我国种子法制管理发展历程

赵杰平，郑 智，瞿桂鑫

（云南省种子管理站，云南 昆明 650031）

1 政策文件管理阶段

1.1 “四自一辅”阶段

中华人民共和国成立初期，百业待兴。这一阶段农民用种采取由村集体自繁、自选、自留、自用，国家辅之以必要调剂的“四自一辅”模式[1]，种子尚不具有商品可交易的属性，还没有成立种子企业，不存在种子市场。这一阶段的种业政策同我国粮食和主要农产品的统购统销政策相一致，是全面“统”的阶段[2]。此时种子机构陆续建立，受当时我国政治与经济体制的影响，种子机构直属于农业行政部门，种子的管理、生产、经营以及推广都是依靠政府指导完成。随着各级都建立了种子机构，种子体系逐步形成，农业生产用种基本得到保障。在这一阶段，种子统销统购统管，政府依据情况制定相关的政策以及文件来规范用种。

1962 年中共中央、国务院印发了《关于加强种子工作的决定》，明确提出个人倒卖种子是违法行为，情节严重者甚至可以判刑。1975 年原农业部颁布《主要农作物种子分级标准》和《全国农作物种子检验办法》，对种子质量管理作出要求。

1.2 “四化一供”阶段

1978 年国务院批转原农林部《关于加强种子工作报告》，核心是种子布局区域化、生产专业化、加工机械化、质量标准化、以县为单位统一供种的“四化一供”模式[3]，在我国种业发展史上有着非常重要的作用，促进了专业化制种的出现，提高了种子机械加工和精选播种的水平，而且随着这一制度的深化实施，品种布局区域化的实现结束了品种多、乱、杂的现状，我国种业有了重大发展。这一阶段种子管理开始由政策管理转变为规章、标准管理，这时主要落脚在品种和种子质量管理上。

1979 年，中国种子公司成立，随后全国各级都陆续成立国有种子公司；1981 年，成立全国农作物品种审定委员会；《农作物种子检验规程》《农作物种子国家标准》等于1983 年陆续发布；原农业部还在这一时期起草《种子法》草案，虽因不成熟被退回，但为《中华人民共和国种子管理条例》的出台奠定了基础。1987 年“三证一照”首次在原农牧渔业部、原国家工商行政管理局联合发布的《关于加强农作物种子生产经营管理暂行规定》中提出，即商品种子生产要有种子生产许可证，经营要有经营许可证和营业执照，销售的种子要有种子质量合格证，种子调拨取消层层审批。各地国有种子公司负责本辖区的种子生产经营和调剂工作，种子成为商品开始销售。

1.3 政策文件管理阶段的我国种子管理制度

政策文件管理阶段全国体制都属于摸索完善时期，种子管理制度随着种业的发展，顺应着时代的发展，也经历了一系列的变迁。

1950 年，原农业部粮食生产司内设种子处，并起草了《全国各级种子机构组织暂行办法》（草案），要求各省（自治区、直辖市）设种子局。其主要职能是推动群众选种及优良品种繁殖，普及良种推广，开展种子鉴定，种子收购，审查种子调运、购销及交换。1956 年原农业部成立了种子管理局，此时的种子管理体制初具雏形，含良种繁育处、良种推广处、品种审查处和种子检验室等。1958 年，种子经营业务由粮食部移交至各地农业局，种子管理体制形成了行政、技术、经营“三位一体”。1960 年种子管理局被撤消，又恢复了在粮食生产局内设种子处这一设定。1963 年短暂地成立种子管理局。1972 年成立种子局，1978 年机构改革，保留种子局。1979 年原农业部成立中国种子公司，与种子局两块牌子、一套人马，合署办公[4]。1982 年种子局改为事业性质的全国种子总站（中国种子公司），承担部分行政职能。同时，原农牧渔业部农业局设种子处。

2 国务院法规管理阶段

1989 年国务院颁布《中华人民共和国种子管理条例》（以下简称《条例》），首次将种子生产经营和管理制度以国家法规的形式明确下来。其主要内容有以下几方面。

一是种质资源管理实行登记制度管理；二是经过审定的农作物新品种才能进行经营和推广，建立种子技术的专利保护和技术转让制度；三是建立种子生产基地，实行专业化生产；四是种子生产实行许可证制度；五是种子经营方面有了明确规定，主要农作物杂交种子由县级以上人民政府指定的单位组织经营，并纳入同级农作物种子管理部门的计划，常规种子允许多渠道、多形式经营[5]；六是对种子质量方面作出规定，明确要求经营和调运的种子都要附有种子检验、检疫合格证书；七是建立国家种子贮备制度，同级财政部门要对种子贮备的政策性亏损进行补贴；八是各级人民政府有关部门应当优先保证种子的收购；九是相应法律责任和处罚标准。

这一时期整个中国经济快速发展，计划经济逐步转化为社会主义市场经济，法律法规也越来越完善。对于种业而言，《条例》的出台为种子产业的快速发展提供了良好的法律支撑。1995 年全国农业种子工作会议提出“实行种子革命，创建种子工程”，这标志着国家开启了跨世纪的种子工程项目，同时提出了种子产业化要分3 步走，这些举措推动着种业发展进入了一个新的阶段。这一阶段各地以种子站为基础建立具有垄断地位的县种子公司，按照“不赔钱略有盈余”原则开展种子加工经营活动，种子有了商品属性[6]。《条例》明确规定了“两杂”种子由县级以上人民政府指定单位组织经营，其他种子的生产经营则交由市场来调剂。此时的种子公司是国有企业，与种子站的关系是“一套人马、两块牌子”，因此种子的管理经营从本质上来说，政、事、企并未真正分开，这样的体制导致种业缺乏良性竞争，70%以上的种子公司都是负债经营，种业发展进入瓶颈期。1996 年种子管理体制改革后，上述情况有了明显好转，种子站与种子公司分设，政、企分开，大幅提升了《条例》对种子市场的约束与规范，种业也有了更加良好的发展环境。

《条例》的起草与出台意味着我国种子管理制度需要更加完善、有力的种子管理体系。1987 年，全国种子总站与中国种子公司分设，种子总站与种子处合署办公，共同承担行政、事业职能。1995 年事业与行政职能分开，原农业部种子处承担行政职能，全国种子与植保、土肥、推广总站合并成立全国农业技术服务中心，承担事业职能。1998 年，种子处与植保处合并，改为种子植保植检处。1998 年，中国种子公司交由国有资产管理委员会统一领导和管理。与此同时，种子经营不再局限于国有企业的模式。《条例》的出台，为种子民营创造了条件，全国各地涌现了一批国有转民营以及民营企业。

3 国家法律管理阶段

3.1 《种子法》出台及主要内容

经过10 年实践，《中华人民共和国种子管理条例》对促进我国种子事业和农业发展发挥了重要作用。随着改革开放的不断深入，经济飞速发展，社会主义市场经济不断完善与成熟，种业发展也进入新的阶段，《条例》已然与种子市场发展不相适应，迫切需要制定更高、更权威、更完善的法律加以规范和调整。

2000 年第九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）。2001 年相继颁布了5 个与《种子法》相配套的部门规章，即《主要农作物品种审定办法》《农作物种子生产经营许可证管理办法》《农作物种子标签管理办法》《农作物商品种子加工包装规定》《主要农作物范围规定》[7]。2000 年出台的《种子法》共十一章78 条，基本涵盖了种子选育、生产、经营和管理各个环节[8]。主要内容包含种质资源保护制度、植物新品种保护制度、审定制度、主要农作物种子生产实行许可证制度、农作物种子经营实行许可证分级审批制度、种子包装与标签制度、种子经营档案制度、种子质量标准制度、问题种子赔偿制度、种子进出口和合作审批制度以及相应法律责任和处罚标准等。

《种子法》的出台，标志着我国种业真正进入依法治种的时代。截至2014 年，我国依据《种子法》陆续制定出台40 多项配套法规，25 个省（自治区、直辖市）制订了地方性种子法规，种业法律法规体系以《种子法》为核心，形成了更加适应种业发展的法律体系。与1989 年颁布的《条例》相比，明确了种质资源保护的国家主体地位；明确实行植物新品种权保护制度，取消了专权保护的提法；明确规定只有主要农作物种子才实行品种审定制度，其他农作物不再实行品种审定制度；种子生产许可证办证具体化，种子经营第一次明确分级发放经营许可证；第一次提出销售的种子要具有种子标签与质量标准；第一次规定了因种子质量遭受损失的赔偿制度；第一次提出假、劣种子定义；第一次明确种子进出口与合作需要国家级审批；同时明确了假劣种子和其他违法行为的具体处罚标准。

3.2 《种子法》2004 年、2013 年修订情况

2004 年8 月28 日十届人大第十一次常务会第一次修订《种子法》，修改了两条。主要修改了关于林业审定、收购珍贵树木种子方面的内容。2013 年6 月29 日十二届人大第三次常务会第二次修订，修改了种子检验员考核方面的内容。

3.3 《种子法》2015 年修订情况

随着时代经济的发展，我国种业进入了现代化发展时期，党中央越来越重视种业的发展。2011 年以来国务院出台了一系列促进种业发展的意见，习近平总书记在2013 年指示要下决心把民族种业搞上去，同时党中央与各级人民政府更加重视种子企业的主导作用。随着我国种业的巨大变化，原有《种子法》在资源保护、品种审定、品种权保护、种子生产经营、育种创新等方面难以适应新形势下的发展要求。在此形势下，全国人大常委会于2015 年11 月4 日发布了《中华人民共和国种子法（2015 修订）》。

2015 年版《种子法》相较于之前的十一章78 条变为十章94 条，在种质资源保护、种业科技创新制度、植物新品种权保护、品种审定和登记、种子生产经营许可和质量监管、种业安全审查评估、转基因品种监管、种子执法制度、种业发展扶持保护制度及法律责任等10 方面进行了修订与完善。整体来看，2015 年的修订有以下3 方面变化。

一是更加侧重种业体制改革，进一步深化推进改革，鼓励育种创新，为建设现代化种业制度提供法律保障。二是简政放权，充分发挥市场作用，加强政府监管。三是加强保护农民利益，强化企业主体责任，为粮食生产安全保驾护航。2015 版《种子法》从提出修改到通过历经6 年多时间，修订幅度较大。例如规定的品种审定范围与种类大幅减少，由28 类精简到5 类；增加品种登记制度，开通引种绿色通道，赋予企业自主创新和自主决策权；种子管理者、品种审定委员、品种试验检验等相关人员如有违规行为，则要承担相应的法律责任，违法行为惩罚力度成倍增加等。

3.4 2022 年《种子法》的修订情况

随着科技不断进步，育种进入了新的时代。近年来，审定品种虽大幅增多但突破性品种却十分少，同质化问题非常严重，育种创新的积极性不断降低。为适应植物新品种知识产权保护，激励育种原始创新，更好保障粮食生产安全，2021 年12 月十三届全国人大常委会第三十二次会议对《种子法》作出最新修改，12 月24 日国家主席习近平签署第一〇一至一〇七号主席令，自2022 年3 月1 日起施行。此次《种子法》的修正重点如下。

一是在于植物新品种权，不仅扩大了植物新品种权的保护范围及保护坏节，还进一步加大了侵害植物新品种权行为的惩罚性赔偿数额。二是首次明确建立实质性派生品种制度，通过实质性派生品种实施名录制度和判定指南进行管理，从源头上解决同质化问题，为自主创新创造了良好环境。三是进一步加大假劣种子的惩罚力度，侵权赔偿制度也更加完善，生产经营假劣种子行为的有关罚款数额都大幅增加，是原来的4～5 倍。四是继续加强种质资源保护。

近年来，由于我国农作物种质资源保护体系不完善、人才缺失、重视不够等原因，种子的种类和数量大幅减少，地方品种和主要作物野生近缘种消失风险加剧，因此特意提出要重点收集珍稀、濒危、特有资源和特色地方品种。同时，对种业科学技术研究和简政放权等多个方面进行了修订，对于促进种业高质量发展，加强保障粮食安全以及推动现代农业发展提供了有力的法治保障。

3.5 依法治种时期我国种子管理制度的完善与发展

自《种子法》出台以来，我国种业进入了依法治种时代，种子管理也需要更加专业、职能更加清晰的管理体系。

2004 年，种子与植保植检分开，单设种子处。2006 年5 月，《国务院办公厅关于推进种子管理体制改革加强市场监管的意见》（国办发〔2006〕40 号）文件正式下发，全国种业加速改革，重点要求政企完全脱钩，至2007 年完全实行政企分开。

2016 年，恢复成立种子管理局，行政与事业职能进一步划分，职责更加清晰。2019 年，种子管理局改为种业管理司，职能范围从农作物管理增加了畜禽种业管理。在这一时期，种业发展进入现代化阶段，种子管理制度随着国家体制、政策以及相关法律法规不断改革与完善[9]。