以立法巩固和深化司法鉴定改革成果

万筱泓，陈邦达

（1.江西省司法厅司法鉴定工作处，江西 南昌330046；2.华东政法大学 刑事法学院，上海 201620）

近年来，司法鉴定立法的声音不绝于耳，自2005年全国人民代表大会常务委员会《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）颁布以来，已时隔十七年，司法鉴定立法再度成为司法鉴定领域的热点议题，很多学者、人大代表呼吁立法；许多省、自治区、直辖市也相继启动地方性《司法鉴定管理条例》的立法工作，制定《司法鉴定法》的呼声愈发强烈。在对司法鉴定立法展开热议之前，首先要思考这样的问题：我国司法鉴定管理在目前和今后一段时期存在哪些方面的突出问题，这些问题到底是什么原因造成的？是《决定》没有执行到位或者没有被切实执行，还是《决定》对司法鉴定的顶层设计与新时代司法鉴定改革发展要求不相适应、不相匹配甚至产生冲突？在讨论到底是修改《决定》，还是制定一部《司法鉴定法》之前，必须分析问题背后的因果关系。司法鉴定制度的立法完善需要理论界与实务界各方找准、深挖我国司法鉴定问题的“难点、痛点”，并分析这些问题与管理制度、诉讼制度、证据制度之间的深层联系，从而寻找问题的突破口。只有把这些问题探讨清楚，才能制定一部做到以问题为导向的《司法鉴定法》，才能避免立法后执行不到位、执行不顺畅而频频修改的尴尬。

司法鉴定制度本身具有科学性与法律性的双重属性，这一属性决定了司法鉴定立法不可能简单地效仿其他法。司法鉴定既涉及鉴定委托、启动、实施以及鉴定意见的质证与采信等诉讼程序、证据制度，又涉及鉴定技术、方法、仪器设备可靠性等法庭科学问题，还涉及司法鉴定机构、鉴定人的登记管理和司法鉴定标准制定、质量控制、投诉处理、行政处罚等管理制度。如果想通过一部法律把上述所有问题全部解决，不仅立法难度大，而且极可能是不切实际的，毕竟法庭科学、诉讼证据、鉴定管理是具有不同性质的领域，统揽立法模式不仅会引起法律之间的冲突和衔接的难题，而且会因其发挥作用的场域有限而制约法律的生命力，导致司法鉴定制度因三大“诉讼法”、司法解释的频频修改而时常处于被动修法的窘境。司法鉴定的本质属性决定了这项制度既涉及到自然科学实验的科学实证活动，也涉及生成诉讼证据的司法证明内容。司法鉴定立法不是重点解决科学实证活动问题，而是重点对司法证明活动及其涉及的管理制度进行规范。因此，笔者认为当前所探讨的司法鉴定立法，应当是侧重于司法鉴定管理方面的法律，而不是制定一部横跨诉讼、证据、管理等领域的综合性法律，这可能是今后启动立法必须考虑的基本逻辑起点。

1 司法鉴定立法的基本逻辑思考

我国当前司法鉴定管理主要存在的突出问题是什么？有必要从《决定》的背景谈起，从历史的视角审视当时立法面临的问题如今是否发生了变化。在《决定》颁布之前，1998年《国务院办公厅关于印发司法部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》提出了“三定方案”，授予司法部指导社会鉴定机构工作的职能。当时的司法鉴定呈现出多头管理的局面，即公安司法机关的内设鉴定机构、卫生系统医学会的医疗事故技术鉴定委员会、省级人民政府指定的医院鉴定机构、行业鉴定机构、司法鉴定机构等多样并存、各自为政。《决定》的制定明确了司法行政部门统一登记管理的职权，取消了人民法院内设鉴定机构。时至今日，司法鉴定管理还存在一些《决定》致力解决而未完成的问题。例如：侦查机关内设鉴定机构只是向司法行政机关备案，而不向其登记；法院形成自己委托的鉴定机构名册；缺乏对社会鉴定机构的扶持，为了在激烈的市场竞争中生存下来，部分鉴定机构存在规模弱小、专家挂名、仪器落后，并滋生“黄牛鉴定”“虚假鉴定”等消极现象；“四大类”之外的鉴定不纳入司法行政部门管理，存在管理的空白，等等。有些老问题在《决定》颁布前后并没有彻底解决，甚至还出现一些新问题，《决定》所期望建立的统一司法鉴定管理体制没有真正落实到位。例如，《决定》所确立的统一司法鉴定管理体制还没有得到贯彻落实，侦查机关内设鉴定机构没有纳入司法行政管理部门的统一登记，一些地方法院也在司法行政机关编制的司法鉴定名册之外，自行编制鉴定机构名册，司法鉴定机构的准入和退出机制不畅甚至失灵，司法鉴定民营化、趋利性所造成的“黄牛鉴定”“虚假鉴定”等现象，以及无序竞争等负面问题仍然时有发生。这些现实问题与我们透过现象发现的问题如出一辙，最终将影响司法鉴定的公信力，从而导致司法鉴定改革发展陷入困境之中。

那么，上述现象和问题的根源究竟在哪？有观点认为，是因为《决定》的法律位阶较低，致使其得不到有关部门的切实执行。从《决定》的性质上看，这部立法本身相当于一部基本法律之外的法律。其制定主体是全国人民代表大会常务委员会，我国的《立法法》第七条规定：“全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。”因此，从法理上讲，《决定》可以理解为专门性的立法，属于我国诉讼制度、证据制度的法律渊源之一。从这个角度看，《决定》实施以来司法鉴定管理方面存在的问题，绝不可简单地归因于《决定》本身的法律位阶过低、权威性不足，无法让有关部门切实遵守造成的，《决定》本身就是一部法律。如果基于这种因果认识论去主张另行制定《司法鉴定法》，其意义和必要性何在？制定这样一部法律，我国司法鉴定规范的法律位阶并没有提高一个台阶。

从《决定》本身的规定来看，个别条款是存在一些内容语焉不详的表述，乃至于在执行中产生争议。例如，《决定》第七条规定：“侦查机关根据侦查工作的需要设立的鉴定机构，不得面向社会接受委托从事司法鉴定业务。”这一条存在的疑问是，侦查机关内设鉴定机构由谁负责登记管理。学者的观点认为，侦查机关鉴定机构的鉴定人应当由司法行政部门统一管理。理由是统一准入条件才有利于保障侦查鉴定的质量，避免出现“一法两制”，多头管理造成鉴定标准不一[1]。另外，检察机关内部的鉴定机构是否在检察机关履行除侦查职能之外的其他法律监督活动中进行司法鉴定活动？从《决定》的文本分析，限定的主体是“侦查机关”，这就意味着如果检察机关行使侦查职能之外的其他法律监督职能时，能否委托内设鉴定机构鉴定？陈光中教授分析认为，这一条规定分别从文义解释、目的解释得到的结论应该是有所区别的[2]。另外，既然“不得面向社会接受委托从事司法鉴定业务”，那么侦查机关内设鉴定机构是否可以接受国家安全机关、检察院、法院、监察机关、行政机关的委托从事司法鉴定业务？能否接受企事业单位组织或当事人的委托从事鉴定？诸如此类的问题，都存在理解和解释的分歧。例如，有学者的观点是“仅能受理本部门法定职能管辖案件侦查阶段涉及的专门性问题的鉴定，而且只能是本部门的委托”[1]。而紧跟着《决定》颁布的步伐，最高人民检察院出台司法解释，将此限定为“其他部门的委托”，这里的其他部门可以是法院、公安机关等部门，从而扩大了委托范围。最高人民检察院出台文件指出，“各级检察机关的鉴定机构不得面向社会接受委托从事鉴定业务，鉴定人员不得参与面向社会服务的司法鉴定机构组织的司法鉴定活动。”该文件并指出，“检察机关鉴定机构可以受理下列鉴定案件：（1）检察机关业务工作所需的鉴定；（2）有关部门交办的鉴定；（3）其他司法机关委托的鉴定。”①《最高人民检察院关于贯彻〈全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定〉有关工作的通知》第一条、第三条的规定。这又对《决定》有关规定进行了扩大解释。

我国司法鉴定管理体制改革伴随着国家经济、政治体制改革，特别是司法体制改革，一直在不断探索、创新和实践中向前推进。特别是1998年《国务院办公厅关于印发司法部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》中明确了司法部指导“面向社会服务的司法鉴定工作”职能，2005年全国人民代表大会常务委员会颁布实施《决定》，2017年中央全面深化改革领导小组审议通过《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》（以下简称《实施意见》），可以说，这是我国司法鉴定管理体制改革进程中的三个具有里程碑意义的事件，为不断深入推进我国统一司法鉴定管理体制改革指明了方向、明晰了目标、规划了路径、提供了遵循。

同时，不容回避的是，我们在推进统一司法鉴定管理体制改革进程的现实中面临着一些“瓶颈”，一定程度上导致实践中统一司法鉴定管理的边界还不甚明确、权责还不甚清晰、手段还不甚刚性、效果还不甚理想。这其中一个不可忽视的制约因素就是立法滞后，具体来说就是统一的、体系化的司法鉴定立法步伐相对于统一司法鉴定管理体制改革进程已经大大迟滞，司法鉴定改革发展决策同立法决策已然出现脱节。因此，在《决定》实施和运行长达十七年的基础上，抓紧启动、加快推进新时代司法鉴定统一立法工作是必要、重要和紧要的，否则统一司法鉴定管理体制改革成果难以巩固、改革政策难以兑现、改革瓶颈难以突破、改革目标任务难以完成，不利于司法鉴定职能作用的充分有效发挥。

2 司法鉴定立法应聚焦统一司法鉴定管理改革决策

促进和推进司法鉴定统一立法毫无疑问是要抓住“统一”这一关键词，着眼于制定一部统一规范司法鉴定事业和行业发展的、契合统一司法鉴定体制改革精神的专门性的、体系化的法律——《司法鉴定法》，而不倾向通过采取修改《决定》的方式来进行。有专家认为，全国人民代表大会常务委员会历来只有修改法律的先例，而没有对《决定》同类性质的规范性法律文件进行修改的做法②丛斌院士于2022年2月25日在司法鉴定科学研究院主办的司法鉴定立法问题研讨会上的发言。。

笔者认为，如果采取以修改《决定》的方式来推进统一司法鉴定改革政策的法治化，只能说是一种权宜之计或无奈之举，其修改的方式只能就重要的关键性问题以及与相关法律不一致甚至相冲突的问题进行“小切口”式的局部修改，难以承载和反映中央有关改革意见精神和相关实践成果，难以回应和破解多年来司法鉴定管理实践中的突出问题，难以衔接和归置新修改的三大“诉讼法”和《行政许可法》《行政处罚法》等法律中已有的司法鉴定相关规范，难以吸收和提炼有关司法解释、地方性法规、部颁规章、规范性文件中有适用价值的司法鉴定相关内容。当然，即使启动《决定》修改的程序也并非易事。而如果全国人民代表大会常务委员会最终采纳修改《决定》的方式来规范统一司法鉴定管理体制，将可能会延缓、推迟启动专门性的、体系化的《司法鉴定法》立法工作的进程，那么可能在今后很长一段时期内，难以大刀阔斧地改变目前司法鉴定立法的粗线条、碎片化、附属性的现状。因此，从这个角度看，促进司法鉴定统一立法应当致力于争取尽早启动制定一部专门的《司法鉴定法》，应当着眼于开始集中精力、集中力量、集中智慧来谋划《司法鉴定法》立法的思想统一、舆论引导、调研组织、立项协调和立法实施等重点工作，应当旗帜鲜明树立司法鉴定统一立法的改革导向。

《实施意见》是党中央对统一司法鉴定管理体制改革的重要决策部署和政策支持，是促进司法鉴定统一立法的重要推力、重要依据和重要导向。如今，《决定》已颁布施行十七年，《实施意见》已出台实施五年多，如果再不抓住司法鉴定改革推进“中途跑”这一关键期来通过立法进行加持、助力，积极发挥司法鉴定统一立法引导、推动、规范、保障统一司法鉴定改革的作用，统一司法鉴定改革的政策效应和政策红利将大打折扣，同时改革的动力、推力、转化力也将陷入“边际递减效应”而逐步衰弱，希望决策层和相关各方能够意识到这一点。

促进司法鉴定统一立法应当首先要深化思想认识，以党中央对统一司法鉴定管理体制改革的重要决策部署为出发点、着力点、落脚点，要正视和重视多年来司法鉴定改革发展成果，确保司法鉴定立法决策与改革发展决策同向共进、同频共振，真正实现通过加快司法鉴定统一立法来进一步凝聚改革共识、引领改革方向、规范改革进程、化解改革风险、巩固改革成果的目的。

第一，建议高度重视司法鉴定统一立法的务虚工作。当前应该先要通过务虚来着力解决立法的认识和方向问题，然后再通过务实来重点解决立法的路径和操作问题。认识不一致是制约司法鉴定统一管理、统一立法的现实重要因素，首先解决思想认识统一问题是决定统一立法能否有效管用的“命门”，也是“逻辑起点”。因此，目前《司法鉴定法》立法研究的重点或者前期研讨的重点不要拘泥于、着力于甚至陷入于文稿本身，而是要聚焦如何构建促进司法鉴定统一立法的有效话语体系。立法过程在某种程度上也是一个在大的法律框架下多方协商、博弈、妥协、平衡的过程，一方在其间话语权的分量、话语术的高低决定了其所追求的立法目标实现的程度。因而推动司法鉴定统一立法一定不能单打独斗、孤军奋战，而要善于聚合上下左右多方力量和能量，既要争取中央机关（如中央委员会政法委员会、全国人民代表大会常务委员会等）的高层推动，又要协调司法鉴定使用部门（如地方法院、检察院等）的有力支持，还要依托自下而上司法鉴定改革成功实践的基层支撑，更要借助专家学者、新闻媒体、社会舆论集中发力的社会推动，这样的话语体系才有利于司法鉴定统一立法目标实现的最大化。“侦查机关对服务于侦查环节的鉴定机构和人员进行名册管理，审判机关和检察机关在其他鉴定领域内继续维持‘内部名册’，而不积极商定其他应当纳入司法行政机关统一管理的其他鉴定领域的做法，均违背了《决定》所确立的司法鉴定统一管理的原则，损害了法律的权威和尊严。[3]”

第二，建议将司法鉴定规范性的概念表述写入立法。中央全面深化改革领导小组第三十七次会议有关“司法鉴定”的表述有：“司法鉴定制度是解决诉讼涉及的专门性问题、帮助司法机关查明案件事实的司法保障制度”③新华社2017年7月19日电，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十七次会议强调内容。。依法确认司法鉴定制度的司法保障属性和地位，这点对推进司法鉴定行业健康发展非常重要。在立法调研中，需要对“司法鉴定”的定义作进一步研究论证，使其表述更加精准和严谨，可否考虑将司法鉴定活动定义为“司法证明活动”。即：“司法鉴定是指在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的司法证明活动。”

现实中常常存在诉讼外的鉴定行为，这种行为是否为司法鉴定，就涉及对司法鉴定概念的适用。比如，诉讼之前当事人单方委托鉴定的情形。这都涉及对司法鉴定概念的理解。后面的这种做法不是在诉讼中才启动的鉴定，并且有违鉴定主体的中立性，因此原则上不应视为司法鉴定意见。有学者认为，基于民事法律关系的合意原则，诉讼外鉴定可以根据当事人的合意转换为法定鉴定意见[4]，但这只能是作为例外的情形，因为在当事人委托时案件还没进入诉讼中，而司法鉴定是特指发生在诉讼过程中的活动。这些问题都涉及到对“诉讼涉及的专门性问题”的理解和把握。

司法鉴定是“解决诉讼涉及的专门性问题、帮助司法机关查明案件事实的司法保障制度”，这就要厘清鉴定人参与诉讼活动的权利和义务。现实中，某些办案部门常常居高临下对鉴定机构和鉴定人呼来喝去，个别法院甚至用传票来通知鉴定人出庭作证，个别法官习惯以讯问的语气纠问出庭鉴定人，鉴定人出庭作证时的安全通道、正当席位、必要费用等相关保障措施更是难以落实等等，今后制修法需要进一步明确和保障鉴定机构和鉴定人的应有地位。另一方面，司法鉴定人接到出庭通知拒不到庭的、故意提供虚假鉴定的等违背司法保障功能目的行为，也应当承担相应的法律后果。

第三，建议把司法鉴定机构的公益属性和中立地位作为司法鉴定工作的一项重要原则在立法中加以确认，为后续加大政府支持保障力度、加强科学技术支撑和创新、推进高资质高水平鉴定机构发展等政策供给提供法律依据。现实中，针对司法鉴定行业的政府财政支持、税收优惠、科技投入、人才补贴等专项政策供给微乎其微，特别是民营司法鉴定机构在可持续发展方面投入意愿大都不强、实际投入相当不足，即使有限的投入也是不得不考虑“投入产出比”而选择二手的或者相对低端的设备，只求能满足准入的需要和实验室基本配置，这也是目前司法鉴定行业发展的困惑和死结，长此以往司法鉴定行业可能陷入恶性循环而使统一司法鉴定改革难以为继。因此，不能把司法鉴定机构视同为一般的社会中介机构，而是要强化其公益性的第三方中立机构属性，政府支持和保障的配套措施不可或缺，希望通过立法来及时有效破解这一难题。此外，促进司法鉴定统一立法还应当坚持问题导向、责任导向、需求导向，通过立法来依法明确界定司法鉴定管理职权，科学合理重构司法鉴定执业分类等。

3 司法鉴定立法应明确界定司法鉴定管理职权

司法鉴定统一立法是一项涉及司法鉴定制度宗旨和定位、管理职权界定和分配、执业程序规范、法律救济、法律责任等多方面的系统工程，每一个环节、每一个方面都很重要。但在统一立法中先要准确厘清、合理界定、科学分配司法鉴定管理职权尤为重要，特别是先要对司法鉴定“谁来管理”“管理什么”“如何管理”这几个问题，从观念、体制、机制到实践层面消除障碍、形成统一，否则统一司法鉴定管理体制改革和统一司法鉴定立法工作将很难有效、顺利推进。

3.1 关于“谁来管理”问题

“谁来管理司法鉴定”，或者说“谁是司法鉴定主管部门”这一问题理应比较好回答，因为相关政策和法律已经作出权威的、明确的规定：一是1998年国务院办公厅印发的司法部“三定方案”，将“指导面向社会服务的司法鉴定工作”的职责赋予司法部；二是全国人民代表大会常务委员会《决定》规定，国务院司法行政部门主管全国司法鉴定机构和鉴定人的登记管理工作；省级人民政府司法行政部门依照本《决定》的规定，负责对鉴定机构和鉴定人的登记、名册编制和公告。同时规定“四大类”④即2005年全国人民代表大会常务委员会《决定》规定的“三大类”加上后来司法部商“两高”后纳入的环境损害类司法鉴定。之外的鉴定机构和鉴定人需要司法部在商最高人民法院、最高人民检察院（即“两高”）前提下才能实行相关登记管理工作。对上述相关规定可作如下综合理解和逻辑思考。

第一，司法行政机关是名正言顺的“司法鉴定工作”指导管理机关，或者说是法定的鉴定机构和鉴定人归口主管机关。

第二，如果司法行政机关仅限于对“四大类”司法鉴定工作实施指导管理，那么“四大类”之外的司法鉴定工作有没有相应的负责指导管理的主管机关？假如“四大类”之外的司法鉴定允许主管机关缺位，那么就意味着司法行政部门落实国务院赋予的“指导面向社会服务的司法鉴定工作”的职责存在管理盲区和空白点。假如“四大类”之外的鉴定必须有主管机关，而这个主管机关又不是司法行政机关，那将意味着与国务院“三定方案”对司法部的相关授权存在矛盾。因为“四大类”之外的司法鉴定同样是面向社会服务的，而“三定方案”本身已将“指导面向社会服务的司法鉴定工作”的职责赋予司法部。比如，涉案文物鉴定评估管理工作，依据最高人民法院、最高人民检察院、国家文物局、公安部、海关总署等五部门印发的《涉案文物鉴定评估管理办法》（文物博发〔2018〕4号文），授权国家文物局及省级文物行政部门负责指导和管理。也就是说，国家文物局及省级文物行政部门为涉案文物鉴定评估工作归口管理部门，这是否与国务院“三定方案”对司法部的相关授权存在冲突？如果照此模式，是否其他部门（比如食品安全主管部门、林业主管部门）也可以通过启动商“两高”程序而获取某一领域相应的司法鉴定管理权？这将与中央关于“健全统一司法鉴定管理体制”改革决策背道而驰。

第三，虽然《决定》对司法行政机关实行登记管理的司法鉴定业务范围进行限定和设定前置条件，但不能就此简单地理解为：司法行政机关对“四大类”之外的司法鉴定业务实行登记管理之外的其他多元化管理行为违反《决定》。难道“登记管理”就是全部、唯一的司法鉴定管理方式吗？笔者认为不能狭隘地将司法鉴定管理方式限定为登记管理。诸如指导行业管理、执业程序管理、技术规范管理、备案管理、投诉处理等“登记管理”以外的方式在不同环节中都发挥着管理的作用。

前面这些涉及司法鉴定管理主体的现实疑问和模糊地带都是在推进司法鉴定统一立法时，必须要敢于直面而不能绕过、必须加以解决而不能回避的问题，否则司法鉴定统一立法难以体现中央关于健全统一司法鉴定管理体制改革决策精神，也难以保障国务院赋予司法行政部门的司法鉴定工作管理职责的真正落实到位。

因此，从司法鉴定统一立法层面上明确赋予司法行政部门“指导面向社会服务的司法鉴定工作”的职责并按照分类指导、职权法定、多元化管理的原则明确界定司法行政部门和相关职能部门相应的司法鉴定管理职权（如市场监督管理部门负责鉴定机构资质认定、人力资源社会保障部门负责鉴定人职称评定、发展改革部门负责司法鉴定收费管理等），科学建构由司法行政部门主管和相关职能部门参管的“1+N”的司法鉴定管理主体结构模式，真正解决司法鉴定工作各领域、各环节、各层次“有人管理”的问题，这是贯彻落实中央关于健全统一司法鉴定管理体制改革决策部署的重要前提之一。

3.2 关于“管理什么”问题

落实了司法鉴定“谁来管理”这个重点问题后，司法鉴定“管理什么”的问题就相对容易清晰明了。这也是《司法鉴定法》立法需要依法规范的重点内容。综合《决定》和司法部《司法鉴定机构登记管理办法》《司法鉴定人登记管理办法》以及近年来有关各省市颁布实施的地方性《司法鉴定管理条例》等相关规定，笔者认为《司法鉴定法》立法需要从以下几个方面来规范司法鉴定管理客体和内容。

第一，对司法鉴定机构和鉴定人的管理，包括事前准入管理、事中监督管理、事后退出管理以及组织诚信等级评估、资质管理评估、名册编制公告、教育培训等。

第二，对司法鉴定业务的指导管理，包括程序管理、技术管理、质量管理、收费管理、科技研发管理和指导能力验证、业务交流等。执业程序管理又包括鉴定委托、受理、实施、出具意见、出庭作证、归档等一系列规范。建议在《司法鉴定法》立法中明确授权国务院司法行政部门负责制定全国统一的司法鉴定实施程序规则，要求所有鉴定机构（包括侦查机关鉴定机构等）一体遵循。

第三，对司法鉴定行业的指导管理，包括制定中长期发展规划、指导行业自律和党的建设、处理信访投诉、推动建立管理与使用衔接机制等。

3.3 关于“如何管理”问题

落实了司法鉴定工作“有人管理”“管理什么”之后，接下来就要思考“如何管理好司法鉴定”或者说“如何对司法鉴定工作实施有效管理”的问题。这是推进司法鉴定统一立法应当重视和明确的又一个重点问题，否则司法鉴定行业现实存在的多头管理、分散管理、各自为政、职权割据的现象和“四大类”之外的司法鉴定领域不同程度存在的粗放管理、无序管理、无法管理甚至无人管理的现状还将持续，势必导致统一司法鉴定管理体制改革“原地踏步”，甚至“开倒车”。

虽然司法部多年来在不遗余力地履行“指导面向社会服务的司法鉴定工作”的职责，而且在力推司法鉴定改革、创新司法鉴定管理、建立健全执业规范、制定完善鉴定标准以及强化行业质量建设、能力建设、诚信建设等诸多方面累积了一系列制度和实践成果，并取得了明显成效，但是在努力推动健全完善统一司法鉴定管理体制和在宏观层面包括统一立法层面试图突破司法鉴定改革发展“瓶颈”等方面似乎显得力不从心，进展不太理想。

个中缘由很多，笔者认为其中一个重要原因就是相关各方对司法鉴定管理的认识和站位角度、高度、深度不一致，造成事实上司法鉴定管理权“撕裂”，加之司法部在推进统一司法鉴定管理体制改革的话语体系中的权重、分量显得有些不足。因此，应当借助推进司法鉴定统一立法，通过强化管理理念、深化管理内涵、优化管理方式，以期尽快扭转这一可能导致整个司法鉴定事业发展陷入“恶性循环”的不利局面。

第一，要强化管理的责任意识，树立司法鉴定管理大局观、全局观。管理要实施到位，必然要赋予管理者一定的权力，但不能简单、片面、狭隘地理解成“管理=权力”“权力=利益”，而应当强化管理是一份责任担当、“赋权=赋责”的理念，有权必有责，有责要担当，失责必追究，从而确保站在“一切为了保障诉讼活动顺利进行，一切为了促进司法公正”的司法鉴定制度定位的高度来认识、配置和实施司法鉴定管理工作，避免强权站在自身利益、优势地位而不是站在改革大局、发展全局高度，在司法鉴定统一立法博弈中再次挤兑、干预甚至“绑架”、设阻。希望立法部门对此高度警觉，紧盯司法鉴定体制改革的初心使命和目标愿景来推动司法鉴定统一立法。

第二，要强化管理的系统理念，树立司法鉴定管理整体观、系统观。笔者认为管理作为一个复合词，应该兼顾“管”和“理”来综合理解、全面把握，不能偏颇。“管”侧重于监督，“理”侧重于服务。就司法鉴定管理来说，只管不理，可能越管越僵；只理不管，可能越理越乱；既管又理，才能规范有序、发展有力。不妨把司法鉴定管理与交通管理进行类比，鉴定机构好比机动车，鉴定人好比司机，“管”主要侧重定规矩（划标线）、抓监管（执勤务）、行处罚（开罚单）等，是为了保障司法鉴定机构和鉴定人依法依规规范执业，各行其道不踩线、不越线、不加塞，追求的是公平；而“理”主要侧重改善和优化执业环境（修好路）、维护和保障执业权利（清障碍）、培育和增强鉴定能力和力量（保畅行）等，是为了促进司法鉴定机构和鉴定人可以尽显其能、尽显其才，追求的是效率。可见，司法鉴定管理一定要有整体观、系统观，现实司法鉴定管理总体上有类似“重管轻理”的倾向。同时，还有像某些办案机关以为自己另建了一套鉴定评估机构名册、名录就万事大吉，至于过程管理和事后救济以及职业操守、能力建设等，无关其权力行使之紧要，这种做法是否有利于健全统一司法鉴定管理体制改革，值得深刻反思，更希望通过统一立法加以规制。

第三，要强化管理的创新思维，树立司法鉴定管理发展观、长远观。管理要有原则、讲规矩、求实效，同时要立足长远、着眼发展、创新优化，一定不能陷入短视的、僵化的、惯性的思维。现实中司法行政机关一直自我局限在或者被束缚在司法鉴定“登记管理”这一单一管理方式上，定格在要么有权实施“登记管理”、否则“无权管理”中，司法鉴定统一管理“拳脚”难以有力、有效施展。同时，随着依法治国全面推进，特别是以审判为中心的诉讼制度改革不断深化，一方面对作为重要法定证据之一的司法鉴定意见提出了更高、更严格的要求，另一方面又现实存在办案和诉讼活动对司法鉴定需求更大、标准更高与司法鉴定行业整体发展不充分、不全面、不平衡之间的突出矛盾，亟待通过促进司法鉴定统一立法、创新司法鉴定管理模式、提升司法鉴定管理效能来加以化解。因此，采取多元化管理模式进行分类指导管理是司法鉴定管理创新的破题方案，是司法鉴定事业立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的必然要求。建议在《司法鉴定法》立法中明确司法行政机关负责实施司法鉴定行政管理（包括登记管理、备案管理、投诉处理等）、指导司法鉴定行业自律管理、统筹司法鉴定技术管理等多元化管理职责，在统一归口管理的“1+N”管理模式前提下努力推进管理的“全覆盖”，真正担负起作为司法鉴定主管机关的应有职责。

4 司法鉴定立法应重视司法鉴定执业分类的科学合理重构

司法鉴定业务范围或执业范围指向的是诉讼涉及的专门性问题。而诉讼涉及的专门性问题纷繁复杂、五花八门，有些问题受科学认知的局限一时难以解决，因而司法鉴定业务无法也不可能全部覆盖所有的专门性问题，但司法鉴定不能因此停止对专门性问题不断探究、破解的步伐，以持续提升司法鉴定解决专门性问题的能力。因此，司法鉴定业务或执业领域应该是动态拓展的，这是司法鉴定行业发展的必然，也是保障办案和诉讼活动的必然。

现有的司法鉴定执业分类根据《决定》规定划分为法医类、物证类、声像资料、环境损害等习惯称之为“四大类”鉴定业务，司法部专门就这“四大类”鉴定业务分别组织研究制定了相关执业分类规定，比较明确具体地界定了各大类鉴定业务及其所包含的鉴定领域（即中类）和分领域（即小类）鉴定项目的内涵和外延，可以说对有效规范、准确指引司法鉴定管理和执业活动起到了不容置疑的重要作用。

同时，笔者在日常行政管理特别是处理有关超业务范围鉴定等投诉事项时，时常遇到对某些鉴定业务范围边界难以厘清或把握不准的难题，进而反复学习琢磨和反思现有执业分类规定，个人感觉现有“四大类”鉴定业务划分似乎缺乏一条明确、清晰、科学、统一的划分标准。例如，司法部《环境损害司法鉴定执业分类规定》第二十条界定的“室内空气污染致人体健康损害鉴定”项目的内容包括：“确定人体健康损害（如死亡、疾病、症状或体征等）的时间、类型、范围和程度，判定室内空气污染与人体健康损害之间的因果关系，评估人体健康损害数额等。”显然，这其中既有对人（即人体健康损害）的鉴定，也有对物（即特征污染物）的鉴定，还有对财（即价值评估）的鉴定。可以试想一下，能完全具备上述鉴定项目专业能力要求的人员和机构该有多强大。类似这样的情形或场景还有不少，都是司法鉴定机构在委托受理审查和司法鉴定管理部门在信访投诉处理中比较难以把握的事项。因此，笔者建议在推进统一立法时要善于分析研判诉讼涉及的专门性问题，重新审视和定义司法鉴定执业分类，力求更加科学、严谨、合理，更加便于理解、管理、委托。司法鉴定业务分类应当确定统一的划分标准。要么按照鉴定对象属性（如人、物、财等）划分，要么按照鉴定方法（如病理学、理化检验、信息科学、实验模拟等）划分，要么按照鉴定事项领域（如环境损害、医疗损害、食品安全、知识产权、文物破坏等）划分，等等。而现有的“四大类”划分的基础标准并不完全统一，项目细分并不完全匹配，如电子数据鉴定从属于声像资料鉴定大类不太相符，环境损害司法鉴定作为第四大类与前面三大类划分标准不太一致，后续如果按照类似的鉴定事项领域（如食品、文物等）来商“两高”增加第五类、第六类等，可以想象其协调难度和复杂程度。

据此，笔者认为可以考虑按照鉴定对象（客体）的抽象性质来划分鉴定大类，按照鉴定对象（客体）具象特性再结合鉴定方法来划分鉴定中类。按照鉴定对象（客体）的抽象性质可以考虑整合划分为以下三个鉴定大类。

第一大类：法医类。鉴定对象（客体）是人。中类划分除了传统的法医病理、法医临床、法医精神病、法医物证、法医毒物外，可以考虑增加法医人类学鉴定等。

第二大类：物证类。鉴定对象（客体）是物。中类划分除了文书物证、痕迹物证、微量物证外，可以把视听物证（即声像资料）、电子物证（即电子数据）并入，同时可以考虑将产品质量（如机械产品、化工产品、电子产品、建材产品等）鉴定、建设工程质量鉴定以及诸如环境损害鉴定、文物鉴定、知识产权鉴定中涉及物的鉴定归入。

第三大类：会计评估类。鉴定对象（客体）是财。中类划分可以包括司法会计、建设工程造价、资产评估、土地评估、房地产评估、矿产权评估、涉案物品价格司法鉴定、涉税司法鉴定以及诸如环境损害鉴定、文物鉴定、知识产权司法鉴定中涉及财的鉴定。

上述如此设计司法鉴定执业分类方案，一是可以较全面地覆盖专门性问题对司法鉴定的需求（鉴定对象无外乎人、物、财），如针对毒品鉴定，毒品作为物可以依据其理化性质进行物证鉴定，毒品导致人的伤亡可以通过法医学进行法医鉴定，毒品自身的价值或造成的财产损失可以进行会计评估类鉴定。二是司法鉴定行政管理、行业管理和技术管理部门可以因应办案中出现的新的专门性问题而及时组织司法鉴定科学研究、科技创新，不断丰富司法鉴定业务范围，持续提升司法鉴定能力。三是可以引导和推动司法鉴定机构朝规模化、综合化和高资质、高水平方向发展。如《江西省司法鉴定行业发展规划（2020—2022年）》提出“鼓励和支持综合性鉴定机构积极打造道路交通事故类司法鉴定全业务链”的倡议后，对鉴定机构“做强、做大、做优”的导向作用明显，激发不少鉴定机构加大投入，朝着为道路交通事故的公正高效处理提供完善的鉴定服务而努力。

为此，建议在《司法鉴定法》立法中授权国务院司法行政部门围绕解决诉讼涉及的专门性问题的需要，结合科学认知水平的实际，适时发布司法鉴定执业分类目录及项目，并动态调整。对需要纳入登记管理的司法鉴定业务在向最高人民法院、最高人民检察院备案后，及时向社会公布；对不需要纳入登记管理的司法鉴定业务要指导协调相关行业主管部门、司法鉴定协会加强技术管理、自律管理。

改革不可能一蹴而就、一帆风顺，总是在不断填平补缺、不断扬弃中逐步完善成熟的。我们需要“坚持在法治下推进改革。在研究改革方案和改革措施时，同步考虑改革涉及的立法问题，坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，做到重大改革于法有据，改革与法治同步推进。对实践条件不成熟、需先行先试的，依照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，尽快上升为法律。”[5]期待司法鉴定统一立法能够为统一司法鉴定管理改革提供有益帮助，推动司法鉴定事业在法治轨道上焕发新的生机活力，彰显更大的职能作用，更加有效地保障诉讼活动顺利进行，促进司法公正。