织，国家会确立并追求一些并非仅仅是反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标。”[7]诺德林格[11]则更进一步，认为国家自主性最为关键的问题在于国家能否采取行动贯彻其自主性，但诺德林格的国家自主性理论因对国家权力尤其是国家精英个人权力的过多渲染而招致诸多质疑和批判。为弥合国家中心论这种理论解释力的不足，乔尔·S.米格代尔[12]尽管没有摆脱“国家中心主义”范式的束缚但仍然提出了“社会中的国家”分析框架（即“国家与社会关系理论”），意图强调“国家”与“社会”并非两个彼此孤立的概念，不仅国家会影响社会，社会也在影响国家。彼得·埃文斯[13]将格兰诺维特的“镶嵌”概念借鉴到政治经济学中，用以深化国家与市场关系的解释，提出了“嵌入式自主性”概念。而以琳达·维斯和霍布森为代表的新国家主义则主张在把“国家找回来”的同时“不踢走社会”，提出了“治理式互赖”概念[14]。由此可见，国家自主性的理论争论经历了一个从否定国家自主性、强调社会中心论到承认国家具有相对的、潜在的自主性再到深入探讨国家与社会关系的渐进和深化过程。

通过对黄河流域生态保护和高质量发展战略（深入实施）的分析发现，黄河流域生态保护和高质量发展是国家自上而下推行的一项战略，黄河流域生态协同治理场域的国家自主性明显呈现为一种嵌入式自主样态。而在黄河流域生态保护和高质量发展过程中，国家意志能否顺利通过政府层层结构过渡到基层社会，关键在于相应的三种“嵌入式机制”。其一，流域协同治理之政治目标嵌入。政治目标嵌入系指由于黄河流域长期面临环境治理成效不显著的局面，为倒逼地方政府将更多注意力分配给流域环境治理议题以及提高地方党政领导对流域生态治理的理解程度，党中央和国务院对黄河流域生态保护和高质量发展作出重大战略部署。其二，流域协同治理之试点机制嵌入。试点机制嵌入系指由中央政府或相对高层级的地方政府、试点单元共同参与的，在时空受限的条件下针对特定跨流域生态治理议题进行较为激烈的调整，旨在为更大范围流域全域政策变迁提供经验支持。2020年4月财政部、生态环境部、水利部和国家林草局研究制定了《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，试图探索建立黄河流域生态补偿标准核算体系，完善目标考核体系，改进补偿资金分配办法，规范补偿资金使用。其三，流域协同治理之职能组织嵌入。作为一项极富中国特色的体制机制，“领导小组”是国家治理体系中重要的适应性组织。领导小组负责人因通常由同级党政领导班子成员担任而能超越所谓的单纯的议事协调功能，进而充分调动各方资源、引导专业化工作机制跟进、实现预期目标。在黄河流域生态保护和高质量发展战略下，职能组织嵌入是指中央通过成立黄河流域生态保护和高质量发展领导小组来全面指导和推动黄河流域生态保护和高质量发展战略实施，以此协调解决跨流域重大问题。因此，本文尝试以黄河流域生态保护和高质量发展战略实施为背景，以彼得·埃文斯的嵌入式国家自主性为理论工具来分析黄河流域生态环境协同治理中国家自主性的嵌入困境与调试机理。

三、“结构-行动-过程”的分析框架

结构功能主义是指将社会看作一个子系统，通过探讨其结构和功能进而揭示其内在运行规律的理论体系。埃米尔·涂尔干、马林诺夫斯基、拉德克利夫·布朗等人发展了早期的结构功能主义。20世纪40年代，塔尔科特·帕森斯正式提出并建构起一整套以结构功能分析为特征的框架或范式，即“AGIL”分析模式，他认为所谓社会结构是由具有不同基本功能的、多层面向的次系统所形成的一种“总体社会系统”，包含执行“适应(A)”“目标实现(G)”“整合(I)”和“模式维护(L)”四项基本功能的完整体系[15]。默顿进一步发展了结构功能主义，他借用“中层理论”替代宏大视角，衍生出正功能、负功能、替代功能的概念，并为弥合“普遍功能主义”假想对“潜功能”和“显功能”作了相应区分，事实上为结构功能主义注入了动态因素。

尽管结构分析范式有利于摆脱微小认知论的局限，趋近社会发展本质以及寻求社会深层逻辑[16]，但从属于规范性理论范式的结构功能主义因偏好整体性而容易突显结构的不可见性和静态性。以阿尔都塞为代表的法国结构主义学派强调结构中不同行动者拥有的行动资源尤其是其所秉持的价值取向通过特定形式在结构中发挥着决定性的作用，这种特定形式表现为各类主体行使某种权力或实现某种权利的过程[17]。吉登斯的结构化理论也指出“结构并不是对人的一种制约，它更多表现为某种使动性”，“结构一方面是人类行动的产物，另一方面又是人类行动的中介”[18]。故此，可以看出，结构与行动并非截然分开，而是能够在一个宏观的结构以及结构所观照的情境中假定行动者。吴晓林等学者力图引导结构功能主义及其批评者从极化的主张回到政治社会研究的中心地带，形成既可抽象简约为结构化理论、又可连接微观经验的中层理论，论证并建构了“结构-过程”的分析范式[19]。至此，本文在借鉴“结构-过程”分析思路以及历史制度主义“制度与行为”分析方法的基础上提出“结构-行动-过程”分析框架或解释机制（如图1所示），旨在为理解黄河流域生态保护和高质量发展战略嵌入基层治水提供相对完善的分析指引。

图1 黄河流域生态协同治理视域下国家自主性的嵌入机理

（一）结构性要素

组织是偏好、信息、利益或知识相异的个体或群体之间协调行动的系统[20]。黄河流域生态保护和高质量发展战略上承国家意志、下涉基层治水，囊括了处于不同层次单元的正式组织和非正式组织。在既定的制度框架内，即便治水方式殊异，面对流域治理的系统性和复杂性，不论是中央政府、地方政府、黄河水利委员会等正式组织，还是黄河流域生态保护和高质量发展领导小组等非正式组织，均为防治流域污染和保护沿岸生态提供了基本的服务保障和作用机制。但制度并非直接左右组织行为，而是借由相应的激励、问责以及竞争来影响组织的行为选择，迫使组织采取外界认可的合法性机制，并达致约束其行动逻辑的效果。因此，根据组织学理论，本文结构性要素主要涵摄组织结构、问责结构、激励结构以及竞争结构。

（二）行动性要素

作为国家宏观层面的战略延伸与拓展，黄河流域生态保护不可避免地在富有中国特色的制度、机制以及文化背景中展开，并运行于既有的政治结构、执行机制、权责关系等逻辑或系统之中。生态环境领域显著的公共性、外部性以及脱域性决定了政府作为生态治理逻辑主体的应然性[21]，但这并不意味着黄河流域生态保护符合政府施行单向度治理的实然条件。受特有的儒学文化以及集权性的政治实践影响，我国生态环境长期“久而不治”或许是专制性权力强大但基础性权力孱弱的一个具体表现，而国家权力与社会力量的“治理式互赖”是国家基础性权力构建的根本途径[22]。因此，黄河流域生态保护在事实和价值层面上须由中央政府、地方政府、企业、环保NGO、社会公众等行动者共同参与。有鉴于此，本文行动性要素主要涵括部门联动、府际联动、政社联动以及政企联动。

（三）过程性要素

全过程的实质是将环境政策归纳为目标规划、信息配置、议程设置、方案决策、政策执行等诸多环节无缝衔接。然而，当前黄河流域跨区域、跨部门环境污染治理大多为实际利益或潜在利益受损而衍生出的修复性“末端治理”，这凸显了防治环境污染和生态破坏方法和效益的局限性。环境协同治理的需求表达、信息挖掘、评价反馈等全生命周期治理有利于形成闭环体系，推动黄河流域污染防控的动态化和精准化。基于此，本文过程性要素主要划分为起始条件、协同动力、跨界治理以及监控反馈。

四、黄河流域生态协同治理视域下国家自主性的流失

从协同治理视角来看，黄河流域特殊的生态环境问题造就了黄河流域治理结构的复杂性，流域治理结构的复杂化不仅催生出试点风险和合作风险等衍生性风险，还加剧了黄河流域管理体制的机制性障碍。它们既构成当下中国黄河流域协同治理所面临的主要问题，同时又成为国家自主性流失的现实肇因（如图2所示）。

图2 黄河流域生态协同治理视域下国家自主性的嵌入困境

（一）结构化约束

黄河流域生态保护一方面受到中央政策议题的规范引导，另一方面深受地区环境恶化现状的持续倒逼，地方党委政府还要充分考虑到本地经济发展的实际情况，所以黄河流域生态保护和高质量发展的实施将面临多方面的结构化约束。

1．职权模糊的基层问责结构。

党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平生态文明思想的科学指引下，中央陆续出台了一系列关于生态文明责任追究的刚性举措，形塑了“党政同责”“一岗双责”“离任查责”“终身追责”等话语体系。不难看出，中央注重运用问责利器，专啃地方环保“硬骨头”，尤其是《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《生态文明建设考核目标体系》等规范性文件的发布与实施，对于强调党政领导干部生态环境损害责任终身追究起到提纲挈领的效果和作用。但在黄河流域生态保护基层治理场域，现有的环境问责结构明显与新时代法制建设存在一定的张力，针对地方政府的问责模式仍旧相对模糊。一方面，在环保法治实践中，尽管我国先后制定和颁布了大量与环境保护相关的法律法规，但环境法治建设在体系化构建方面尚有较大的改善空间，其主要隐忧表现为环境立法的分散、重复、重叠和矛盾[23]，加之党内规范性文件与法律规范中相关问责规定之间的适用关系尚未明晰，这一立法现状导致环境问责对象不清晰、问责主体不明确、问责程序不规范、问责依据不统一等问题。另一方面，中央环保督察当中的督察小组存在问责主体权力来源的正当性问题，法理上不具备严格科层制意义上的问责资格，以运动式的方式开展问责难以顺畅地对地方政府进行基于行政科层制的督察问责，严重影响了问责效果[24]。

2．地方“逐底”与“逐顶”并存的竞争结构。

如何形成约束得当、激励相容的环境规制体系一直以来都是我国试图摆脱“粗放型”经济增长模式、大力推进生态文明建设的重要思考。当前，在黄河流域，囿于官员晋升考核模式变化、民众环保压力增加等肇因，东部部分地方政府在区域竞争格局尚未发生本质性变化的前提下完成了环境竞争策略从“逐底”到“逐顶”的策略性转换。但与之形成鲜明对照的是，西部省份相当一部分地方政府仍然延续了“逐底”的竞争策略，地方官员在环境监管上表现出“不作为、慢作为、乱作为”，存在降低环境监管力度、“为竞争而增长，为增长而污染”的扭曲性激励。这种地方政府环境策略性互动所呈现的典型空间特征，即西部依然“逐底”与东部渐次“逐顶”印证了黄河流域上下游经济发展水平的异质性以及由此引致的经济发展与环境保护权衡中的利益诉求差异。以此观之，鉴于黄河流域地方政府不同竞争动机下的差异化竞争策略，于中央政府而言，势必须根据不同区域的环保意图而实行差别化、割裂化而非一体化的环境规制方略抑或治理体系，这无疑加大了黄河流域生态协同治理国家自主性嵌入的难度或成本。

3．权威阙如的“派驻型”组织结构。

流域管理机构是针对流域内自然资源的一体化管理以及确保流域制度运行效果的保障组织。在“共抓大保护、不搞大开发”的时代要求下，黄河流域生态协同治理需要依赖流域管理机构的创新性落实和靶向性引导。但在黄河流域空间内，黄河水利委员会作为流域层面实施法律制度的主体虽被寄予厚望却不得不“在夹缝中生存”，因为其本身仅是水利部的派出机构，其性质仅是事业单位而非国家行政机关，其职责仅限于《水法》第二十条规定的法律授权和水利部授予的监管职责。可想而知，在这样的定位之下，由于权威性缺失，加之缺乏人力、财力支持，一方面，黄河委在面对同级别甚至高于自身级别的地方行政机关时，流域统一管理职能（包括对各类水资源开发、纳污能力核定、水质监测等职能）难以有效发挥；另一方面，黄河委在同地方的沟通过程中，仅局限于水利系统内部展开，缺乏与各层级政府及其相关部门协调合作、密切协同的稳定协作机制，以致在治理过程中表现为没有委员会的“委员会”，无法真正获得流域管理的实际话语权，容易陷入“指导不领导、监督不干扰”的尴尬局面。由此可见，囿于流域管理协调机构的功能缺位，各级政府及其相关部门仍然是黄河流域管理的主体，“封闭”的科层式管理与流域的空间属性之间也始终存在着明显的张力。

4．分割式的激励结构。

当前“多任务逐竞”治理逻辑下的政策执行是一项极为复杂且艰难的任务，受到多因素掣肘。事实证明，如若缺乏有效的激励约束机制，地方政府便会出现机会主义行为，造成政策制定目标与政策执行之间的扭曲（“政策执行鸿沟”）。党的十八大以来，党中央确立的“生态文明”建设战略目标催生出约束与激励并举的生态文明制度体系。激励同约束以制度化方式将生态文明与干部晋升“捆绑”在一起，取代了过往环境治理中中央对地方单向度的“命令-控制”模式。此外，环境治理模式除却政府主导的权威治理，还存在着市场主导的契约治理和社会主导的参与式治理，并在此基础上衍生出经济激励（“项目制”“排放权交易”等）和社会道德激励（“积分制”）等激励措施。但一方面，由于在干部政绩考核中约束性生态指标权重占比不高，加之激励约束机制仍属典型的压力型政治激励模式，黄河流域生态保护无法像经济发展那样在中央政府与地方政府之间形成高度的一致性[25]。另一方面，囿于核心行动者的“复杂人假设”，“挥鞭式”的单一激励手段在黄河流域生态保护协同治理过程中，难免出现激励失准和失效、激励结构“倒错”、激励与主体需求“脱钩”等问题，导致社会主体仍存在不同程度的“有效性缺失”，比如企业重生产利润而轻环保改进、公众漠视环保参与等。由此，在多重制度逻辑下，地方治理共同体倾向于根据中央的注意力分配，对黄河流域生态保护进行选择性执行或象征性执行，致使黄河流域环境整治难以持续产出较好的治理绩效，并深刻影响着国家自主性的嵌入效度。

（二）衍生性风险

结构化约束对国家自主性嵌入有明显的限制作用，这种制约功能在新旧价值取向冲突的作用下，意味着黄河流域生态保护可能面临着一系列的衍生性风险，并进一步阻碍协同治理的推进和发展。

1．合作风险的诱发与蔓延。

在高度复杂化和充满不确定性的后工业社会中，任何治理主体都无法或无力单独应对并有效解决大量涌现的跨域问题，他们必须摒弃传统的“控制追求”和“竞争逻辑”，转而在“多元共治”和“共生共存”的维度上寻求答案，合作治理由此应运而生。作为社会治理变革的归宿，合作治理将着眼点放在治理主体的关系上，认为以实现公共利益为前提的合作行为能够依托相互而非单方面的依赖关系形成利益共享和风险共担的合作格局。这表明，“合作治理”既指涉主权国家内部不同部门间或不同地区政府间的合作，也涵括政府部门同社会组织、市场组织以及公众之间的合作。多元共治体系所形塑的不是管理与被管理、监督与被监督的主客体关系，而是主体间关系。从黄河流域生态协同治理实践来看，克服“九龙治水而不得治”的弊病关键在于塑造政府、市场与社会的共治格局。然而，在黄河流域生态保护和高质量发展战略实施进程中，治理主体间的合作之路并非坦途，风险始终蕴含于合作过程的始终。一方面，政社（企）之间。改革开放以来，伴随社会形态从“总体支配型”向“功能分化型”转变，黄河流域治理中的诸多社会职能也逐步从政府中剥离出来，并由非政治化的社会要素所承接，形成了从政府垄断流域管理转变为吸纳其他社会力量共同参与的协同治理。但承接的结果大都由于公众参与意识孱弱、社会组织选择性失语以及企业“不出事逻辑”而导致严重的空壳化现象，进而迫使政社（企）合作流于形式，合作事项随即陷入运转困境。另一方面，政府（跨部门、跨层级、跨区域）之间。制度性集体行动理论认为作为理性的机会参与者，地方政府（以及不同部门）会由于不确定性而阻碍彼此间合作协议的达成，这一不确定性主要源自合作行动匹配程度低带来的协调风险、行动者不履行承诺的“背叛”风险以及利益分配不公带来的竞争性风险等[26]。囿于协调权威性阙如、属地利益诉求差异较大以及法律法规缺失缺位与权责关系模糊不清双重叠加，加之信息不对称现象的普遍存在，黄河流域生态协同治理府际联动、部门联动的效率并不高，导致管控合力迟迟难以形成。

2．试点风险的催生与孕育。

政策试点是在中国国家治理与改革的实践中对新政策进行有效性测试的重要机制。改革开放以来，这种基于“试验”理念的渐进式推广路径由于产出经验借鉴奠定了“试金石”的独特地位，并被各级地方政府争相运用，在“权威上行、治理下行”的国家治理结构中发挥着重要作用。不可否认的是，在全面深化改革的背景下，政策试点针对政策问题采取边际调整和增量调适的方式有利于检验政策效度，分散不确定性带来的改革风险，对于防止政策失败具有关键作用。然而，在黄河流域多目标、多领域、多层次超大规模试点的运行过程中，由于缺乏统筹规划与要素控制，加之试点过程中行政资源的“漏斗”属性、所处生态功能区地理条件的悬殊差异以及程式化的执行方式[27]，试点目标往往容易被地方利益性目标（如塑造政绩工程以获得晋升机遇）所置换，致使试点效果大打折扣。政策试点并不似马特兰德所提出的“模糊-冲突”理论中所描述和对应的“试验性执行”，“模糊发包”下的“黄河试点”在承担风险又缺乏激励的情况下往往缺乏改革的深层动力[28]，会在科层制中可能转换为行政性执行、选择性执行或象征性执行。换言之，在黄河流域生态保护与高质量发展战略实施背景下，一些耗费巨大、依托区域优势和政策扶持所确立的生态补偿“典型经验”一旦被抽离政策红利，便可能会显现出“枯萎”的失灵状态。此外，尽管黄河流域生态保护和高质量发展已被提升至国家战略高度，但其试点从属于可持续发展议题而非完全经济议题的政策属性能否经受住以GDP增长为基础的晋升锦标赛的考验尚待实践检验。

（三）机制性阻碍

值得注意的是，行动中不同层级的科层主体的行动逻辑亦产生了独特的行为机制，在不同程度上强化了现有的结构化约束并加剧了固有的衍生性风险，从而形塑了行动与过程影响结构的实然逻辑，造成国家自主性在基层治水实践过程中呈现损耗的情形。为此，需要明确这种独特行为机制究竟是通过何种形式对国家自主性有限的非均衡嵌入产生了实质性影响，从而寻求实现黄河流域生态协同治理的路径。

1．横向政府间的共谋机制。

共谋行为是指基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督[29]。组织社会学理论认为，在行政责任连带体制下，在相对刚性的制度约束中，关系运作为消解基层政府官员的职业生涯风险给予了弹性化便利，并通过利益黏合或利益绑架等具体形式加剧或强化了基层政府间的共谋行为。在黄河流域生态保护中，囿于政府间委托代理失灵和层级规模过大，基层地方政府之间（官僚制组织序列末梢）为规避地区生态绩效与中央生态绩效偏差，伙同直接上级共谋策划形成“利益联盟”，借此“美化”环保数据以应对中央检查验收压力，从而确保不在环境指标上失分。黄河流域基层地方政府间生态环境治理“共谋行为”的产生，更多的是在（官员任期内）显性经济利益或绩效驱使下，特别是当环境治理绩效与官员仕途升迁没有发生实质性关联时，由地方政府及其官员对中央政策意图作出的自我“解读”。当然，中央政府旨在通过生态绩效考评希冀地方不折不扣、表里如一地执行中央所制定的任务目标，从而实现对地方政府环境治理行为的有效控制。但地方政府基于“政绩饥渴”提出不切实际的指标任务（“层层加码”），对环境考评执行成本严重估计不足，加之政绩考核多为内部评估、央地实际绩效目标冲突等也在客观上造成共谋机制的形成。因此，在中央-地方“考评-执行”链条中，受绩效竞争的压力和本身“有限理性”的影响，地方政府从简单、机械执行上级命令的“组织人”演变为“有限理性”的经济人。在此情境下，旨在实现黄河流域“强国家”建设的黄河流域生态保护和高质量发展战略必然深受地方政府间共谋机制的影响，特别是可能会遭遇因地方政府间“共谋”行为而得以强化的地方保护主义。

2．纵向线条中的避责机制。

赫伯特·西蒙认为：“注意力是管理者选择性地关注某些信息而忽视其他部分的过程”，“真正稀缺的因素不是信息而是注意力”[30]。作为一种稀缺性资源，注意力强度表征着政府对特定事务的关注，注意力配置则映射出政府对治理事项的重视程度。在中国治理情境下，环境治理的注意力配置能够映射出中央政府对生态环境的重视程度，环境注意力的聚焦不仅会带来有利于生态治理的多种资源，亦会减缓环境政策执行过程中可能出现的矛盾和冲突。然而，在黄河流域生态保护中，囿于思想认知的非一致性、利益偏好的差异性以及决策语境的非连续性，地方政府在分层对接中央的顶层设计时并不总是能够与中央的注意力分配保持一致，容易消极被动地处理环境问题，造成流域生态治理中“不作为”“乱作为”“滥作为”现象屡见不鲜。在黄河流域人财物资源等约束条件和多任务目标考核制约下，注意力分配的不一致加重了地方原本已由“邀功”转向“避责”的思维态势，致使“找替罪羊”“合同外包”“委托行政”等避责策略频现。而在避责倾向越来越普遍的情况下，一旦这种委托代理关系被过度延伸，便可能出现目的与实际效果“名实分离”的局面，从而导致国家自主性的流失。主动抑或被动式的避责行为是官员懈政怠政的集中表现，不仅对黄河流域生态保护和高质量发展战略实施产生消极影响，同时亦会消解基层干部工作积极性和创造性，对容错机制造成负面影响。

五、黄河流域生态协同治理视域下国家自主性的调适

在黄河流域生态保护和高质量发展战略的实践过程中，国家的治理意图能否落到实处以及治理能力能否取得预期效果，关键取决于国家自主性在流域协同治理场域中是否具有强大的干预性权力。为此，须根据黄河流域生态系统特性均衡国家与社会以及地方政府上下级之间的关系，通过合作共治来实现流域协同治理机制的有序运转。为保证国家战略与基层社会的有效衔接，应在立足流域生态系统整体利益的基础上从承认政治、试点嵌套以及数字赋能等方面着手，提升国家在黄河流域生态保护协同治理中的权威和战略指导能力。

（一）承认政治：由“地域认同”走向“流域认同”

推进黄河流域生态保护和高质量发展，是实现国家治理体系和治理能力现代化的宏旨要义。国家自主性政治目标嵌入所涉及的政治问题，不是一般意义上的体制转换或行为规范的调整，甚至也不是简单等同于机械地重新配置治理权，而是一个身份正当性获取的问题，是一个“我们”抑或不同治理主体间相互尊重的法权关系如何建构的问题［31］。所以，探寻黄河流域生态保护和高质量发展战略国家自主性政治目标嵌入的理论资源，有必要追溯到肇始于黑格尔哲学的古老命题——以解决身份正当性为主旨或旨趣的承认政治之中。

依据社群主义者查尔斯·泰勒的理解，“我们的认同部分是由他人的承认构成的，同样地，如果得不到他人的承认，或者只得到他人扭曲的承认，也会对我们的认同构成显著的影响”［32］。黄河流域文化族群是构成社会的一个独立的分析单位，需要承认其独特的认同和价值。然而，地区认同强调政治上的归属，流域认同则侧重文化上的归属，二者存在明显的张力。地区身份与流域身份之间的相对矛盾，会引致地区个体对流域共同体的差异看法，造成流域生态环境治理陷入“碎片化”困境和环境规制断裂局面，从而偏离流域整体性治理的总体要求。当今社会是多元的社会，基于文化认同的流域认同需要各地区共同承认，这是建构自我尊重意识的必要条件，也是地区积极参与流域治理的前提条件。本质上讲，地区认同与流域认同是相辅相成、不可分割、互为补充的。尽管每个地区都有特殊的权利要求，地区认同也固然重要，但它始终关注的是个别地区的利益得失。地区权利的实现绝对不能单单依赖地区本身，流域共同体的整体利益和主体性地位也同样不能依靠个别地区来维护，只能借助流域整体作用的发挥。流域归属感和认同感具有强大的纽带作用，能够缩小各地区间的心灵距离，增强各地区间的联动性。正因如此，基于行政划分的地区认同必须上升为一种基于文化根基的流域认同，只有深化流域属性认知，建立一种承认的政治伦理，才能真正解决黄河流域生态保护和高质量发展政治目标的嵌入困境。

（二）试点嵌套：由“单向度政策试点”走向“政策试验系统”

政策试验是针对政策问题提出新理念并开展试点，对不同政策工具的结果和效果进行比较，基于证据持续改进政策安排的过程[33]。黄河流域生态保护与高质量发展需要利用政策试验进行组织学习，以此探索“因地制宜”的制度方案，但这是一个具有高度复杂性、模糊性和不确定性的“复杂政策”，其主要表现为治理目标具有综合性、技术路径清晰度低和环境差异敏感度高[34]，且政策周期远远超过政治周期。单一试点所面向的是“复杂政策”某个侧面的知识生产，所以不能寄希望于毕其功于一役，即植入单一试点即可大功告成的想法。正如前文所述，政策激励性差和制度生产风险高的“权威上行、治理下行”背景下，单向度政策试点极有可能在“政策多级漏斗”中被“科层化”。更进一步而言，即便是该试点通过较为良好的“试验性执行”产出了基于新概念的结构性知识，但是建立在单向度政策试点知识基础之上的政策方案仍然无法真正有效消解黄河流域生态保护与高质量发展的复杂局面。国家自主性的嵌入需要在张弛有度且持续性的“国家治理节奏”中得到体现[35]。这意味着国家需要实时监控试点及其所处黄河流域的“变化中的情境”，根据试点的知识探索和政策建构的“点”的情况“有节奏”地动态推动和引导黄河流域生态保护与高质量发展，发挥中央和地方“两个积极性”，在“渐进改革”中编织起“政策试验系统”，即指向黄河发展战略不同层面、不同领域、不同议题但相互嵌套关联起来的政策试验体系，超越单向度的政策试点的限度，不断丰富和加深对黄河流域治理的科学认知，从而形成具有内在协调性、系统性且不断调适的政策方案。这种“政策试验系统”通过“试点嵌套”得以推动，在顶层设计中提升政策试点的协同性、系统性和整合性，在空间、内容和过程多重要素中进行渐进嵌套和持续整合，从而实现政策试验“从点到系统”的建构[36]。

（三）数字赋能：由“碎片化”走向“一体化”

伴随数字革命以前所未有的速度、广度、深度推进，传统组织设计和决策模式发生了相应变化。一定程度上讲，新兴技术契合了现代组织变革的需要，而组织模式转型也为数字赋能提供了绝佳的应用情景。以数字技术赋能职能组织是顺应数字时代要求、推进黄河流域生态保护和高质量发展的重要趋势。所谓“赋能”是力图激发黄河流域行动主体自身能动性实现既定目标，或曰为行动主体实现目标提供一种新的方法、路径和可能性。数字赋能的本质是提升黄河流域职能组织多源数据收集能力和综合科学决策能力，核心手段是让“业务数据化、数据价值化、信息融通化”，从而建立扁平化、多线性的沟通机制，打造高度协同、效率更优的组织体系。具体而言，为了将不同组织聚合为一个高度整合的系统，数字技术提供了一种在新的层面重组结构的能力，通过赋能可以更为灵活地搭建黄河流域生态保护利益表达的“虚拟平台”并将虚拟空间中的组织和现实活动嫁接起来。这意味着，由于数字技术具有高度的灵活性和弹性，作为黄河流域生态保护指挥中枢的“领导小组”，将在数字技术实时互动与异步传输并举的功能下尽可能实现对既有组织结构的深层调整，同时打破信息垄断和控制变革风险。此外，数字赋能职能组织也将依托即时高效的通信技术和独特便捷的治理节奏对黄河流域社会联结机制产生深刻影响，这种影响隐蔽地扩散到公众意见模式、社会舆论模式以及企业参与模式等方面，创造出一个从根本上打破公共领域组织界限的平等信息空间，并为社会成员形成共同归属感、产生相近的意义支持提供了沟通和衔接渠道。当然，数字赋能职能组织并非一个自然而然的过程，亦需要制度变革（如《黄河保护法》）来引领治理方式和治理思维的转变，同时更要注重制度方案与技术条件的匹配性，从而以宏观层面的路径指引和强制性制度变迁的驱动力来扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展。