建立及提升餐厨垃圾管理模式的方法探讨

郭怡芳

（厦门市环境卫生中心，福建 厦门 361000）

1 餐厨垃圾的定义

我国大部分城市的餐厨垃圾主要是指居民日常生活及食品加工、饮食服务、单位供餐等活动中产生的垃圾。餐厨垃圾包括废弃食用油脂和厨余垃圾，其中废弃食用油脂是指不可再食用的动植物油脂和各类油水混合物，而厨余垃圾是指食物残余和食品加工废料，主要为餐厨垃圾中的固体残留物，是城市生活垃圾的重要组成部分。结合厦门市垃圾分类的实际情况，根据《厦门市餐厨垃圾管理办法》，厦门市餐厨垃圾的管理范围定义为“餐饮业经营者、单位食堂在餐饮服务、集体供餐、食物加工等活动中产生的食物残余、食物加工废料、废弃食用油脂等垃圾”。

2 国内餐厨垃圾管理现状

近年来，特别是生活垃圾实施分类收集后，国内很多城市均采取餐厨垃圾单独收集运输处理的方式进行资源化利用，未来餐厨垃圾的处理将会朝着利用率更大化的方向发展。为了早日实现餐厨垃圾的资源化利用，国家和地方政府出台了很多政策进行引导，制定并实施了多项措施，鼓励餐厨垃圾进行资源化处理。目前，国内大中型城市都在积极建设餐厨垃圾处理厂，探索餐厨垃圾资源化处理模式，同时，积极配套出台了相应的餐厨垃圾管理办法，对餐厨垃圾进行立法管理。但现阶段，我国餐厨垃圾的管理和处理体系仍存在较多问题，整体模式还不够完善，餐厨垃圾减量化、资源化、无害化处理仍需不断进行探索和研究。

3 厦门市作为餐厨垃圾资源化利用和无害化处理试点的思路及做法

自2015年成为第五批厨垃圾资源化利用和无害化处理试点城市后，厦门市积极研究建立餐厨垃圾收集、运输、资源化利用和无害化处理体系的方法和模式，分别颁布了餐厨垃圾管理工作方案和法规，明确餐厨垃圾的收运规范和标准，采用市、区两级分工协作的方式，由各区建立收运系统、市建设处理系统和信息化管理平台，形成餐厨垃圾独立收运、处理、监管的完整体系。从无到有，不断推进餐厨垃圾的收集、运输和处理，保障了食品安全和人民的身体健康。

3.1 强化政府主体责任，市区两级紧密配合做好餐厨垃圾收运

餐厨垃圾收运难是普遍性问题，相对于国内大部分采取收运处置一体化的城市，厦门市强化责任意识，主动担当，迎难而上，采取全国首例的餐厨垃圾市区两级收运处置模式。在独特的地域优势下，区收集、市处理为厦门市餐厨垃圾收运处置体系的长效稳定运行提供了有力的保障机制。

目前，厦门市主要采取“定时、定点”回收作业模式，在规定时间内由餐厨垃圾产生单位将其产生的餐厨垃圾搬运至指定网点，由收运单位上门回收，再直接运往指定的餐厨垃圾处理设施进行资源化利用和无害化处理。为解决专用餐厨收运车辆无法达到沿街店面的问题，相关部门采用了电动接驳车辆，将餐厨垃圾进行“定时”收集、统一“定点”汇装的车车对接方式，有效配合了餐厨收运“网点”工作。

随着收运工作的不断推进，餐厨垃圾收运体系也在日益壮大。截至2021年12月，厦门全市共投入专用餐厨垃圾收运车辆110余辆，专用餐厨垃圾收集桶近1.6万个，专业收运人员400余人，建立了近百条餐厨垃圾收运路线，因而构建了覆盖整个厦门城区的餐厨垃圾收运体系。目前，每天的餐厨垃圾收运能力已经达到450 t左右。

3.2 多渠道、多方式规范餐饮单位的排放行为

通过出台餐厨垃圾管理相关政策法规，明确规定了餐厨垃圾的产生、收集运输和处理，包括明确餐厨垃圾投放责任人，并按照规定向所在地区环卫部门申报餐厨垃圾种类、预测数量和去向；规定餐厨垃圾产生者应当将餐厨垃圾交由具备收运资质的收运单位收集，并签订收集收运合同；规定自行处理餐厨垃圾的餐饮企业要向主管部门备案，并建立至少保留两年的工作台账，同时要求餐厨垃圾处理设备符合有关标准，排放污染物应当符合环境保护政策的相关规定，市主管部门对餐厨垃圾产生者自行处理餐厨垃圾的情况进行检查等。

为了加强餐厨垃圾收运的监管工作，相关部门采取了多种措施进行联合执法，市政、街道等相关部门对各餐饮企业加强宣贯和检查，对不配合餐厨垃圾收运的商家进行入户宣传劝导，提高商户意识，杜绝私人收运现象，并引导督促餐饮单位将产生的餐厨垃圾纳入合法收运范围。上述措施有效规范了餐饮单位的排放行为，减少了餐厨垃圾随意排放的现象，提升了厦门市市容环境质量；排放申报、联合执法和交通管制等措施在很大程度上切断了餐厨垃圾的灰色利益链，充分保障了餐厨垃圾集中收运量的稳步提升，并从源头上遏制了“泔水猪”和“地沟油”回流餐桌的问题，从而保证了厦门市民的食品卫生安全和身体健康。

3.3 保证餐厨垃圾处理项目的建成及稳定运行

厦门市充分利用东部固废中心（厦门市垃圾综合处理基地）垃圾资源化处置的共生网络，构建餐厨垃圾资源化利用和无害化处理体系。厦门市餐厨垃圾资源化处理系统有机结合了机械、生物和湿化学的综合性垃圾资源化工艺系统，其技术路线是以制备餐厨垃圾均质化有机物浆液并回收提取废弃粗油脂以及对浆液化的可降解生物质进行厌氧消化，并转化为生物质燃气为主的流程；与生活垃圾资源化段共建分类回收餐厨垃圾中的塑料、金属、无机物，将沼气脱硫除水后进行燃烧发电，将粗油脂进行外售，而将厌氧发酵工艺过程产生的沼液、沼渣处理后进行无害化排放或回收利用，并通过消除臭气污染等辅助流程，最终实现餐厨垃圾的无害处理和资源化利用。该项目一期一阶段150吨/日的餐厨处理线于2015年12月投入运行，一期二阶段150吨/日和二期200吨/日的处理线于2018年初建成并投入运行，截至2020年12月，该系统日均处理餐厨垃圾达到450吨左右。

为了应对餐厨垃圾产量的不稳定性及人口增长和收运覆盖率提升而促增的餐厨集中收运量，缓解餐厨终端处理设施的运行压力，保障餐厨垃圾资源化利用和无害化处理设施的正常运行，厦门市已经提前开始筹划其他餐厨垃圾处理项目建设，规划建设了一座规模为400吨/日的餐厨垃圾处理厂，该项目目前已开工建设。

3.4 加强餐厨垃圾监管能力建设

相关部门应采用信息化监管手段，加强对餐厨垃圾的监督管理，建立餐厨垃圾信息化管理系统，逐步完善餐厨垃圾网上申报、电子联单、数据汇总上报等模块，实现了餐厨垃圾的精细化、科学化管理；同时在餐厨垃圾收运车辆安装车载定位系统，运用GIS等技术实现了车辆定位、掌握其行驶轨迹、超速报警等功能，并通过实时称重、拍照取证、接入车辆和末端监控视频、接入末端计量和环保数据等方式，对源头收集至桶内的餐厨垃圾的状况、收运过程、卸料场景等进行实时监控，实现了餐厨垃圾从源头产生到末端处理的无缝而全面地监管。同时，还要加强联网监控，通过视频监控系统和建立与环保联网的在线监测系统对餐厨处理厂进行实时监测，且该系统的数据应同步接入餐厨信息化管理平台，实现实时查看。在采用信息技术进行全程可视化监管的同时，还要采取各种方式加强对餐厨垃圾收运处理的监管，通过制定、实施餐厨垃圾收运、处理考评标准并定期组织考评，对餐厨收运、处理的各个环节进行监督、指导和考核；制定末端餐厨垃圾处理企业的考核评定方案与标准，通过月查年评，视频监控系统及建立与环保联网的在线监测系统对餐厨处理厂实现实时监测；加强联合执法力度，定期开展了联合执法和专项整治行动，严肃查处随意倾倒、私收滥运等有关违法违规行为。通过多项举措并举，有效强化餐厨垃圾管理工作，从而实现了餐厨垃圾无害化收集和处理的全覆盖。

4 试点建设和管理中取得的典型经验

厦门市在规范餐厨垃圾管理、保障食品安全和人们身体健康、实现餐厨垃圾的资源化利用，促进节能减排、减少污染排放、改善环境质量、实现厦门市餐厨垃圾资源化处理等方面取得了明显的成效。同时，在政府组织、收处模式、立法建设、信息化建设和能力提升等方面也积累了一些值得相关工作者借鉴的经验。

4.1 各级政府高度重视餐厨垃圾处理工作

厦门市委、市政府长期高度重视餐厨垃圾的处理工作，试点城市获批后，立即成立了以分管副市长为组长、各区政府分管副区长及市相关职能部门领导任成员的餐厨垃圾收运工作领导小组，负责全市餐厨垃圾收运工作的筹划、组织、协调，并对各区餐厨垃圾的收运工作进行指导、检查及考核等工作。同时，建立了市属市政园林局、市场监督局、市卫计委、市农业部门、市环保局、市教育局、市城市管理行政执法局和各区政府等相关部门相互配合的工作机制，明确了不同职能部门在餐厨垃圾收运工作中的责任分工。通过市、区两级相关部门的紧密配合、联合协作，使餐厨垃圾收运处理工作得到了不断地发展和完善。

4.2 强化政府主体责任，创新收运处置模式

厦门市政府强化责任意识，主动担当，迎难而上，采取全国首例餐厨垃圾区收运、市处理—市区两级创新收运的处置模式，并根据收运目标将任务分配到各个区，保障收运目标任务的完成及收运的成效。通过不断探索和总结经验，各区逐步优化线路，建立了“定时定点”和“公交式直运”的封闭式餐厨垃圾收运体系，并将集中收运的餐厨垃圾全部运往餐厨垃圾处理设施进行集中资源化利用和无害处处理。区收运、市处理的创新管理模式有别于国内大部分城市采取的收运处置一体化模式，为厦门市餐厨垃圾收运处置体系长效稳定地运行提供了有力的保障机制。

4.3 提前进行处理设施选址，引进先进处理工艺

选址难、落地难是垃圾处理设施建设中最突出的一个问题。厦门市提前谋划设施选址，早在2003年，就在东部固体垃圾处理中心基地（厦门市垃圾综合处理基地）规划预留了餐厨垃圾处置厂位置，有效解决了选址难、落地难的最大难题。餐厨垃圾处理设施建设运营采用了BOT模式，通过引进社会资本和国外先进技术，仅用不到三年时间就建成了处理规模为500吨/日的餐厨垃圾处理线。由于厦门市餐厨垃圾终端处理设施建设选址合理，使末端处理能够快速且稳定地运行，从而有效避免了“邻避效应”的发生，因而有利于社会稳定，确保了项目的正常运行。

4.4 推动立法建设，使管理有法可依

厦门市积极探索并建立了操作性强、具有前瞻性的餐厨垃圾管理办法，并不断推动立法，为餐厨垃圾规的范化管理提供了有力的法制保障。2017年出台并实施了垃圾分类全链条管理、全过程控制的垃圾分类法规《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》，并在此基础上，针对餐厨垃圾管理的特点，2018年，厦门市以政府令方式颁布了《厦门市餐厨垃圾管理办法》，为餐厨垃圾资源化利用及无害化处理工作的开展提供了强有力的法制保障[1]。

4.5 借助信息化手段，提升工作效率

相关部门结合“智慧环卫”项目，建成厦门市餐厨信息化管理系统并投入使用。该系统按照统一规划、市区分层同步建设、一体化操作使用的思路，依托卫星定位系统，通过实时称重、拍照取证、接入车辆和末端监控视频、接入末端计量数据、GIS等技术实现了对餐厨垃圾收集、转运、处置状态进行全程监控，实现了餐厨垃圾的精细化、科学化管理，实现了由人工操作到“全透明”智能化管理的升级。厦门市餐厨信息化管理系统还在2017年度中国智慧环卫优秀示范评选中获得“智慧环卫政府应用奖”。

4.6 巧借“金砖”破难题，监管、收运能力双提升

厦门市餐厨垃圾收运工作启动不到两年时间之际，2017年9月3日至5日，“金砖”国家领导人第九次会晤在厦门市举行。会议前后，厦门市加强了外来车辆管控、市容环境卫生及食品安全等全面检查工作，使市外餐厨垃圾非法收运车辆难以进入厦门市内，有效切断了餐厨垃圾非法收运的利益链，防止了餐厨垃圾回流畜禽养殖业，充分保障了厦门市的食品卫生安全和人民身体健康；同时，相关部门充分利用金砖会议契机，联合执法部门积极开展餐厨收运管理办法的宣传及签订收运合同和推进收运工作，增强了餐饮经营商家的环境保护意识，使餐厨垃圾的收运工作量迅速增加，仅用不到两年时间就完成了国家提出的目标任务（192吨/日），大幅减少了非法收运处理餐厨垃圾的现象[2]。

5 面临的主要困难及应对措施

5.1 不断拓展餐厨垃圾收运范围

目前，厦门市已经建立起完善的、针对大中型餐饮企业的餐厨垃圾收运体系。餐厨收运体系集中收运覆盖率正在稳步提升，而且已经逐步实现了对大中型餐饮企业产生的餐厨垃圾应收尽收的目标，但仍有一部分小型餐饮企业的餐厨垃圾尚未纳入到餐厨垃圾收运体系。随着国家对循环经济的不断重视，下一步餐厨垃圾集中收运率和收运体系覆盖率的提升将着眼于小型餐饮企业。该类餐饮企业数量众多，分布在城市的大街小巷，餐厨垃圾产生量相对分散。如果对这类餐饮企业开展收运工作，面临的主要障碍是收运体系的延伸和收运线路的扩增，需要大量的专用餐厨收运车辆、设备和人员费用的投入。因此，如果要进一步扩大餐厨垃圾收运范围，就必须加大各级财政的投入。

5.2 斩断利益链，助力收运量的提升

自开展试点工作以来，厦门市餐厨垃圾管理工作力度空前，收运工作开展成效显著。但受利益驱使等原因，仍可能存在极少数小型餐饮企业餐厨垃圾私收私卖的灰色地带。为了斩断地下餐厨垃圾收运贩卖的灰色利益链条，相关部门需要进一步加强《厦门市餐厨垃圾管理办法》等法律法规的宣传及与执法部门的联合执法力度，从源头进行审批控制。市场监督管理部门在检测餐饮企业时，需将餐饮企业是否办理餐厨垃圾申报和开展收运工作等有关手续作为考核内容。同时，餐厨垃圾收运单位在日常收运工作中，可以对非法收运渠道进行摸底调查，并将可靠信息提供给城管执法等部门，由执法部门对非法行为进行整治与处罚，从而有效斩断餐厨垃圾的非法收运途径。

5.3 出台利用厌氧消化产物制肥的政策

餐厨垃圾厌氧发酵尾渣具备较好的制肥潜力，但以往受制于有关农业政策以及对食品卫生安全的要求，餐厨垃圾处理尾渣制肥产品缺乏市场流通渠道，市场接受度和销售认可程度一般，导致餐厨垃圾制肥产品滞销。2021年5月7日，中华人民共和国农村农业部颁布实施《中华人民共和国农业行业标准》（NY/T，525-2021），该标准中已允许经分类和陈化后的厨余垃圾来源堆肥，经过检测达标和综合评估后可以作为商品有机肥进行流通，并可以用于农业生产系统。国家相关标准和政策的改变，适当打开了沼渣制肥农用的通道。因此，要加强对餐厨垃圾处理尾渣制肥产品的利用，并对土壤质量、农作物生长、食品安全以及环境污染方面的基础性研究及综合性影响进行评估，不断增强社会公众对餐厨垃圾处理尾渣制肥产品的了解与认识，消除公众的疑虑，提升其市场接受度和销售认可程度。同时，相关部门还应出台适宜的餐厨垃圾尾渣资源化处理税收或补贴政策，以鼓励餐厨垃圾终端处理厂厌氧沼渣制肥的积极性[3]。

5.4 加快管理政策和法规的研究和出台

厦门市已颁布了地方性政策法规《厦门市餐厨垃圾管理办法》，对餐厨垃圾收运工作的开展起到了积极的推动作用。但在餐厨垃圾管理实际执法过程中还存在一些问题，餐厨垃圾管理与处罚方面仍缺少相关法规予以支撑，这对于界定相关部门职能职责及相应违法处罚等缺少法律依据。这些问题都亟需国家上位法予以明确、界定和统一。因此，要加快推进国家层面的餐厨垃圾管理法规的出台，为地方餐厨垃圾管理、处罚及处理费的征收以及建立更加完善的餐厨垃圾管理制度提供政策和法规依据。