乡村振兴背景下乡村监督的实践偏离与有效性构建

罗心欲

(中共梅州市委党校 市情研究中心，广东 梅州 514071)

有权必有责，用权受监督。健全乡村监督体系，加强农村基层权力治理，既是完善党和国家监督体系的“乡村触角”“基层分支”，也是推进乡村治理现代化的重要内容，是实施乡村振兴战略的内在要求和应有之义。新时代以来，特别是乡村振兴战略提出以来，广大研究者从村务监督制度、村级权力监督、乡村专项监督等多种视角对乡村监督进行深入研究，并取得丰硕成果。不过，现有成果主要以单一性、技术性的监督形态和路径为研究旨趣，尚未深度挖掘关涉监督实效的结构性、体制性、制度性问题，鲜有引用有效性理论范式进行探究，重视“有形”甚于关注“有效”。党的十九届四中全会对党和国家监督体系的谋定中，其总要求包括“权威高效”，着力点包含“有效性”。事实上，对乡村监督课题的研究，最引人注目的是其阐发的监督理路、形式和办法在实践中是否真正行得通且行之有效，以及有效性方向、程度如何。为此，参考治理有效性理论，引入有效性范式，探索乡村监督低效(失效)的难题生成，探寻有效监督的话语建构和实践重点，不失为乡村监督研究一个好的方向选择。

一、乡村监督的有效性勾连：一个分析框架

实施乡村振兴战略是一个宏大而复杂的时代课题，也是一项需久久为功的长效工程。推进乡村振兴，以治理有效为基础和保障，而科学有效的监督体系是其基础之基础、保障之保障，是乡村振兴制度设计、资金投入、政策执行有效落地的关键条件。于此，乡村振兴对农村基层治理权力的运行效能产生了更高预期，亟待权力治理样态和模式的转型升级。但不可否认的是，在党和国家一贯强调和加强农村基层党风廉政建设的情况下，农民群众身边的不正之风和腐败问题依然时有发生，制约了乡村振兴制度效应和政策红利的释放。这种目标图景与实操降维之间的反差和落差，经由监督有效性的系统加持，将得以弥合与修复。乡村监督有效性是对“有效监督”性质和状态的一个描绘向度，意味着监督能切实解决乡村公权力异化问题，在监督效果、效率、效益、效应上得出正向结果和结论，其具体表现为：一是导向复合性，一条完整的监督链涵盖一套系统的目标规范导向、一串按程序分步骤的持续操作和一个预期结果的落地成型；二是要素多元性，乡村监督有效性是由监督指向与过程、监督主体与监督对象、监督内容与监督方式等要素统一构成的完整体系；三是评价相对性，监督有效性不仅是对有效监督的一种客观反映，也是评价主体经考察分析判断后给出的一种相对的主观反馈。现实中，在乡村振兴战略与乡村监督之间，存在着一种有效性供需的内在勾连，即乡村振兴战略的理性之源以及乡村治理之于乡村振兴、乡村公共权力运行之于乡村治理、乡村监督之于乡村治理权运行的嵌套循环。

(一)乡村振兴的有效性起源

乡村振兴战略是新时代乡村现代化转型的战略举措，其所具有的深刻有效性意涵，缘于战略考量下深层次的理性内核，即价值理性与工具理性的辩证关系。人们普遍认为，价值理性与工具理性之间不可避免地存在冲突，发生关系错位，但又能通过调适和协调达致“殊途同归”，其调适和统一机制就是有效性。工具理性的凭据和标准即有效性，而有效性的归依和阐释权又在价值理性上。“哲学家们只是用不同的方式解释世界，而问题在于改变世界”[1]，如果做不到“改变世界”，价值理性就会产生自我怀疑和有效性否定。恰好，工具理性提供了承载条件。乡村振兴战略的适时提出及重磅推进，某种程度上是“三农”工作“工具理性—价值理性”关系的均衡归位，旨在进一步调整过去“三农”工作的方针政策策略及治理工具，加速弥补历史欠账。同时，这也是党坚持以人民为中心，延承并升华农民利益导向下的工作价值理念使然。依此，农业农村被置于现代化全局中的优先发展地位，并以城乡融合发展作政策背景和体制机制保证。不过，无论是其制度设计、政策推行的科学性与合理性，还是工作落实成效，都有赖于治理资源的整合、治理能力的提升，离不开乡村治理的有效性导引。

(二)乡村治理的有效性导引

乡村振兴战略用“治理有效”取代此前新农村建设的“管理民主”要求，相比后者青睐于村民自治中对民主方式、方法的运用，“治理有效”更强调治理模式下的结果导向、效用维度和价值要求。在“管理民主”机制低效化的映衬下，“治理有效”作为乡村善治的升级版方案被寄予厚望。正如习近平总书记所言：“治理有效，是乡村振兴的重要保障，从‘管理民主’到‘治理有效’，是要推进乡村治理能力和治理水平现代化，让农村既充满活力又和谐有序。”[2]乡村有效治理不仅是乡村振兴的有机构成，更重要的是对整个战略实施产生结构性影响和保障性作用。一是发展性作用，以有效的公共物品生产与供给服务于乡村振兴所需的产业发展、生态建设、乡风文明和共同富裕生活，巩固乡村振兴的发展根基和资源体系；二是稳定性作用，通过解决矛盾、协调关系、凝聚共识与合力、调动各方积极性，为乡村振兴战略实施营造良好环境；三是改革性作用，以制度供给、法律规约、政策输送形式传达现代化变革精神，使乡村振兴战略更具根本性、长效性和稳定预期。作为乡村实践的一种理性工具，有效治理撬动乡村振兴战略的有效实施，影响其目标实现，决定其有效性。

(三)乡村监督的有效性回应

在乡村多元共治的治理格局中，不同治理主体掌握和行使不同治理权力，其中乡镇一级党委、人大、政府代行国家公权力，可谓之“政治权”；第二部分是村域内的社会公权力，主要指各种村级组织承担行使任务的权力，可简称“自治权”。作为治理的核心资源，权力的运行至关重要，乡村治理是否有效，主要看这些权力是否规范、有效运行，加强权力监督治理、规范权力有效运行是乡村治理的内在要求。习近平强调：“权力必须有制约和监督，绝对权力导致绝对腐败，这是古今中外都证明了的一个道理。”[3]为使权力主体依法用权履职，规避“人”的自利性凌驾于权力公共性之上的风险，就必须设置一个起规范、制衡作用的分工环节，监督由此而生。可以说，权力行使和权力监督代表权力的两个基本面向。当前，由中央和地方各级向农村基层输入的各种政策、项目、资金等资源大规模加快下乡，这对乡村治理、权力运行的效能匹配要求“水涨船高”。针对惠农支农补贴发放、土地征收、“三资”管理、财务管理、农村基础工程建设项目招标等重点领域工作，尤其需要紧盯、严控、善治。这就涉及有效性问题，亦即该监督是实质上还是名义上、形式上的，是否真正有效发挥作用。

二、乡村监督低效(失效)难题生成：一种实践偏离

党的十八大以来，随着全面从严治党的精神和要求日益深入乡村治理，对乡村治理权的监督力度不断加大，效应不断凸显。但同时，面对乡村振兴战略实施步伐的加快及相关任务的加重，受有关监督要素或环境条件限制，一些地方乡村监督体系也面临一定的低效(失效)难题，监督有效性差强人意。“农村基层社会中各类监督形式、制度和组织不可谓不多，但似乎又都没有用”[4]，部分监督工作流于表层和形式，存在不实、不专、不准或者施行不力等问题，难以有效防止不正之风和腐败现象发生。

(一)监督体系失调：整体功效缺损

一个理想、健全的监督体系，包括横向到边、纵向到底的主体分工体系以及系统内平衡配置、有机统一的职能协调与运行体系。进入新时代以来，党领导完善党和国家监督体系，构建以党内监督为主导、各类监督贯通协调的机制[5]，打出一套富有中国特色的权力监督“组合拳”。但相对而言，乡村监督体系是其下一块“短板”，主要表现在两个方面：一是整体性“偏科”。监督体系由一系列监督单元、单位构成，真正有力、有效的监督体系首先是立体化的“全科监督”“综合监督”，无明显短板和根本缺陷。但在一些地方乡村监督体系中，监督序列呈“强弱不一”且两极分化趋势。从监督来源看，来自县级以上监督主体的“下乡监督”强，乡村内部监督偏弱；从监督主体看，以体制性权力为后盾的党政监督强，媒体和舆论监督、农村党员和群众的民主监督偏弱；从监督形式看，纪检专责监督、巡察专项监督强，日常管理监督偏弱。这极易形成乡村对下乡监督、体制内监督的路径依赖，监督路径比较单一，问题发现和处置主要靠上级特别是上级纪检和巡察部门推动。一旦这些主导型的“强监督”形式供给不足或者“断供”，乡村监督体系的整体效能则大大降低。二是整体性“隔膜”。监督体系是关于监督的系统整体，具有结构性特征。马克思指出，协作把“许多力量融合为一个总的力量而产生新力量”[6]，在监督体系中，各内在的监督单元或要素相互联系、相互作用，只有其联系和作用的“渠道”“力道”自然通畅，监督体系的整体效能才能凸显。但在一些地方乡村监督体系中，各监督子系统主要讲究“单兵突进”而缺乏“协同作战”，多元力量缺乏整合，形成了多头监督和监督“碎片化”问题，“各方面监督协同衔接不够顺畅的问题比较突出，日常监督不够严格，办法不多、效果不强”[7]。其症结在于乡村治理分属多部门管理或指导，各建制监督系统职责分工、施力范围、指向重点、协作要求不明确，交叉或重复监督共同的监督对象和事项，导致监督主责落实和追责执行难，当中甚至因利益考量、机制壁垒出现推诿扯皮、资源内耗情况。但同时，这些监督域之外，又存在被有意或无意忽略的“监督真空地带”。

(二)监督关系失衡：权能资源低配

监督本质上是一种权力制衡关系，指向监督者和被监督者之间的权能(权力或权利、职能)“交锋”。在一些地方的乡村监督架构中，“强领导—弱下级”“强政治—弱自治”的特性十分突出，监督者和被监督者之间的权能关系失衡导致监督弱化。一是监督从属化。有些常规性监督主体对垒拥有更大权力的组织和强势的领导者时，力量不对称，自主性不足而依附性有余。比如，村民(代表)会议作为村级民主监督的制度平台，“在相当程度上沦为了协助村级组织实施村务管理的配套组织”[8]；乡村范围内最有责任、权力、能力监督的镇村“一把手”，其实最需要也最应该被监督，但一般党员干部与他们之间的双向监督往往从属于“一把手”的单向监督；无论是乡镇纪委还是村级监督组织，都要分别在乡镇党委、村“两委”领导下开展工作，加之纪委书记属乡镇班子成员、村监委主任多为村党组织班子成员，监督功能、效能大大削减。二是监督虚置化。在一些地方的乡村监督体系中，普通党员和村民所拥有的权利、能量值最小，人微言轻，位居监督圈外层。他们一般会根据自身权能实力判断作出趋利避害的现实选择，受“枪打出头鸟”之虑和“搭便车”心态影响，其进行监督的意愿和动力走低。尤其是广大中西部地区的传统农业型村庄，受城镇化冲击，乡村青壮年人口特别是“村庄精英”大量流失，“三留守”群体难以形成与权力主体相制衡的组织化监督力量，政治参与程度和参与水平低下，“至今国家扶持的村民自治没有现代民主建设的实质意义”[9]，乡村民主监督有名无实。三是监督低能化。信息、专业低能化是监督失效困境的技术病象，也是监督权能关系失衡的一种反映。一则，农村基层政权、基层社会的权力主体既直接掌握农村基层一线情况和农民群众的意愿、诉求，又代行党和国家大政方针政策宣讲与贯彻任务，容易产生信息垄断。一旦权力主体利用信息不对称欺上瞒下，监督者就失去了监督的前提条件，监督就会变成一句空话。二则，针对现代乡村治理当中诸如财务、项目招投标、工程建设以及新科技应用、现代法治等专业性很强的事务，相当一部分监督者缺乏监督能力，其监督行为呈现出随意性和业余化特点。

(三)监督体制失真：负外部性困扰

中国式的领导体制和行政体制在统筹全局、整合力量、提升效率的同时，又不免为监督体制带来负外部性，衍生出“副产品”。按理说，县对镇、镇对村的监督因党的领导优势和上级威权优势，本应发挥强大的组织监督职能，但事实并非如此，其理想化的制度安排、组织目标因体制有效性下降而失真，不可避免地走向“同体监督”。习近平指出：“大家在一口锅里吃饭，很难监督别人。”[10]该问题在一些地方的乡村监督体系中也有所体现。一是上下一体。在乡村治理结构中，不管是乡镇党委政府还是村“两委”，实际上都是政令执行和落实的“基层单位”，下级对上级而言并非独立主体，自主治理功能趋弱。在农村政策、命令执行链上，“上面千条线,下面一根针”，县领镇、镇领村，村看镇、镇看县，县镇村三级是一体运行的。特别是村一级被纳入乡镇组织体制中，“乡村关系像是行政科层制中的上下级关系”[11]，一些地方的村“两委”行政化严重，村庄自治大幅“缩水”。二是利益共谋。在一些地方，由县、镇、村三级组成的治理共同体也是一个利益共同体，其上下联动背后掩藏一个利益供需结构。受逐级而下的资源下乡、项目审批、转移支付、绩效考核的影响，下级需要“听从”上级安排和指令，才能得到更多资源和“好处”；而上级也要靠下级来执行政策、完成任务，创造更大政绩。这种“相互需要”必然造成“相互照应”，使上下关系演化为利益共谋关系，“这个自利性利益共同体游走于体制内外并挤压基层社会支配空间”[12]。在监督制度执行过程中，一旦有人被问责，势必连带产生同谋责任、主体责任或监督责任等，为规避连带责任，相关利益主体就会设法“组团”抵制监督，成为监督压力传导的结构性障碍。三是以管代监。现实中，自上而下的组织条状监督容易与管理、领导搅合在一起，一些地方乡村出现以管代监、领导式监督的情况。《乡村振兴促进法》颁布后，监督的主要任务是对乡村振兴工作情况和绩效的事后检查监督，以乡村振兴任务分解、责任下沉、考核评估的形式体现出来。受行政任务和政绩压力的驱使，这种领导式监督更具行政目标性，“检查验收服务于目标设定，使得上级的监督具有鲜明的绩效监督特征”[13]。开展检查验收时，各种繁文缛节、材料佐证促使监督要义程式化，规范性判别让位于工作业绩的量化考评，从而割离了监督的事前预警、事中纠错功能。

(四)监督运用失宜：去特殊性泛滥

当前，一些地方乡村监督有效性短缺的困局与监督工作“水土不服”有很大关系。原因在于，过于偏重一般性，未充分考虑乡村权力监督在层级、生态、乡情、村情、对象等方面的特殊性，“依葫芦画瓢”，直接复制党和国家监督工作的一般模式、做法。一是乡村是一种人情社会形态。相较于中央和地方组织部门、城市社区以及其他基层单位，乡村是一个相对独立、较为封闭的社会系统，在结构形态上更接近于“人情社会”“熟人社会”，宗法关系、血缘关系、裙带关系、地缘关系、业缘关系等错综复杂，受人情、面子等非制度性因素影响较为明显。在弥漫乡土“烟火味”的农村基层，大多数党员干部既是“政治人”及党和国家的“代言人”，又是土生土长的“农村人”“本地人”，其政治理念趋于世俗化、本土化，很多文化品味、利益诉求与其他普通人趋同。乡土人情时常与权力“潜规则”纠缠不清，与法治精神产生龃龉，由于针对乡村传统社会结构、伦理文化的现代化改造投入不足，契约化、法治化的社会基础薄弱。此外，权力监督的“德治支派”也存在定位模糊、功能萎缩的问题，“乡村干部更多地处于法治化约束‘难以监管’、道德化约束‘无以监管’的‘监督空白地带’”[14]，其中很多人违法违纪行为与官德、政德败坏“孪生”。二是乡村治理情况复杂、事务琐碎。不同地域、不同类型、不同发展程度的乡村情况普遍不同，即便具体到一个镇、一个村，其公共事务也有多种类型，且在不同时期治理立足点、工作着重点、群众关注点还有所差别，每处地方、每个镇村、每项事务、每位对象、每段时期的治理都是具体的、特殊的，具有琐碎性、复杂性，广涉不同情理法、风土人情。乡村治理本应坚持因地制宜、因村施策，“到什么山上唱什么歌”。然而，伴随乡村振兴资源下乡的“下乡监督”，又与具体问题具体分析、特殊情况特殊对待的治理要求存在方法论上的原则冲突，“监督下乡遭遇基层治理特性，形成了当前基层治理的困境”[15]。由于下乡监督严格要求程序化、规范化、标准化并执行问责、追责制度，乡村权力主体完成治理任务之余为应付监督和避责，一切办事留痕，这不仅平添了基层负担，还产生了痕迹主义、形式主义的“意外后果”。

三、乡村监督有效性构建：基层监督力重塑

乡村监督低效(失效)难题有着深刻的制度结构、运行环境和效力机制原因，并非简单通过加大监督力度或开展运动式监督所能破解，需要不断适应新时代发展形势，围绕乡村振兴目标任务和部署要求，在构建现代化、理性化、制度化的有效监督上精准发力、持续用力。具体来说，构建乡村有效监督是重塑基层监督力的过程，就是从转变监督理念、激活监督主体、创新监督制度、整合监督资源、优化监督技术等方面统筹布局，在“谁监督、监督谁、监督什么、为什么监督、靠什么监督、怎么监督”等问题上做到底数清、聚焦准、落点实，切实推动乡村监督体系、结构、秩序调整及监督有效性转型。

(一)整体性构思：遵循总体监督理念

乡村监督的失效困境是整个乡村社会利益结构、经济生活、政治生态模式，以及基层性事实与宏观国家和社会变量关联的一种折射。“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[16]当前，乡村监督到了走向“总体性”、去弥散性的权力治理时代，需要树立整体性的理念，在制度、机制上作出总体性建构。一是在党和国家监督框架中加强顶层设计。对于乡村监督，党和国家可考虑建立一个总体性的权力治理机制。具体来说，就是在《乡村振兴促进法》基础上，适时推出专门的乡村监督法规，在制度设计、安排和建设上着重统一规范，明确乡村监督效力范围、原则、标准、内容、程序等。在一般性原则下，注重乡村类型区分，坚持“入山问樵、入水问渔”，突出分类指导、整体推进，确保制度弹性和基层工作创造性、灵活性。此外，统筹推进国家“下乡监督”与乡村“内生监督”的双向联动，展开巡察监督或派驻监督时以乡村“内生监督”、民主监督为策应，推进民主监督以上级监督力量支持为保障。二是在民主政治体制下加强系统谋划。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一既是中国政治体制的精髓，又概括了中国权力监督的根本原则和主要面向。走向总体性监督，要以此为参照，表达并整合乡村监督各种逻辑偏好，解决碎片化监督问题。分而言之，就是抓住“牛鼻子”，以最基本、第一位的党内监督领衔带动其他监督，完善乡村监督体系，推动全面从严治党下沉农村基层；夯实“厚底子”，以“人民监督权力”为中心，加强村民自治和民主监督，广泛发动农民群众参与监督，切实保障民众的监督权；扎牢“铁笼子”，强化法律监督，坚持依法监督，实现乡村权力运行法治化、制度化。三是在多维权力治理观之间加强择优平衡。对于在不同层面、立场、视角下形成的不同权力认知、权力治理观和监督模式，人们无论多么小心求证、寻求理论支撑并建构规范模型，最终都会陷入单一理论神话和制度迷信。然而，乡村社会情况复杂、问题现实，不是某单一学科理论和制度安排就可以涵摄、阐释并解决的。“为了尽可能实现国家治理在不同领域的有效性，就需要建立多系统之间的平衡状态。”[17]乡村监督需要跳出个案研究、经验主义的窠臼，在总体框架中接受多种理论模型、制度体系、实践路径的比对、混合与平衡，厘清它们的核心机制、最优范式和有效性实现的前提条件，加强模式择优、备份和复合。

(二)自主性调适：构建多元共监格局

多元共监，基础在多元，关键在共监，前提条件是引入主体自主性的考量因素，重视发挥相关主体在乡村监督中的作用。自主性是一个关系范畴，特指可以自我支配、管理和主宰。在乡村监督问题上，自主性主要取决于三点，即监督者与被监督者的职能任务明确分开；监督者拥有对被监督者的制约力；监督者拥有的制约权与被监督者的权力对等。多元共监格局的构建，就是乡村监督据此进行自主性调适的一个过程。一是壮大乡村监督重点主体。根据乡村实际和工作需要向乡村延伸体制监督力量，隔级(如市往乡镇、县往村)设立纪检监察机关、监察机关派驻机构或专员，聘请、组织乡村特约监察员，常态化开展对乡村的巡察特别是交叉巡察等；减少党政权力对村庄自治的介入，积极培养与发展村民自治组织，将乡村最底层、最基本的监督力量即一个个分散的农民组织、发动起来，聚合成独立的民主监督主体；深化乡镇纪检监察体制改革，建立和完善村务监督委员会制度，整合乡村内部监督资源，让专责监督主体更好地做好专业的事。二是理顺乡村监督主体关系。明确不同监督机构和人员在乡村监督共同体中的角色、定位，划定职责权限范围，进行合理分工，让其在人事管理、财政开支、绩效考核、任务执行上去依附性，达到相对独立，建立和完善监督程序。健全对监督工作的监督和问责机制，对监督失责问题和行为进行追究和救济，解决“监督者如何受监督”和“灯下黑”的难题。当然，乡村监督还离不开多元监督主体之间的协调配合，需要探索建立联动机制，由县级以上党委政府部门全面统筹本区域乡村监督资源，健全制度体系，营造良好环境；探索建立由纪检监督机构协同相关部门的联席监查制度；密切纪委监察部门上下级之间、纪委监察部门和村务监督委员会之间的业务联系，扩宽农民群众信访举报的通道。三是厘清乡村权力运行体系。纵向上，改善“行政发包制”“压力型体制”和委托—代理机制，压缩利益共谋空间，协调处理好县与乡镇、乡镇与村庄之间的关系，在上级决策统一性和下级执行灵活性之间寻求科学平衡，规范、严控、改进主要针对乡村的各种督查、检查和考核，切实减轻基层负担，创设上下两级自主权、激发两种积极性。横向上，根据权力授受原理梳理乡镇党委与政府、村党组织与村委会、乡镇政府与村委会、镇村干部与村民等主体关系，合理划定国家、社会、市场、公民等多元力量在乡村治理场域中的自主性范围，明确规范公权力(权利)运行空间、作用方式，防止组织或个人集中性权力膨胀。

(三)基础性成长：推动监督能力建设

监督能力是指监督主体内蕴的履职素质和本领，是监督力的基础性部分。所有监督手段、监督资源如何统筹使用，是否能转化为有效的监督效果，除受外在体制环境、制度体系影响外，与监督主体内在的监督能力也有很大关系。加强监督能力建设，意在推动监督主体内生力量成长，为监督目标实现和任务完成奠定能动性基础。一是科技赋能。科技赋能监督，依托现代科技尤其是信息技术平台、装备和手段，有利于整合监督资源和力量，缩短监督距离和周期，加强干部不正之风和贪腐行为的精准识别、实时预警、动态处置，提高监督举报申诉、调查取证效率。要利用农村信息基础设施建设契机，将互联网、大数据、人工智能技术嵌入乡村监督工作，推广制度化监督动员网络系统、财务管理电算化系统、阳光政务监务“四微一端”等，探索发展乡村“指尖上的监督”“数字监督”“线上监督”方式。二是信息公开。阳光是最好的防腐剂，知情权是监督权的前置条件。要按有关制度和规定要求，对政务信息以“公开为常态、不公开为例外”为原则，对村庄民主决策和管理制度性、事务性、财务性信息全面公开。建设农村重大基建项目、惠农支农政策、社会保障、“三资”管理等相关信息的大数据库、云平台，建立镇村干部权力和责任清单、廉政档案及廉政预警系统，及时更新信息，便于组织核查取证和群众质询了解。贴近乡村特征和要求公开信息，突出内容的真实性、时间的时效性、形式的科学性、程序的规范性。三是文化涵养。只讲“监术”而无“监道”的监督最终是无效的。文化涵养，直指乡村治理价值本位的回归、乡村文化价值的引导、监督共同体精神的培育，将一切有利于推进和参与监督的文化因子深度植入、潜移默化于乡村监督过程，“在正确引导农村文化价值建设中形塑自身的治理能力”[18]。这是一个长期濡化的过程，需要深入贯彻习近平关于党风廉政文化的重要论述精神，从中华优秀传统廉政文化和中国共产党监督文化中汲取丰厚滋养，加强宣传教育和条件保障，破除官本位、权大于法、信访不信法等观念障碍，促使广大干部群众养成有利于监督和受监督的民主意识、公共精神、道德责任、行为习惯。四是专业强身。为了让监督“技高一筹”，必须以专业培训、案件实战、业务督导为重点提高监督工作人员专业素养，选优配强监督干部，优化监督人员专业结构、组织配置，建设一支高素质、专业化的监督干部队伍。对于一些专业性强的乡村公共事务，可通过聘请相关领域专家指导、吸纳专业人才参与，或者采取购买社会化专业服务，委托第三方等形式进行专业化监督。推进条块监督融合协同，加强信息共享、业务合作、交叉执纪，借助外力弥补自身监务人员能力和专业方面的缺陷。

(四)结构性配套：再造乡村政治生态

乡村政治生态构成乡村监督运行发展的内外环境，其健康、优良与否深刻影响乡村监督工作的政治基础、运行成本与机制效力。再造“山清水秀”的乡村政治生态，深层意蕴在于唤起人们对于党建引领乡村治理的合法性认同，点燃人们对良政善治的信念信心，引导人们远离权力恶、人性恶。一是要使干部动力系统与制动系统相对应。马克思认为：“人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关。”[19]通过奖优罚劣激发乡村干部的政治情怀和发展动力，是构建良好乡村政治生态的必然选择。要让乡村干部在明规则下“有利可图”，对优秀、合格干部给予物质、精神各方面的制度性回馈，包括提供比较合理的工资待遇和生活收入保障，让他们不至于“为五斗米折腰”；打破阶层固化，拓宽他们进入体制并向上流动、成长的有序通道；打造更多乡村干部的先进道德典型，在有关荣誉称号授予上向他们倾斜。同时，完善乡村干部问责制和容错机制，以“三个区分开来”原则指引科学问责，对主观、恶意违纪违法的干部严惩不贷，对干部的“无心之过”提供容错空间和纠错机会，对法不责众现象、“打碗”效应喊“不”；推行乡村干部能上能下、能进能出，探索建立干部用权变异的“熔断机制”。二是要使抓“关键少数”和管“普遍多数”相统一。习近平强调：“提高全面从严治党实效，必须坚持唯物辩证法，既讲‘两点论’，又讲‘重点论’。”[20]构建乡村良好政治生态，既要让所有乡村干部参与、聚力，形成群体效应，更要抓住乡村领导干部这个“关键少数”，发挥“头雁效应”。要牵头管总，聚焦乡村两级班子成员特别是乡镇党委书记和乡镇长、村党组织书记和村委会主任，着重加强对他们的理想信念教育、权力行使规范、党纪党规约束以及“两个责任”的落实督促。三是要使民主集中制和民主协商制相衔接。“双制”衔接是“乡政村治”体制下重要的公共决策管理制度和民主监督机制，具有防止少数人专断、整合权益诉求的功能。通常，民主集中制、民主协商制贯彻落实得好，一体推进得好，乡村治理公权力运行就更加“绿色环保”、健康有效，反之则不然。在乡镇政治生活内要落实民主集中制，重大问题决定实行“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”，避免“一把手”搞“一言堂”、领导干部成“乡霸佬”，用好批评与自我批评的利器，建立“亲”“清”同事关系和上下级关系。在实施村庄自治中，推动干群之间、村民之间的平等对话与民主协商，积极发挥各种协商议事组织作用，保证村民“有平台商量”“有事好商量”“遇事会商量”，弥补现行村民自治方式的某些不足。