我国司法鉴定立法的模式选择、基本立场和体系结构

郭华

（中央财经大学 法学院，北京 100081）

我国有关司法鉴定的立法历经了一个相对曲折和不断变化的历史过程。2001年，全国人民代表大会常务委员会曾委托司法部组织专家学者起草了《中华人民共和国司法鉴定法（草案）》，经全国人民代表大会内务司法委员会征询最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部等部门及法律专家后，形成了《中华人民共和国司法鉴定管理法（草案）》。后经再次征询意见和组织专家论证后认为，现行司法鉴定制度是在我国长期司法实践中形成的，目前制定司法鉴定管理法的条件尚不成熟，按照党的十六大关于推进司法体制改革的要求，从完善和统一我国司法鉴定制度角度出发，将立法问题聚焦于司法鉴定统一管理体制上[1]，最终形成了全国人民代表大会常务委员会《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》），并于2005年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过实施。《决定》作为司法鉴定管理体制改革的法律文件在实施过程中因遇到2015年行政的“放管服”改革，将原来第十五条规定的“司法鉴定的收费项目和收费标准由国务院司法行政部门商国务院价格主管部门确定”，修改为“司法鉴定的收费标准由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同同级司法行政部门制定。”①2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议是针对涉及定价问题的修改，修改的法律不限于《决定》，还包括《义务教育法》《邮政法》《铁路法》《公证法》，这属于一揽子将收费定价或者标准下放管理的改革。当下司法鉴定面对的不限于定价机关和收费标准问题，而是《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》多次修改②自《决定》实施以来，我国《刑事诉讼法》于2012年和2018年进行了两次修改，《民事诉讼法》于2007年、2012年、2017年、2021年进行了四次修改，《行政诉讼法》于2014年和2017年进行了两次修改。和《监察法》《监察法实施条例》有关鉴定的规定③我国《监察法》第二十五条、第二十七条和《监察法实施条例》第一百四十五条至一百五十二条共八个条款规定了鉴定问题。以及其他法律法规变动的衔接问题。这些法律对鉴定问题作了修改或者提出了新的要求，亟待司法鉴定法律衔接、补足和配套，满足制度变化的需要，致使司法鉴定立法再次跃然为立法机关和有关部门必须关注、应当考虑且不能回避的问题。面对这些亟待解决的问题，理论界和实务界对司法鉴定采取何种立法模式出现了不同的观点，并形成了修改《决定》和制定专门的司法鉴定法律的不同建议。站在新时代高度，对此问题需要从历史和现实的贯通、理论和实践的结合以及国际和国内的沟通上构建司法鉴定新的立法格局，选择合适的立法模式也就成为不得不探讨的理论和现实问题。

本文以问题和需求为导向，基于《决定》未能解决固存的“虚假鉴定”“重复鉴定”“多头鉴定”以及新出现的“人情鉴定”“金钱鉴定”等较为突出的实践问题④2020年司法部制定印发的《关于开展司法鉴定机构和鉴定人清理整顿工作的通知》强调：进一步严格司法鉴定准入管理，加强执业监督，严肃查处和有效预防“金钱鉴定、人情鉴定、虚假鉴定”等违法违规行为。和现代化社会治理对鉴定的需求，以统一司法鉴定管理体制、诉讼制度与证据制度有效衔接和有机配套为目标，透过司法鉴定体制改革的历史标本、经验教训以及未来的发展方向，就司法鉴定立法的模式选择和不可放弃的基本立场提出拙见，旨在卸除现有司法鉴定制度背负因制度改革衍生的沉重负担和消解原有制度改革遗留的结构性障碍。

1 司法鉴定立法面临何种需要解决的问题

我国目前存在的司法鉴定问题既有《决定》制定前的旧问题，也有《决定》实施后衍生的新问题。这些问题主要包括需要司法鉴定立法解决的“问题立法”，也包括需要司法鉴定立法解决的“实践问题”。由于这两个方面的问题在一定程度上影响甚至左右着司法鉴定立法的模式和基本走向，司法鉴定立法模式选择首先应当需要考虑如何解决此类问题。

1.1 司法鉴定立法需要解决的“问题立法”

司法鉴定立法需要解决的“问题立法”，属于有关司法鉴定法律法规规定本身存在的问题，这些问题具有本源性，是司法鉴定立法必须面对而不能绕开的关键性问题。这类问题可分为有关司法鉴定管理上的问题立法和使用上的问题立法，前者涉及到司法鉴定管理法律法规的规定，主要聚焦于《决定》和司法鉴定管理的地方法规、部门规章及规范性文件。《决定》作为司法鉴定管理体制改革的规范性文件，解决的问题主要聚焦于司法鉴定机构和鉴定人由谁登记管理及其设立的条件和程序。然而司法鉴定管理的成效如何，不仅源于登记管理机关的水平和能力，更体现了管理法律依据是否科学和符合鉴定规律。由于《决定》规定的鉴定机构和鉴定人的准入条件不高，对鉴定实行登记管理的鉴定事项范围较窄⑤《决定》曾在草案中规定：“国家对司法鉴定人员和鉴定机构实行登记管理制度，按照学科和专业分类编制并公告司法鉴定人员和司法鉴定机构名册。”后修改为“有关法律、行政法规对这类机构有规定的，依照法律、行政法规的规定。”，侧重于刑事鉴定，虽然将鉴定机构性质界定为“独立享有权利和承担义务的社会服务组织”⑥参见：全国人民代表大会原内务司法委员会侯宗宾于2002年12月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上关于《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定（草案）》的说明。，然而因该组织供给的产品是证据，不同于一般的社会组织，其登记不宜采用市场主体的登记方式。就目前的司法鉴定管理立法来看，鉴定机构的性质和地位未能完全厘清，而且还存在立法定位不准导致鉴定活动偏离方向或者受到不当限缩。《决定》的规定内容难以满足地方司法鉴定管理的需要，致使《决定》出台前存在的大量地方司法鉴定立法问题再次在《决定》实施后出现⑦参见：2005年《决定》出台前的地方司法鉴定法规，如黑龙江（1998年）、重庆（1999年）、吉林（1999年）、河南（2001年）、湖北（2002年）、江西（2002年）、四川（2002年）、河北（2002年）、山西（2002年）、宁夏（2004年）等。《决定》实施后的地方法规，如贵州（2005年）、浙江（2009年）、陕西（2010年）、山东（2011年）、青海（2014年）、福建（2014年）、云南（2016年）、广西（2016年）、江苏（2016年）、安徽（2017年）、西藏（2018年）、辽宁（2018年）、天津（2019年）、上海（2019年）、北京（2020年）、四川（2020年修改）等。。有些地方法规基于管理领域拓宽的需要不得不突破了《决定》规定的登记管理事项的限定。2018年全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会向司法部发出了《关于建议依法规范司法鉴定登记管理工作的函》（法工办函［2018］233号）。该函针对司法鉴定“四大类”外事项要求严格依照《决定》登记管理，未能考虑“根据诉讼需要由国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院确定的其他应当对鉴定人和鉴定机构实行登记管理的鉴定事项”从来商之未果的结果（环境损害类鉴定事项实质上并非商的结果），特别是实践需要未能满足的情势。2018年12月5日司法部下发的《关于严格依法做好司法鉴定人和司法鉴定机构登记工作的通知》（司办通[2018]164号）要求从事“四类外”鉴定业务的鉴定人和鉴定机构要依法坚决注销登记。上述问题的出现并非是登记管理的问题，属于立法落后实践和立法执行不能的“问题立法”，对此问题的解决需要“以需求为导向”，适时修改《决定》，而不宜简单地让实践削足适履来满足2005年实施的《决定》。相反，还应发挥地方司法鉴定管理立法的作用，通过总结经验转化为立法规定。因为法律来源于社会实践，也应当回应社会实践，解决社会实践需要解决的问题。就目前的实践诉求来看，《决定》难以适应现代化的诉讼制度和信息化社会治理诉求，深化改革需要修改问题立法和通过立法弥补原有问题立法的不足，以免立法问题成为改革的法律障碍。“对司法鉴定活动中存在的问题，既需要通过加强和完善对鉴定人和鉴定机构的管理加以解决，也需要在条件成熟时进一步修改完善有关诉讼程序加以解决。[2]”这些问题关涉《决定》，修改《决定》迫在眉睫。

但是，修改《决定》不可放弃统一司法鉴定管理体制的方向，也不可另起炉灶或者迁就落后的管理实践，因为《决定》确定的方向符合我国问题的解决方式，体现了与司法审判和检察同司法行政事务相分离的改革目标相一致。由于诉讼程序不断修改完善，并为此出台了大量的有关鉴定的规定、解释等规范性文件。例如，2019年10月14日，最高人民法院审判委员会第1777次会议通过了《最高人民法院关于修改〈关于民事诉讼证据的若干规定〉的决定》（法释〔2019〕19号）以及2020年8月最高人民法院发布的《关于人民法院民事诉讼中委托鉴定审查工作若干问题的规定》（法〔2020〕202号）；2018年2月11日，最高人民检察院第十二届检察委员会第七十三次会议通过《最高人民检察院关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定（试行）》（高检发释字〔2018〕1号）；2017年2月16日，公安部修订了近10年并发布了《公安机关鉴定规则》（公通字〔2017〕6号），等等。这些司法规范性文件的出台和修改不仅折射出仅仅依靠修改完善诉讼程序难以解决鉴定问题，而且暴露出原有的司法鉴定规定不能适应当今的变化情况，这些问题均涉及《决定》的内容。尤其是我国对监察体制进行改革和监察体制的建立，监察办案不属于诉讼活动且监察调查措施多条对鉴定作了规定。这些有关对鉴定的规定与《决定》规定的司法鉴定强调诉讼过程中的内涵不相一致，且其性质与行政执法活动的鉴定也不尽相同，特别是检察机关反贪反渎（自侦部门）职能的转隶，是否包括基于原来侦查职能设立鉴定机构的权限一并转隶，这的确是一个新问题。如何解决这些新领域的鉴定问题也需要《决定》予以回应，问题立法亟待改善健全，不适应的规定应当清理，不可因循守旧，更不能抱残守缺。

1.2 司法鉴定立法需要解决的“实践问题”

《决定》基于解决“司法鉴定工作长期存在的条块分割、政出多门、多头鉴定、重复鉴定，出现案件因鉴定工作不顺畅而久拖不决的情况”“虚假鉴定”“重复鉴定”“多头鉴定”等导致“鉴定资源使用上的重复和浪费问题”[2]，建立了统一司法管理体制。《决定》实施十七年之久，不仅“虚假鉴定”“重复鉴定”“多头鉴定”未能得到缓解，而且又出现了“人情鉴定”“金钱鉴定”等问题。这些问题虽然不是《决定》本身的问题，且多发生在诉讼活动委托环节和诉讼之外⑧综观中央和社会关注的事件，无论是虚增伤残等级骗保案还是亲子鉴定事件抑或天价鉴定费用案，其中涉及的司法鉴定机构和鉴定人虽然不完全属于《决定》界定司法鉴定范畴内的问题，却也是需要鉴定制度解决的问题。，特别是“鉴定黄牛”，但不能否定其与鉴定有关且属于鉴定解决的问题。“对于鉴定问题，如果只是从资格、机构设置和鉴定程序方面去考虑问题，不能解决鉴定的根本问题，在鉴定结论的运用上，我们仍会遇到很多难以解决的问题，甚至会被宣布此路不通。[3]”

鉴定中的实践问题多因鉴定与委托、使用环节的“套利”而引发，仅仅靠《决定》的规定和强化鉴定管理制度是难以解决的。由于司法鉴定管理体制改革仅仅涉及管理权限的配置，司法鉴定技术和质量的提高并非在短时间内能够完成的，“四大类”之外的鉴定依靠限缩司法行政的管理范围而获得生存空间，但其存在和需要管理的现实并未因不属于司法行政管理而消失或者弱化，相反，面对我国数字经济和现代社会问题的复杂且鉴定往往纠缠于科技，加强管理必然成为需要。况且诉讼法多次修改并未能解决鉴定的根本问题，如何通过鉴定立法压缩鉴定与鉴定管理、鉴定使用间的套利空间，改善鉴定管理制度和诉讼制度的关系，特别是面对大量诉讼中“四大类”之外的鉴定意见（司法会计鉴定、司法资产评估、建筑工程鉴定、知识产权鉴定等），是采用原有的“条块分割、政出多门”的分散式管理模式，还是坚持统一司法鉴定管理体制的立场，是鉴定实践期待解决的问题，也是仅仅依靠《决定》无法解决与当时背景不同的新问题，况且这些问题不断侵蚀或者诱惑“四大类”鉴定的公益性，《决定》面对问题鉴定是退缩还是扩展应当作出抉择，否则问题鉴定会接续爆发。

2 司法鉴定立法选择何种立法模式

司法鉴定问题仅仅依靠司法行政部门强化行政管理和司法机关强化诉讼管理的内部机制改革难以奏效。目前，公检法机关以及司法行政部门不断出台关于司法鉴定的规定，其效果不明显则是例证。美国吉姆·佩特罗等认为，“如果司法体制存在问题，体制内的职业人士将会改善它们”无异于陷入“司法迷信”的陷阱，因为“我们指望刑事司法体制内的职业人员去纠正制度存在的问题是错误的。[4]”如果强化外部规范则需要立法，立法不仅能规范公检法机关以及司法行政部门有关司法鉴定的行为，也能够解决原有《决定》未解决的问题以及衍生出来需要立法解决的新问题。目前，理论界和实务界对司法鉴定如何立法以及采取何种立法模式存在不同的建议和行动，主要有两种模式：一是修改《决定》；二是制定《司法鉴定法》。

2.1 修改《决定》的立法模式与争议

基于我国国民经济和社会发展五年规划等期限，法律也应随着规划的变化而进行所谓的“五年小改，十年大改”的与时俱进的修改。2005年的《决定》已经实施了十七年之久，2015年作了修改，但没有实质性内容的修改。修改《决定》的模式符合一贯做法和立法传统。在2011年第十一届全国人民代表大会第四次会议期间，朱勇等62名代表提出议案，建议制定司法鉴定管理法。司法部也认为，制定《司法鉴定法》，进一步完善司法鉴定启动、质证、采信制度，是我国司法实践的迫切需要。立法部门认为，中央明确了建立司法鉴定统一管理体制作为司法体制和工作机制改革的一项重要任务，目前各有关部门正在积极推进这项工作。将督促有关部门认真贯彻落实《决定》的各项规定，不断研究解决实践中出现的问题，进一步完善司法鉴定制度，可暂不单独立法[5]。针对制定《司法鉴定法》而言，继续修改《决定》无疑是司法鉴定立法阻力最小且相对容易的事情，将十七年来的司法鉴定管理经验总结上升为法律条款和拓宽司法鉴定的管理权限、鉴定事项范围等，进一步消除司法鉴定管理问题的不统一。因此，出现了通过全面落实2017年“两办”《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》精神和规定来修改《决定》，以便适应以审判为中心的诉讼制度改革，完善工作机制，严格执业责任，强化监督管理，加强司法鉴定与办案工作的衔接，不断提高司法鉴定质量和公信力，保障诉讼活动顺利进行，促进司法公正的观点。

《决定》作为司法鉴定体制改革的法律性文件，属于立法机关制定的规范性文件和“法律”类的法的渊源。修改《决定》的鉴定立法模式虽然成本较小和推动容易，但针对《决定》以及这种法律性改革文件能否修改的问题出现了不同的观点。就全国人民代表大会常务委员会的“决定”而言，一般是制定法律或者作出重大决议条件不成熟需要临时性地解决问题的事项以及修改法律的事项采用“决定”，为了解决具体问题的操作性、执行性的事项，或者改革性、试验性、探索性的事项适宜采用“决定”。这种“决定”是否作为法律，与其是否由国家主席签署主席令发布存在一定的关系。《决定》属于单项司法鉴定管理体制改革性的“有关法律问题的决定”，主要是“从妥善解决司法鉴定管理工作中存在的问题出发，从完善和统一司法鉴定制度的角度考虑，尽快由全国人民代表大会常务委员会作出一个“决定”，把司法鉴定的管理纳入规范化、法制化轨道是十分必要和紧迫的。经过大量调查研究，在征询最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部和专家学者意见的基础上，我们草拟了《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定（草案）》”⑨参见：全国人民代表大会原内务司法委员会侯宗宾2002年12月23日在第九届全国人民代表大会大常委会第三十一次会议上关于《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定（草案）》的说明。。也就是说，当时单独制定一部《司法鉴定法》的条件尚不成熟，先由全国人民代表大会常务委员会制定专门的法律“决定”，来解决司法鉴定管理工作中迫切需要解决且各方面能够形成共识的问题。这种解决问题方式在其他法律问题上同样存在。“此类决定虽可在立法条件不成熟时，对部分事务进行调整，但待条件成熟之后仍应制定法律。[6]”例如，2011年十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议制定了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，而2015年十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议这通过了《反恐怖主义法》；再如，2004年第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》，2018年第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《人民陪审员法》。从目前的全国人民代表大会常务委员会制定有关《决定》而言，虽然2015年修改《决定》有先例但并非常规性做法，且2015年修改仅仅是权力的下放，没有实质性变化。如果进行大的修改，是否能够采取修改《决定》的方式进行还需要探讨。

从以上论述情况和立法实践来看，《决定》规定司法鉴定管理制度改革的法律问题业已解决，其规范化、法制化的要求也业已形成，原存“十分必要和紧迫的”事项不再急迫。相反，立法条件的相对成熟以及新出现情况需要规范，修改《决定》似乎没有必要性，在《决定》的基础和方向上制定一部专门的《司法鉴定法》应属顺理成章。修改《决定》立法模式虽然并非是全国人民代表大会常务委员会颁布《决定》后继而修改的惯常做法，但不能简单得出修改《决定》不是最佳选择，或者必然要制定专门的《司法鉴定法》。制定专门的《司法鉴定法》尽管存在现实可行性，但因立法存在复杂的问题和繁琐的程序，制定专门的《司法鉴定法》是否是最优选择，依然还需要理论论证和实践说明。

2.2 制定《司法鉴定法》的立法模式与争议

《决定》作为司法鉴定统一管理体制改革的法律文件的立法方向是毋庸置疑的。但因其仅仅是司法鉴定管理体制的改革，就司法鉴定制度和基本结构的设计还存在距离，且内容过于单薄，缺失内容较多，规定不够明确具体，针对性不强。有必要根据《决定》实施十七年的实践经验与教训，参考专家学者关于司法鉴定方面的研究成果，研究、制定具有更高法律位阶的《司法鉴定管理法》或者《司法鉴定法》。那么，司法鉴定立法是在《决定》的基础上专门制定《司法鉴定管理法》还是制定带有综合性的《司法鉴定法》也存在不同的意见。由于鉴定制度改革涉及侦查机关、人民法院和司法行政机关的职权配置，还涉及监察制度、行政执法制度、仲裁制度、人民调解制度等的证据制度。如果采用狭义的《司法鉴定管理法》，则可通过深入司法鉴定管理体制的改革解决，修改《决定》可以完成此项任务。国外也存在这种专项立法的立法例。例如，澳大利亚《司法鉴定程序法》和《验尸官法》等。然因司法鉴定问题涉及诉讼制度，而基于《立法法》第八条规定：“诉讼和仲裁制度”“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”的规定，制定鉴定法似乎是无法摆脱的现实。

我国《刑事诉讼法》《民事诉讼法》和《行政诉讼法》有关鉴定问题的规定较少，特别需要通过专门的鉴定立法对诉讼法没有承担或者无法承担的内容予以丰富与补充。在《决定》确定的鉴定管理体制的基础上制定《司法鉴定法》则是司法鉴定制度改革深化的必经之路。国外存在相似的立法例和有益的经验可以参考。如2001年《俄罗斯联邦国家司法鉴定活动法》则是从分散走向统一的司法鉴定立法模式选择，明确了国家司法鉴定活动的立法指向，以国家司法鉴定活动法为统领与诉讼立法相衔接，以维护权利与客观公正为中心的司法鉴定活动原则，确立了鉴定人鉴定与委员会鉴定相结合的鉴定形式等，构成俄罗斯联邦国家司法鉴定活动法的基本内容[7]。不可否认，国外司法鉴定立法并非我国司法鉴定立法模式选择的理由，但也无法改变我国司法鉴定与俄罗斯之间的历史联系，特别是基于俄罗斯建立起来的司法鉴定结构体系。基于我国司法鉴定立法不仅要立足于当下的情势，还要追溯其历史发展脉络和一贯传统，需要将司法鉴定的立法历史和现实作为一个整体考量，与司法鉴定体制改革决策相衔接，与其他相关法律法规相协调，尊重部分省市的司法鉴定地方法规，结合有关司法鉴定的规定与司法解释性文件⑩这些规定与解释除了包括司法部、公安部、国家安全部、最高人民检察院《鉴定人登记管理办法》《鉴定机构登记管理办法》外，还包括：2016年10月9日最高人民法院和司法部《关于建立司法鉴定管理与使用衔接机制的意见》；2010年“两高三部”《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》；2019年公安部修订的《公安机关鉴定机构登记管理办法》；2019年最高人民法院修订的《关于民事诉讼证据的若干规定》；2020年最高人民法院《关于人民法院民事诉讼中委托鉴定审查工作若干问题的规定》；2021年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》等。，适配动态的司法鉴定实践变化和时代发展的逻辑，对立法上的体系结构和基本内容予以充实和完善，保证司法鉴定立法的系统化、协调性和方向性。况且《决定》调整的内容主要涉猎刑事诉讼活动，而现实中的民事问题鉴定更为广泛。基于此，司法鉴定立法不应再纠结于《决定》规定，因为纠结《决定》的规定无法解决新问题，也不应仅仅止步于司法行政管理的《司法鉴定管理法》，因其不仅仅是一个司法鉴定管理问题，更不要纠缠鉴定前不属于“司法”限定的“诉讼活动”，因为我国司法属于“大司法”的范畴，可以扩展到“准司法”的活动。由于司法鉴定涉及司法体制、诉讼制度、执法制度、证据制度等需要司法鉴定的相关制度，这就应当制定超越司法鉴定管理制度的带有综合性的《司法鉴定法》，构建符合时代需要和实践苛求的鉴定制度。

3 司法鉴定立法需要坚持的立场、主要结构和内容的体系安排

我国司法鉴定立法面临的问题在形式上虽然与《决定》具有雷同性，但相同的问题在不同时代却呈现出本质的不同，制定《司法鉴定法》是一个较为理想却又是现实不得不选择的模式。确立此种立法模式进行立法，需要一以贯之地坚持《决定》所确立的基本立场，在保持统一司法鉴定管理体制下确定立法的基本结构、内容和体系。其结构不仅涉及管理制度，还包括衔接制度，其内容不仅包括“四大类”，还包括其他类，其体系需要在统一司法鉴定管理体制下囊括职权部门管理、执法部门管理以及行业协会管理实践中需要的鉴定事项，使得《司法鉴定法》能够解决司法鉴定的主要问题。

3.1 司法鉴定立法的基本立场

司法鉴定制度改革从统一司法鉴定管理体制的“提出”，到统一司法鉴定管理体制的“确立”，再到统一司法鉴定管理体制的“健全”，历经了中央政策、制定法律、中央政策发展的过程，推进深化司法鉴定制度改革需要司法鉴定立法来完成。这符合政策指引、法律确定与政策再指引、法律再确定的司法鉴定制度改革规律。司法鉴定制度改革不仅应坚守其改革的规律，也应遵循鉴定规律，作为一项制度更应符合政策确定的基本方向。对于《决定》确定的统一司法鉴定管理体制应当不动摇，并在其基础上将鉴定管理、鉴定主体、鉴定事项以及鉴定与司法、执法、监察、仲裁、人民调解等涉及鉴定的问题衔接起来，制定出系统性、综合性的《司法鉴定法》。其鉴定立法不得摒弃《决定》中司法鉴定统一管理体制改革的“目标导向”，同时应当兼顾“需求导向”和“问题导向”，超越仅为诉讼活动服务的狭义目标，确立为事实证明供给高质量科学证据的基本立场。

3.2 司法鉴定立法的主要结构体系

我国推进以审判为中心的诉讼制度改革的当下，司法鉴定立法也应以司法鉴定作为证据为中心，建构与诉讼制度、执法制度、监察制度、仲裁制度、人民调解制度等相关证据制度相衔接的层次性制度体系，坚持鉴定证据中心主义，围绕鉴定作为证据的根本[8]，对司法鉴定管理、实施和使用予以严格规范和科学规范。

一是健全司法鉴定管理制度，完善司法鉴定机构和司法鉴定人的准入和实施制度，扩大鉴定事项和范围。将鉴定的准入门槛、专业要求与证据的高质量保持一致性。完善司法鉴定协会或者专业委员会制定技术规范以及技术规范统一准入和统一公布的制度体系，保障“管理归管理、技术归技术”，使用与管理、实施相衔接的机制。维护鉴定的中立性，保持办案机关尽可能不涉猎，但应当对司法鉴定进行指导、约束和监督。

二是完善司法鉴定与其他制度的衔接机制，明确和强化司法鉴定机构性质以及司法鉴定人和使用部门的职责。我国《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》均对鉴定人出庭专门作出了规定，这些规定多数不属于司法鉴定管理体制问题，更多涉及到诉讼制度。司法鉴定立法应当侧重于司法鉴定衔接的规范，合理构建重法官裁判行为的司法鉴定规则体系[9]。有学者认为，现行司法鉴定规则的宗旨是规范鉴定机构和当事人，这是根本性错位。司法鉴定中，法官是司法鉴定程序和鉴定意见的唯一控制者和权力行使者，司法鉴定规则应着眼于规范法官的行为，细化法院委托鉴定的规则和鉴定意见的质证规则，确立鉴定意见不得与其他证据和常理相冲突原则、鉴定意见零瑕疵采信原则[10]。对鉴定机构和鉴定人的准入按照专业化的高资质、高标准，实行符合鉴定种类的专业条件和鉴定意见作为证据在使用上的严格证据标准，坚持行政管理在准入鉴定机构和鉴定人上“严格准入限制”、在实施鉴定上“严格程序规范”和在诉讼审查上“严格排除使用”的“三严机制”，确保作为定案根据的鉴定意见的客观、科学和公正。

3.3 司法鉴定立法的主要内容体系

对于司法鉴定立法的主要内容，无论是实务部门还是学者多有提供。如2001年司法部组织有关学者起草的《中华人民共和国司法鉴定法（草案）》、华东政法大学杜志淳教授主持的司法部重点课题《司法鉴定法立法研究》的《中华人民共和国司法鉴定法（专家建议稿）》以及全国人民代表大会常务委员会委员丛斌院士建议将《司法鉴定法》列入全国人民代表大会五年立法工作计划，具体对司法鉴定的定义、范围、基本原则，以及司法鉴定人的统一管理体制和司法鉴定程序、司法鉴定机构的司法鉴定人的权利和义务等相关法律问题作出明确规定。司法鉴定立法的内容涉及总则、司法鉴定管理、司法鉴定组织、司法鉴定程序、司法鉴定责任和附则。其中，总则应当明确鉴定机构的性质，强调司法鉴定的公益属性。司法鉴定管理不仅包括行政管理，还包括行业管理和使用中的诉讼管理、执法管理等。司法鉴定组织主要包括鉴定人和鉴定机构性质、地位及其权利和义务。司法鉴定程序主要包括鉴定管理、鉴定实施以及与鉴定使用在程序上的衔接，同时解决实践中诉讼外的监察、行政执法、仲裁与人民调解鉴定供给不足和供给无法律规范的问题，扩大鉴定事项的范围和适用范围，保持鉴定内容的开放性。

4 结语

制定《司法鉴定法》应遵循《决定》确立的统一司法鉴定管理体制改革方向，总结地方司法鉴定立法经验和国外在立法结构、内容上的科学布局，着力解决司法鉴定的定性和定位等关键性问题以及实践中遇到的鉴定问题，同时坚持司法鉴定的“目标导向”“需求导向”和“问题导向”相统一，满足不同证明活动的需要。在立法的道路上应不断健全司法鉴定法律体系，建立以《司法鉴定法》为主轴，以司法鉴定程序为中心，以司法鉴定各领域技术规范为依托的等级分明、体系严密的法律法规规章体系，保持与其他法律法规的协调与配合，确保其在法治国家、法治政府、法治社会建设中发挥发现真实的证明作用，促进和提升司法、执法、监察等能力的现代化。