以高质量发展为导向完善干部考核评价体系

文/王亚华

2022年10月16日，中国共产党第二十次全国代表大会胜利召开，习近平总书记作了题为《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》的重要报告（以下简称《报告》）。《报告》回顾了过去五年的工作和新时代十年的伟大变革，提出了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的使命任务。《报告》明确提出了加快构建新发展格局，着力推动高质量发展的战略部署，并明确了人才战略、全过程民主、依法治国、文化自信、民生福祉、绿色发展、国家安全、国防建设、一国两制、人类命运共同体和从严治党等方面的要求。

在回顾过去五年工作时，《报告》指出，“深化党和国家机构改革”是党的十九大以来事关党和国家事业的重大战略部署。在回顾新时代十年的伟大变革当中，《报告》充分肯定了“新一轮党和国家机构改革全面完成”对于推进国家治理现代化的重要意义。这些重要论述说明深化行政管理体制改革的重要性和工作成效。

《报告》提出要“建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍”，并将其放在“坚定不移全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程”的战略高度上，为我们进一步推进机构编制管理改革指明了方向。《报告》在坚持党管干部原则、把政治标准放在首位、完善干部考核评价体系、健全培养选拔优秀年轻干部常态化工作机制、优化机构编制资源配置等方面提出了明确要求，为加强干部队伍建设提供了基本遵循。同时，《报告》提出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，在有关经济发展的论述中也强调要坚持以推动高质量发展为主题。所以，高质量发展是未来经济社会各个领域发展的基本导向，也是深化行政管理体制改革和提升机构编制管理水平的工作目标。2020年，中组部印发《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》。以此为标志，我国从中央到地方在高质量发展绩效考核方面开展了一系列工作，以优化完善政绩考核来推动高质量发展。以下从四个方面阐述相关内容。

一、我国干部考核评价体系的发展历程与经验

改革开放以来，我国干部考核评价体系经过了40多年的探索，积累了丰富的经验。1979年，中组部印发《关于实行干部考核制度的意见》，明确绩效评价的重点在于“考核干部的工作成绩，主要看对现代化建设直接或间接所作的贡献”，这标志着我国开启了政府绩效考核工作。20世纪90年代，中组部出台《县级党政领导班子政绩考核办法及考评标准体系》，提出经济发展、社会发展、精神文明建设和党的建设四类指标。尽管顶层设计倾向于建立综合性考评体系，但是，加快经济发展的目标和环境，使政府绩效考评呈现偏重经济类指标的特征。进入21世纪，《党政领导干部选拔任用工作条例》出台，在“德、能、勤、绩”的基础上新增“廉”作为干部考核的重要内容，推动政府绩效考评的科学发展，形成了更加综合的考核体系。2006年，中组部印发《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。突破“唯GDP”的绩效考评，不仅意味着科学发展观在干部选拔任用工作中的贯彻落实，也标志着科学化、规范化的干部考评体系逐步建立健全。2010年以后，特别是党的十八届三中全会以后，在建立健全干部考评体系方面又迈出了更大的步伐。其中最突出的就是2020年高质量发展绩效考核的工作部署，明确高质量发展考核体系要对应五大发展理念要求，聚焦民生福祉，反映发展质量与成效，并引导各级领导干部牢固树立正确的政绩观。

纵观40多年干部考核评价体系的发展，我国已形成了一些基本经验，包括：坚持以人民为中心的发展思想，以工作实际为导向、与发展阶段相适应，以地方试点和分散探索推动国家宏观制度设计，多种激励机制相结合推动领导干部担当作为。进入高质量发展阶段，面对我国社会主要矛盾变化的新情况新问题，高质量发展考评体系对应创新、协调、绿色、开放、共享发展要求，精准设置关键性、引领性指标，构建起有利于形成各方面高质量发展合力的新激励机制。

二、高质量发展绩效考核的内涵与实施现状

根据《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》，高质量发展绩效考核有六项基本要求，其内涵核心包括三个方面。第一，在发展思想层面，坚持以人民为中心。党的十八大以来，习近平总书记明确提出以人民为中心的发展思想。以人民为中心的发展，为高质量发展考评体系的实施提供了价值遵循和行动指引。第二，在指导原则方面，坚持三个原则。一是导向性原则，以体现新发展理念和反映群众幸福美好生活为导向，引导领导干部树立正确的政绩观和治理观。二是可比性原则，要从评估结果的横向和纵向对比分析中，反映地方政府和领导干部推动高质量发展的努力程度与地区差距，为政府调整工作安排、补齐发展短板提供依据。三是应用性原则，将高质量发展考评结果作为评价领导班子和领导干部政绩的依据，建立“首位”见榜、“末位”问责机制，形成高质量发展考评的激励约束机制。第三，在操作层面，形成科学的评价体系。按照全面性、系统性、协调性、普遍性的发展理念要求，逐步构建起高质量发展综合绩效评价体系。各地的考核体系在遵循共同基本原则的同时，也因地制宜地提出了一些更有针对性的具体规定，体现了顶层设计与地方特色的统一。

很多地方政府已经开始了高质量发展考核实践，浙江、广东、江苏早在2018年就已启动了这项工作。成都市也实行得比较早。经过五年的运行，我们发现高质量发展考核对于推动城市发展起到了非常重要的作用，在高质量发展政绩观的导向之下，各地根据发展实际将其落实到各个领域的工作之中。比如，近年来成都非常重视智慧城市建设、公园城市建设。有很多高质量发展考核的特色指标对地方高质量发展起到了积极的推动作用，这些地方经验可以作为深化落实高质量发展考核的重要参考。最近全国人大常委会通过了《中华人民共和国黄河保护法》，提出“国家实行黄河流域生态保护和高质量发展责任制和考核评价制度”。这说明高质量发展考核不仅是对经济社会，还对生态文明建设起到非常重要的引导性作用，是提纲挈领的制度安排。

三、高质量发展政绩考核对行政管理体制的影响

高质量发展政绩考核对行政管理体制的影响可以从宏观和微观两个层面来看。对宏观层面的影响主要包括政策、组织机构和绩效管理三个方面以及三者之间的互动关系。对于政策子系统，高质量发展绩效考核为政策目标提供了明确价值遵循，为政策制定提供了总体要求与指导原则，为政策执行提供了具体抓手与机制保障。对于组织子系统产生了三方面的影响：协调政府与其他社会主体间的关系，整合政府内部形成合力，实现决策中心的分散和下沉。对于绩效管理子系统则可以帮助树立绩效管理的价值基础，建立全局性的绩效管理视角，推进部门间的合作关系的评价。同时，高质量发展政绩考核也改善了三个子系统之间的互动关系，让三者可以相互支撑、相互促进，共同推动行政管理体制的整体完善。在微观层面，高质量发展考核体系对干部微观个体也会产生重要的影响。相对于传统的考核体系，高质量发展绩效考核对领导干部在目标偏好、责任态度、合作态度、主动性、开放性、行政成本偏好方面都会形成非常重要的影响。比如，在过去的考核体系下，因为行政成本和自己的工作考评无关，所以一些干部对此并不关心，而在高质量发展考核下，行政成本和考核挂钩，必然会考虑如何降低行政成本。此外，过去是以部门考核为主，很多干部以扩大本部门的权力为出发点，但高质量发展考核需要打破部门的利益边界，让部门积极寻求和其他部门之间的协同，这也是非常重要的一个导向。所以高质量发展考核体系在微观上会对干部产生重要的激励和引导，在宏观上则会推动整个行政管理体制更加导向高质量发展。

四、理论思考与政策取向

对于高质量发展政绩考核体系，有以下几点基本的理论认识。第一，我国目前的高质量发展政绩考核体系，是经过40多年的经验积累，与我国当代的公务员职务职级体系相结合，与我国的国情相契合，已经在实践中被证明是推动中国式现代化和高质量发展的有效方式。第二，通过高质量发展政绩考核体系选拔和培育高质量的公务员队伍，将为全面建设社会主义现代化国家提供动力和人才源泉。第三，高质量发展政绩考核体系不仅适用于行政管理体系内部，而且可以应用于各类治理领域之中，从而全面促进国家的高质量发展格局。第四，高质量发展政绩考核体系在实践中最终必须要落实到考核对象的个体，对个体产生恰当的激励才能够取得预期效果，因此，既对班子考核也要对个体考核，两者要相结合。第五，对于不同地区，高质量发展政绩考核体系的具体内容应当因地制宜。第六，要发挥高质量发展政绩考核体系的强激励功能和体检功能，更多是体检功能，避免指标困境和指标陷阱。

在高质量发展政绩考核实施过程中建议坚持以下政策取向。一是坚持顶层设计与地方探索相结合。上级政府应当为地方探索符合自身条件的考核体系建构创造条件。通过自上而下政策体系的构建，使广大领导干部和公务员队伍真正理解高质量发展考核的内涵和价值，树立高质量发展政绩观。二是关注考核体系对于公务员微观个体的实际效果。开通基层公务员的信息反馈平台，广泛吸收基层意见作为考核体系完善的重要参考。坚持问计于基层、问需于群众，建立评价反馈机制，跟进把控高质量发展评价工作的执行质量。三是积极利用新技术加强高质量发展考核建设。利用信息技术搭建方便社会多元主体参与公共治理的数字化平台，提高多元主体参与考评工作的积极性。协同互联网服务平台和大数据服务商，建立高质量发展评价大数据平台，通过数据积累形成一套融合短期、中期、长期发展的绩效数据。比如，统计局的数据往往滞后于经济社会发展实践，不能及时动态反映地方经济社会发展最新情况。而大数据技术可以实现对经济社会运行的实时动态监测，如果能够引入这样的技术平台，可以更快地反馈高质量发展运行的结果，更快地让领导干部做出决策和行为调整。四是完善高质量发展考核体系的配套政策。围绕高质量发展考核，完善选拔与奖惩激励机制，信息获取与共享机制，建立有效的绩效考核组织体系，使高质量发展考核体系能够形成长效机制。如果是仅仅推行一套考核体系，而没有配套的奖惩机制、信息机制，则可能会在制度实施过程中出现一些偏差，影响高质量考核发展体系发挥其应有作用，因此，还要重视相关配套政策的制定。