在法治轨道上推进行政体制改革

文/杨开峰

编者按：

2022年11月11日，中国机构编制管理研究会组织召开了学习党的二十大精神座谈会。部分专家学者、中央编办有关局以及部分地方编办的同志参加了座谈会。与会代表围绕如何深入学习宣传贯彻党的二十大精神主题作了发言。本刊“学习贯彻党的二十大精神”专栏陆续刊登座谈会上的精彩发言。

党的二十大报告主题鲜明、思想深邃、理论深厚，是一篇闪耀着马克思主义真理光芒的纲领性文献，需要我们全面、系统、深入地学习，完整、准确、全面地领会。报告对中国式现代化重大理论和实践问题进行了深刻论述，提出了中国式现代化的五个特点和九个要求；报告概括了新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论，提出了马克思主义中国化时代化的“六个必须坚持”；报告明确了新时代新征程中党的使命任务，规划了十二个方面的建设蓝图。其中，报告第七部分围绕“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”展开，第二点“扎实推进依法行政”聚焦行政体制改革，为未来五年的行政体制改革指明了方向，这强调了在法治轨道上推进行政体制改革的重要性，既符合中国式现代化的要求，又体现马克思主义方法论，需要全面把握。

一、法治引领行政体制改革意义重大

党的二十大报告将行政体制改革的相关内容放在“全面依法治国”部分，篇幅不长。相比之下，党的十九大报告把行政体制改革和法治建设作为独立的两个内容，且都放在“民主政治”部分。在党的十九届四中全会决定中，两者也是分开的，是与民主政治并列的两个部分。广义来说，行政体制和法治建设确实是民主政治的一部分；一般来说，行政体制和法治建设是相互独立但又相互联系的两个问题。那么，为什么党的二十大报告将行政体制改革作为法治建设的一部分？虽然已有的文献中很多学者强调从法治的角度看待行政体制改革①②③，但现有研究并不能解释为什么在迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻，党的二十大报告会做出这个改变。我认为，这不是一个随意的变化，而是一个具有重要意义的安排。

第一，“法治引领”延续党的十九届四中全会精神。党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》, 提出了我国国家制度和国家治理体系的13个显著优势，描绘了新时代中国特色社会主义国家治理的制度密码，强调把制度建设放在更突出的位置。决定要求坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把制度优势更好转化为国家治理效能。法律法规是一种正式制度④，因此，从广义上讲，法治化是制度化的一部分，是制度化的最佳状态⑤。如果把制度看作是组织安排，那么制度化是法治化的前提和基础，法治化是制度化的目的和方向。无论哪种理解，在国家治理领域法治化是制度化的根本要求，两者具有内在的一致性。从制度经济学的语言来看，制度的主要功能是约束人的行为，防止交易或互动中的机会主义行为，帮助社会主体形成稳定的预期，从而减少交易成本，这与党的二十大报告强调法治具有“固根本、稳预期、利长远的保障作用”是一致的。党的十九届四中全会决定提出，“到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化”，而制度“更加完善”的标志之一就是法治化。

第二，“法治引领”符合党的百年历史发展经验。从党的历史发展来看，特别是从改革开放以来的经验来看，政府治理的制度化、法治化非常重要。1980年8月18日，邓小平同志在中央政治局扩大会议上发表《党和国家领导制度的改革》的讲话，强调“我们党过去之所以发生各种错误，除了某些领导人的思想作风这个因素之外，更重要的还是制度方面的问题”。党的十九届六中全会通过《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，回顾了党在社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代等各个时期制度建设的成就与演进。尤其是党的十八大以来，党中央明确提出全面依法治国，并将其纳入“四个全面”战略布局予以有力推进。党的十八届四中全会做出关于全面推进依法治国若干重大问题的决定。党的十九大召开后，党中央组建中央全面依法治国委员会，对全面依法治国做出一系列重大决策部署。2020年11月在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记强调全面依法治国是要加强和改善党的领导，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，推进党的领导制度化、法治化，通过法治保障党的路线方针政策有效实施。党的十九届六中全会决议重申党的十九大报告提出的“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”，并首次提出全面依法治国“是国家治理的一场深刻革命”。党的二十大报告再次强调全面依法治国“是国家治理的一场深刻革命”，行政体制改革就是在这样的大背景下被放在了法治建设之中。

第三，“法治引领”顺应公共管理发展趋势。一方面，法治是现代政府治理的核心价值⑥，也是行政体制改革的基本要求。2012年底，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会的重要讲话中，明确指出“法治是治国理政的基本方式”。行政体制改革必然涉及各种利益博弈，涉及各种政治考量，必须在法治的轨道上才能有效推进。另一方面，法治在行政体制改革中居于中心位置，统领政府治理现代化其他方面，与行政体制相关的一些改革必须在法治的基础上来理解。比如提高行政效率和行政效能是行政体制改革的重要内容，而效率和法治是两个具有张力的公共价值，在有些时候是有冲突的，改革必须在法治的基础上来理解行政效率，不能靠违反法治来提高效率。在政府绩效管理中，行政效率、行政效果和法治之间的这种张力非常明显的，考核内容涵盖依法行政，考核本身依法行事，考核结果依法公开，结果运用依法裁定，都是当代绩效管理的趋势，而我国在这方面要走的路还很远。优化政府组织结构本质是一个政治和法律问题，要符合国家机构组织法。当前，我国国家机构组织法体系尚不完善，《中华人民共和国国务院组织法》的部分规定还滞后于实践发展需要⑦。

二、法治引领行政体制改革是中国式现代化的要求

中国式现代化是人口规模巨大的现代化，在人口大国治理国家要走制度化和法治化道路。我国人口众多，地域辽阔，区域差异很大，因此国家治理规模超大，对国家组织机制产生的治理负荷和治理挑战极其重大，必须依赖有效稳定的治理模式和行政体制⑧。中国现代化的历程表明，大国治理不能靠神权、人治，单纯的技术治理手段也不行，必须依靠制度和法治⑨。我国传统的治理模式具有很强的关系型特征，“关系”成为理解市场和政府治理中的重要因素。改革开放以来，治理越来越基于规则和法治，这是建设现代市场经济的必然要求。我国反腐败实践也是经历了从运动式反腐到制度反腐的过程，突出表明把权力关进制度“笼子”的重要性。从国际比较来看，福山认为，国家治理需要处理好国家能力、法治、民主问责三者之间的关系，而在不同国家的现代化历程中这三种建设之间的先后顺序是不同的，比如英国是从法治、民主问责到国家能力，而中国历史发展的路径是先国家能力而后法治⑩。福山对我国的描述不一定完全准确，但是在一个人口大国面临百年未有之大变局，面临推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总任务时，加强法治建设尤其重要。特别是对于纵向上的行政体制改革，理顺央地关系，发挥中央和地方两个积极性，有赖于通过法治来规范央地之间的利益与权力分配，实现分工与协同的良性互动、集中与分权的动态平衡。

中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。全体人民共同富裕体现了人民至上、以人民为中心的社会主义本质要求，要求处理好各种复杂的关系，包括国家、社会与个人的关系，富者与贫者的关系，先富与后富的关系，城乡之间的关系，区域之间的关系，群体之间的关系等，必须依靠法治来进行调整11。当前保障共同富裕的法律体系尚不完备。这一方面要求增强共同富裕相关的法律制度供给能力，推进相关法律法规的立改废释，另一方面要求按照共同富裕的目标转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，政府部门的机构、职能、权限、程序、责任等通过法治化加以明确和调整。在放管结合方面，完善以机会公平、规则公平、权利公平为主体的社会公平法律制度和监管体系，这也是新时代政府职能转变的重要内容12。

中国式现代化是物质文明与精神文明相协调的现代化。物质贫困不是社会主义，精神贫乏也不是社会主义。法治文明是精神文明的一个重要组成部分，它既是精神文明的产物，又是精神文明建设的题中应有之义。社会主义中国从站起来、富起来到强起来，必须建设文化强国，创造人类文明新形态，而法治文明是现代化文明强国的核心价值和主要标志。党的二十大报告强调要“弘扬社会主义法治精神，传承中华优秀传统法律文化”。特别是精神文明建设和法治文明建设都要重视对公权主体的约束和影响，一方面是发挥领导干部示范带头作用，另一方面则是在行政体制改革中彰显法治精神。例如提高政府公信力要求加快推进政府治理规范化程序化法治化，严格落实重大行政决策程序。

中国式现代化的一个本质要求是实现高质量发展。行政体制和法治都属于上层建筑范畴，是由一个国家的经济基础决定，又反过来对经济基础产生影响。建设与高水平社会主义市场经济体制相适应的行政体制必须坚持法治引领。要发挥市场在资源配置中的决定性作用，就要依法保护民营企业产权和企业家权益，完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，建设高标准市场体系。尤其是在国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，建设全国统一大市场，坚持规则、规制、管理、标准等制度型开放，都需要深化以“放管服”改革为牵引的行政体制改革。高质量发展的营商环境，既是市场化国际化的，又是法治化的。

中国式现代化还有其他特征和本质要求，比如人与自然和谐共生、和平发展、全过程人民民主等，这些也在不同方面要求以法治的方式来保障、推进、评价，都涉及相关行政体制和行政组织的法治化改革。

三、法治引领行政体制改革是马克思主义中国化时代化的要求

法治引领新征程中的行政体制改革，也体现了新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论，体现了马克思主义中国化时代化的要求。

第一，体现了坚持人民立场。人民立场是马克思主义的本质属性，要站稳人民立场、把握人民愿望、尊重人民创造、集中人民智慧。党的二十大报告强调行政体制改革的落脚点是提高行政效率和公信力，最后落脚点在公信力，也就是说对行政体制改革的评价最终要看人民满意不满意、高兴不高兴，这是推动行政体制改革和公共管理的根本立场。从党的二十大报告纳入的重要内容来看，都是站在人民立场对政府和政府行为进行规范，包括优化政府的职责体系和组织机构，规范自由裁量权和强化行政执法责任，都是站在人民立场对政府提要求，是刀刃向内的改革。强调行政执法改革是因为“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心”13。

第二，体现了坚持自信自立。中国的问题必须从中国基本国情出发自主探索，坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。自信自立要求我们解决自己的问题，深化事业单位改革就是中国自己的问题，需要依靠自身力量探索和实践。另一方面，自信自立要坚持中国自己的理论创新和发展，不盲目搬弄西方经验。比如国际上的新公共管理运动和新公共治理运动，它们都没有把法治作为核心内容，前者更强调市场化自由化，后者更强调多元化协同化。虽然市场化和多元参与对中国行政体制改革也很重要，但是在现阶段而言，法治政府应该放在首要位置。西方治理文献提倡无政府的治理和基于互信的网络治理，这是针对部分西方国家小国治理和强社会治理两种背景而言的，跟我们大国治理和后发治理的背景并不一致。我们还是要沿着改革开放以来的道路前行，强调制度化的治理、非人格化的治理、基于规则的治理。没有基于法治和制度的治理，其他任何治理都是无本之木、无根之花。

第三，体现了坚持守正创新。守正创新是指实事求是，在沿着中国特色社会主义道路前进的过程中勇于创新、善于创新，是坚持渐进改革、坚持稳中求进工作总基调的要求。党的二十大报告关于行政体制改革的表述在总体思想上沿袭了党的十八届三中全会以来党的历次全会的精神，但同时又随着实践的发展而发展。党的十九届四中全会提出“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”，党的二十大报告则进一步提出“扎实推进依法行政”。党的十九届四中全会提出要规范行政执法的自由裁量权，国务院办公厅2022年7月发布《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，党的二十大报告指出要健全行政裁量基准。党的十九届四中全会提出要继续探索实行跨领域跨部门综合执法，党的二十大报告指出要完善基层综合执法的体制机制，严格落实责任制。实际上，《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》取得了巨大成效，但是还不能适应人民日益增长的美好生活需要，因此2021年印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》，提出法治政府的总目标包括“到2025年，政府行为全面纳入法治轨道，职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全，行政执法体制机制基本完善，行政执法质量和效能大幅提升”，这正是党的二十大报告强调的主要内容。

第四，体现了坚持问题导向。增强问题意识要求聚焦五类问题，这对于行政体制改革也有指导意义。比如，第一类问题是实践遇到的新问题，而在健全行政裁量基准、严格行政执法责任追究、完善基层综合执法体制机制等方面，实践中确实不断地出现一些新的问题，各个地方都在探索。第二类问题是改革发展稳定中存在的深层次问题，而现有行政体制的深层次问题就是行政权力运行不规范，存在有法不依、执法不严、违法不究的现象，其危害甚于无法可依。习近平总书记指出，“法治政府建设还有一些难啃的硬骨头，依法行政观念不牢固、行政决策合法性审查走形式等问题还没有根本解决。”14第三类问题是人民群众急难愁盼问题，而加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，正是回应这一类问题。

第五，体现了坚持系统观念。坚持系统观念就是坚持马克思辩证唯物主义，坚持普遍联系的观点、历史的观点、发展的观点、矛盾的观点，这对于我们理解法治引领行政体制改革也有重要意义。一是法治政府与法治中国、法治社会建设关系密切，是一个不可分割的系统。法治政府在法治中国和法治社会中发挥引领作用，是全面依法治国的重点任务和主体工程。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识15。二是从发展的、矛盾的观点看问题，转变政府职能已经进行很多年了，机构改革在改革开放后也经历了八轮，党的十九届三中全会、四中全会也给出了行政体制改革的蓝图和制度密码，当前的关键问题是制度执行，把制度优势更好转化为治理效能。从矛盾的主要方面来看，有法不依的问题特别突出。三是要从整个报告总体性地来看行政体制改革。虽然在“扎实推进依法行政”这一节没有明确提到，但是全过程人民民主、国家安全体系和治理能力现代化、数字政府等，都与行政体制改革密切相关。例如有些内容可以从数字政府的角度去理解，结合2022年国务院出台的《关于加强数字政府建设的指导意见》去解读：转变政府职能要以数字化改革为助力，提高行政效率要以推进数字机关建设为抓手，加强行政执法要以推行智慧监管为支撑，优化职责体系和组织结构要以构建协同高效的数字化履职体系为目标。当然，数字政府建设也要讲法治，确保其安全、开放、良性发展。

第六，体现了坚持胸怀天下。坚持胸怀天下既要关注中国自己的问题，回答中国之问，也要用世界的眼光回答世界之问。从这两点来说，把新征程行政体制改革的落脚点放在法治政府上也是一个非常有意义的做法。法治政府是全世界人民共同关心的问题，即便在法治高度发达的美国，最高法院在堕胎和平权问题上带来的难题，疫情防控中少数族裔面临的乱象等，都说明法治建设永远在路上。同时，全球法治文明有很多优秀文明成果可资借鉴。英国、德国和法国等有着悠久的法治传统，至今对政府管理影响深远，政府公务员中有法律背景的比例很高。推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，完善行政执法程序等，都可以从其他国家汲取有益经验。此外，党的十八大以来，习近平总书记明确提出统筹推进国内法治和涉外法治，明确要求加快涉外法治工作战略布局。政府职能转变和“放管服”改革也要服务于提升国际循环质量和水平，提升全球产业链供应链韧性和安全水平，提升制度性开放水平，这都要求基于法治化来开展。

行政体制是国家体制的重要组成部分，深化行政体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。党的十九届四中全会《决定》对“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”做出部署，为深化新时代行政体制改革提供了根本遵循。在全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期，党的二十大报告将“扎实推进依法行政”作为行政体制改革的突破口，突出了在法治轨道上推进行政体制改革的重要性，这是一项深谋远虑的安排，必将在中国式现代化的未来拓展中发挥重要作用。

注释：

①石佑启：“我国行政体制改革法治化研究”，《法学评论》，2014年第6期。

②王雅琴：“行政体制改革与行政法治建设”，《中共山西省委党校学报》，2015年第1期。

③李洪雷：“行政体制改革与法治政府建设四十年（1978—2018）”，《法治现代化研究》，2018年第5期。

④ North, Douglass C: "Economic performance through time."The American economic review84.3 (1994): 359-368.

⑤莫纪宏：“从制度、制度化到制度体系构建——制度发展的内在逻辑”，《西北大学学报（哲学社会科学版）》，2020年第3期。

⑥俞可平：“没有法治就没有善治——浅谈法治与国家治理现代化”，《马克思主义与现实》，2014年第6期。

⑦杨伟东、刘明远：“新时代国家机构组织法面临的问题和完善思路”，《行政管理改革》，2021年第2期。

⑧周雪光：“国家治理规模及其负荷成本的思考”，《吉林大学社会科学学报》，2013年第1期。

⑨杨开峰著：《中国之治: 国家治理体系和治理能力现代化十五讲》，中国人民大学出版社，2020年。

⑩福山：“没有放之世界皆正确的政治制度”，《红旗文稿》，2015年第9期。

①北京日报：“张文显：共同富裕与法治现代化相辅相成”，2022-01-20。

⑫张文显：“法治是共同富裕的制度资源”，《法治社会》，2022年第3期。

⑬⑭⑮习近平：“坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障”，《求是》，2021年第5期。