运动模式下的基层标准化治理困局与突破——基于三维制度逻辑的多案例研究

□袁方成 张园园

（华中师范大学政治与国际关系学院，湖北武汉430078）

一、运动模式下的基层治理标准化：“改革利器”还是“组织困境”？

标准化的概念最早来源于企业管理，由泰勒的科学管理理论衍生而出，强调的是在经济、社会、科学和技术等社会实践中，对重复性的事务、概念和实践，制定与发布统一的实施标准，从而获得最佳的秩序和管理效能[1]。标准可以理解为通过协商并经由公认部门制定与实施的，由成员共同使用、重复使用的一种规范性文件，标准化包括了制订、发布和实施标准的过程[2]。基层标准化治理是基层在治理过程中建立的一套在标准基础上的规范约束体系，在这一体系下，国家、社会以及利益相关者通过标准来共同处理事务[3]。随着现代化管理手段以及大数据技术的有效应用，标准化治理在我国的应用成效不断显现。在行政改革中，标准化可以理解为专业化，是提高政府效率、提升政府治理能力的重要机制之一[4]。

早在2015年，国务院就颁布了《深化标准化工作改革方案》，提出了深化标准化改革的一系列工作，明确了标准化治理在推进国家治理体系和治理能力现代化方面的基础性和战略性的作用。基层所推进的标准化建设与改革是将标准化的管理理念、方法和原则引入到政府管理过程中，通过制定和实施适用的基层治理标准体系，来提高政府管理能力，提升政务服务水平与基层治理效能。在基层标准化实践过程中，全国多地开展了以运动模式为基本特质的治理探索。截至2020 年，我国大多数省级行政区都有开展国家级标准化项目的试点：有政务公开标准化，如广东省政府办公厅发布的《广东省开展基层政务公开标准化规范化试点工作实施方案》（粤府办〔2017〕57 号）；有乡村治理标准化，如浙江武义2019年开展的“农村乡村治理标准化试点”；有市场监督标准化，如江苏省市场监督管理局印发的《江苏省标准化试点示范项目管理办法》（苏市监标〔2019〕235 号）；在社会救助、社会保险、户籍管理、医疗卫生、涉农补贴、城市综合执法、养老服务等方面开展基层政务公开标准化试点。街道和社区是这一过程的主要承担者和实施者。

按照标准化建设的基本概念，基层标准化改革应当是一场“改革利器”，不仅能够针对改革目标精准实施，实现精细化治理，更能够通过标准化的治理规范实现乡村有效自治，完成村级规范的目标[5]。然而，基层实践中的标准化治理除了展现有效行政的功效外，也额外带来了众多的“负担”，如基层治理过程中出现了各类因标准化要求而产生政府失灵与管理失效现象[6]。在乡村扶贫环节中，众多标准化扶贫陷入“形式主义”，出现治理“折叠”[7]与基层体制过热的现象，标准化治理体系的刚性特征造成了上级要求与基层实际的不匹配，基层无法通过“变通”来落实与完成组织任务，因此只能严格按照上级程序要求开展工作，并对每一步的工作留迹。由此，带有运动式特质的基层标准化建设与改革的治理实践，抑或可称为一次标准化运动,究竟是“改革利器”还是“组织困境”不得而知，必须依托现有的理论进行解释。

尽管运动式治理的方式引起诸多的争议，但事实上这种治理模式已经成为我国政府治理过程中的重要工具并被广泛地采用。下到地区的扫黑除恶专项行动[8]、环保督察[9]，上到全国性创文创卫建设[10]，这种治理模式广泛地存在于公共行政领域的各项治理活动中。一方面，行政改革力量强大，任何一个制度设计都会在强势的压力体制下爆发出强大的改革力量，压力型问责、层级加码,甚至“组织的矫枉过正”[11]，都是这一过程的生动表述；另一方面，面对强大的改革要求，基层或下级单位不总是表现为积极回应，而是不可避免地存在属地利益的自主意识，经济学“信息差”的理论构建为基层的变通、共谋等行为找到了理性人假设的解释路径，即基层政府凭借靠近本地的资源优势获取同上级谈判的筹码[12]，却也容易在“正式与非正式规则的混沌”中陷入运动与常规模式互化的疲劳[13]。上述研究聚焦在管理控制设置下的基层单位的组织行动困境，却难以直接概括基层标准化运动是“改革利器”还是“组织困境”。基层不仅是行政结构的末端，还面临着各类政策落地和管理实践的复杂现实，是一个特殊的治理空间，而基层标准化本身却有着相对明确的治理要求。标准化一方面给我们带来了治理效能的提升，另一方面运动模式下，过度的标准化要求也给基层行动带来了掣肘，导致痕迹主义丛生。在这个过程中，除了组织科层结构的逻辑错位外，基层行政人员的过度解读与机械办公也不容忽视。把握标准化运动的尺度不仅是一项技术性问题，也是一项结构性问题与组织能动性的问题。由此，面对复杂的治理现实和强势的专业化与效能提升要求，标准化的治理平衡究竟在何处?如何真正通过标准化方式实现治理效能的突破？如何在张力与冲突中实现多重制度逻辑的平衡与共生，进而真正达到制度有衡、管理有效、协同有力的基层标准化建设的新格局？本研究关注的正是在这一运动模式治理下基层的标准化治理困局。

为了回答上述问题，研究将从以下几个方面展开：首先从运动模式下的标准化现实状况入手，提炼与归纳标准化建设中基层实施的逻辑框架，演绎基层标准化过程中所涉及的几重组织逻辑；其次从制度平衡、系统发展的角度出发，通过标准化的基层案例进行实证分析，剖析标准化治理实施过程中基层面临的多重制度逻辑的冲突，以此来回应当前基层标准化治理的行动困境；最后从多重制度逻辑平衡的角度出发，理解基层标准化治理的平衡点，并在此基础上探索基层标准化治理困局的具体策略。

二、三维制度逻辑平衡的分析框架

哈贝马斯在《合法化危机》中将社会系统的平衡描述为：“社会系统能在一种高度复杂的环境中维持其存在，不是改变系统因素或理性价值，是同时改变二者，以便将自己维持在一个新的控制水平上。”[14]换言之，系统的稳定性运转与发挥作用是建立在各项制度性要素的稳定发挥或持续改变的前提之下，而当系统容纳不了（或结构解决不了）控制能力的内在原因，系统性整合会出现失调，危机也就产生了。理解标准化治理在基层遇到的不协调的问题同样可以借助上述的研究思路，即将基层标准化治理的内部结构性关系作制度逻辑拓展。

制度逻辑概念来源于新制度主义理论，强调由社会构建的，关于实践、假定、信仰、价值和规则的历史模式；个体通过该模式进行物质生产和生活，对过程中的实践和空间进行组织并赋予现实意义[15]。在公共管理领域内，制度逻辑不仅有稳定的规章性制度安排，同时意涵了在指定领域中由稳定制度安排所塑造的各类解决问题的途径和方式，包含了各类由此诱导的微观行动，从而很大程度上决定了国家的治理轨迹、选择与后果[16]。而制度逻辑通常是多重的、复杂的，甚至是相互竞争的关系，因此组织在其生存与发展中必须不断平衡这种多重制度逻辑间的张力。

那么在基层治理标准化的领域中主要存在有哪些制度逻辑呢？与其他层级单位相比，基层政府的重要特征之一就是直接面对社会大众，需要兼顾上级政府组织的要求、标准化治理的要求以及回应社会公众的需求。标准化台账管理方式、责任清单制度等被认为是上级政府对下级实施管理和控制的手段，其最终目标是实现对下级的有效控制，继而保障组织任务完成；标准化治理的专业性要求则强调了政府组织的利益和目标可以通过理性化、科学化的管理方式，以专业性、流程化的手段实现；而社会公众的利益则更多表现为政府能够积极地回应社会公民的需求，能够按照大多人的意愿和偏好行使公共权力，实现公共利益。在现有的文献中，虽然有学者意识到政府标准化治理过程中面临着各类逻辑的张力，但具体从制度逻辑角度出发进行审视的却很少。为此本文尝试关注标准化治理的实际场域——基层政府，因而在这一过程中科层组织及其结构系统不容忽视。此外，如果舍弃了微观层面社会相关群体的需求，就难以还原基层政府在实际操作过程中出现的各类复杂情形与困境。由此，本研究构建了包含“上级政府的要求、标准化治理要求以及社会公众需求”的多重制度逻辑框架（见图1）。

图1 基层标准化治理的三重制度逻辑及其均衡关系

本文认为，基层标准化治理包含了三维制度逻辑：一是完成上级政府的管理要求，即通过标准化、可视化、明晰化的方式便于上级政府实施管理和考核，其背后展现的是科层组织逻辑；二是标准化治理的要求，即通过专业分类管理的方式，提高官员们行政科学化的水平，进而提高政府管理效率，体现了管理专业化的逻辑；三是社会公众的需求，即通过建立有效的“反馈机制”以满足公众尤其是利益相关群体的需求，实现政府与社会的有效协同与合作，强调了政府社会的协同逻辑。三维制度逻辑之间既有相互促进的内容，也有因相互存在张力而产生冲突的一面。在基层政府的实际管理过程中，过度强调任何一种制度逻辑都会在一定程度上削弱基层政府的治理能力。这是因为对于某一维制度逻辑的过度强调必然会以挤兑另一维制度的逻辑为代价。发挥基层政府有效的治理能力需要有效平衡三种制度的混合状态，并最终实现三维制度逻辑均衡发展。具体而言，即要形成科层组织逻辑、管理专业化逻辑和社会协同逻辑的相互平衡,各要素均可在一定范围内拥有持续更新、发展的空间和余地，并最终呈现相互支撑又相互均衡的状态。

采用这一分析框架观察当前基层治理中的标准化过程可以发现，自十六届四中全会明确提出构建“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”的社会管理新格局后，由行政权力所引导的科层组织控制逻辑和政府社会的协同逻辑基本实现了二者间相互平衡，具体表现为党的领导和社会参与能够在一定层面上有机融合。基层治理标准化意味着新的逻辑被引入——管理专业化，其核心目标是通过专业化、标准化、可视化、清晰化的方式提升政府行政效率。这势必对刚刚形成的党的领导与“政府—社会”有效协同的平衡造成一定的冲击，由此引发了天平的倾斜。基层调研中发现，“规范和标准过多过细，基层干部感觉被捆住了手脚”“上面很多检查，对表不对事，认认真真走形式就万事大吉”“一人几十个政务账号”“打卡签到刷分不停”的基层形式主义层出不穷。当前，能否建立一个有效协同三重逻辑的制度方案，已经成为基层标准化改革能否顺利进行中的关键点。下文将对此展开具体分析。

三、基层标准化治理在运动模式中的制度逻辑及其张力

本文主要以2020 年 7 月至2021 年 4 月期间的多案例调查为依据，从制度逻辑的框架中分析当前基层标准化治理过程中遇到的问题与困境。本文主要采用了以下几种研究方法：一是对湖北和浙江两省共计4个县，11个街道（乡镇）开展了深度的实地调研，对街道（乡镇）的党工委、城乡建设与发展、经济规划以及信息管理等相关岗位进行了访谈工作，包含了湖北和浙江两省的各级党工委、区、乡镇、街道、社区的相关负责人以及辅助两省完成标准化治理清单的工作者；二是对湖北省的部分基层群众进行问卷调查，了解其对基层治理标准化的认知、态度和期望等；三是对中央、试点省份的各级政府所制定的政策文件进行比较分析。综合上述三种资料来源形成主题的验证。

2017 年修订的《中华人民共和国标准化法》规定：“标准化工作的任务是制定标准、组织实施标准以及对标准的制定、实施进行监督。”从控制权的视角来说，基层标准化治理的目标在于实现对基层社会的“场景抽象”“以标治理”以及“及时控制”三个层级上。任何有效的控制系统必须在某种价值、目标以及标准的基础上，实现对控制环境的进程进行测量，并通过相应的监督与反馈机制，对既定目标进行控制与调整[17]。调查发现，抽象层面的控制与基层在实际治理过程中的治理逻辑是不同的。此外，运动模式下基层标准化治理的过程又脱离了社会协同的主导逻辑，从而引发制度逻辑冲突。

（一）科层共识下的“管理专业化逻辑”

肯特·韦弗（K.Weave）将政府官员的动机划分为邀功（credit claiming）、善政（good policy）和避责（blame avoidance）[18]。根据我们的调查发现，改革的多数地区采取标准化治理的方式，不是因为标准化治理能够催生专业化管理，进而提高行政事务管理效率，而是因为上级政府要求该地探索标准化治理模式。如湖北省曾出台关于推进民政工作标准化的指导意见，明确提出“通过对民政公共管理服务制定标准并付诸实施，达到服务质量目标化……进而获得最佳服务质量、管理秩序和社会效益。”很多地方基层工作人员认为，“标准化治理”并非自下而上的改革探索，而是上级政府要求实施的工作任务,是压力型体制下的基层政府，面对上级就民生领域提出的标准化治理要求做出的必要响应。

在科层组织的逻辑之下，无论是邀功还是避责都与其所处的环境有关。尽管上级鼓励基层自主干事业、谋发展，也配套了相应的激励措施与免责办法，但事实是只要出现问题，也一定会追责到相应的负责人。基层组织作为我国层级系统的神经末梢，具有联结社会的天然优势，而社会事务中的不确定性与复杂性时常威胁基层工作人员，这就使得在面对社会复杂性与责任无限性的扩张中，基层政府也渴望通过标准化的办法寻找程序性的安全感。莱斯利·亚历山大·保罗（Leslie Alexander Pal）和韦弗通过对避责策略的类型学划分，认为程序性策略是其中重要的一类，包含了外界隔离、推卸责任、议程限制等具体的策略[19]。因而，面对基层标准化治理探索，无论是上级政府还是基层，对于这一治理逻辑都表现出赞成的态度。然而这种赞成态度的出发点却不是“专业化逻辑”。对于上级政府来说，这种标准化治理意味着对下级单位清晰和明确的指导与控制；对于基层政府而言，标准化治理可以将其行为量化与可视化，方便其按章行事、按规留痕。然而，标准化治理并非一项单纯的政策任务，其背后涵盖的分类科学化、考核标准化、管理精细化以及对各项事务的完备思考与体系抽象的要求，与科层组织制度逻辑中的控制—邀功与避责是不同的，科层共识下催生的“管理专业化逻辑”将使科层组织与社会群体的平衡被打破，引发基层标准化改革推进的困境。

（二）处于“悬浮”状态的标准化治理

根据笔者的调研发现，许多地区的标准化治理逻辑并未有效渗透到实践中，表现为“悬浮”在国家与社会之间。基层社会治理也并非固化单一的行政内容，而是个人和制度、公共与私营部门管理公共事务方法的总和。标准化治理不是简单的行政任务，其过程需要以专业知识为基础构建恰当的社会治理秩序。这就使得传统的体制优势——压力行政，既无法直接贯彻，达到社会善治的局面；又无法直接驱动知识，实现高效的专业化的管理。初始的标准化体系的引入是为了弥补行政组织逻辑与社会协同现实状态的不匹配，构建专业知识为基础的精细化治理系统，从而实现行政有效与社会满意的耦合。而在现实的治理过程中，标准化管理方式的引入过程却同时受到上述两种治理逻辑的冲击，导致标准化治理不同程度地“悬浮”于行政实施与社会协同之间。众多地区存在刚性标准走形式、软性标准刚性实施的现象：

在城乡社区标准化治理中，标准化分为两类，分别是硬件项目设施的标准以及软性约束的服务标准。在湖北省的S社区，上级主管部门分发了标准化建设要求的文件，对包含了党群服务中心面积、便民服务大厅等59 项内容做出了较为细致的规定，其中还包含了社区标识的字体和颜色等。

在湖北省的X 乡镇，要求村级建设综合性文化服务中心不低于200平方米，并且下达了考核的指标。现实情况是，该乡镇部分村的办公场所总共不超过100平方米，根本无法完成标准化治理的要求。

浙江省H 社区的老年人口众多，其治理实施焦点应偏重于居家养老服务中心的建设，尽管完成了30 平方米的标准化规定，但却将养老服务中心设定在没有安装电梯的四楼，多数老人无法参与，该区域长期处于闲置的状态。从软性标准实施过程来看，将人性化内容变为非人格化的标准是这个过程中出现的重要问题。

事实上，社会治理是一项复杂的治理任务，人们需求的多样化、巨量化和差异化无法通过统一的标准进行衡量管理。从表面上看，居民对社区的诉求展现为五花八门对“物”的要求，因而对“人”的理解和把握就极易被忽略。在当前基层标准化治理的实践中，相关主体主要是通过行政化手段予以驱动，在这个过程中会导致两种治理倾向。一是嵌入委托者偏好。标准化的秩序制定者会根据委托人的要求进行构建，将治理的主观意志嵌入到社会服务与管理过程中，这就易导致方案宗旨与社会真实的脱钩。二是陷入复杂性的悖论。尽管高层的决定具有高度原则性，但基层的决定却具有高度的可操作性，基层实施中的自由裁量权也常常造成技术失灵，偏离高层设定的目标；管理专业化的逻辑不仅体现在制度实施上，同时也展现在标准化设计的内容上，而当前诸多地区的设计内容不仅无法弥补行政实施与社会治理的间隙，反而在这个过程中加剧了行政化的倾向。

标准化治理出现“悬浮”的原因：一方面是由于“按图索骥、按标治理”，没有关注复杂的社会治理实际，规范管理变成了模板管理，基层实践整齐划一；另一方面是由于标准与“人”之间的极大不适应，没有完备的治理技术、资源体系、专业化管理团队来支撑多样化社会群体的需求。从科层行政的逻辑来说，标准化治理中“悬浮”的实质是“能力不足、权责错位”。长期以来，目标管理责任制成为各级政府保障各个单位政策执行完成的重要工具，按照其内容可以分为指标性标准化和指导性标准化：指标性标准化由于明确规定了数量、内容、格式、布局，属于静态的考察指标，下级不会讨价还价，按照标准完成任务，在这个过程中刚性标准与现实的不匹配开始愈加显现；指导性标准化是对众多无法量化的内容进行标准化考核，属于动态的考察指标，下级单位就是否执行的问题拥有较高的自由裁量权，这就往往使得标准形同虚设，无法有效发挥治理实效。

（三）管理专业化逻辑打破了三者原有的制度平衡

我国基层管理，在社区这一层面，实行“党领导一切”的原则，实施以目标管理责任制为主体的政治激励机制。从理论上看，这种层层分解的绩效考核方式能够与基层治理实践有效契合，从而达成“政府领导”与“社会协同”的平衡。因此，实现层级控制与有效治理之间必须连接达成每个层级一定程度的适应性，才能实现控制逻辑与激励逻辑的共生。在实践中，从中央到基层再到社区经历了6 个层级的治理过程，“权威体制与有效治理”[20]是常见的矛盾，那么原有的制度过程在面对这一现有矛盾体制是如何化解的呢？一般而言，社区建设是一项顶层设计的公共政策，其最早是由基层地方自主探索形成的，在此基础上，上级政府进行系统性归纳提炼并进行规范化的设计，使之成为具有普遍指导意义的公共政策。系统性逻辑的提炼、地方自主性的应用，以及层级政府部门间的通力合作，构成了社区建设的过程表达。

基层标准化治理的核心是专业化逻辑，即针对特定地区的基层治理过程中的物体、动作、过程、方式、常用方法、功能、性能、权限、责任、概念、态度等做出规定和详细的说明。其主要作用是实现对基层事务的有效管理和控制，并通过标准化的设定为同级部门间的评比竞争、责任权益的归属、地方规章体系建设以及官员个人的晋升、激励、奖惩提供了评定的标准与依据。当前基层治理标准化主要通过两种模式引入：一是区域性自下而上的试点类探索，通过地方自主归纳本地标准化服务管理模式，从而建立地方行动蓝本。这种模式是专业化管理理念在前，权威赋权在后，属于自发型标准化治理模式，这种模式的典型代表是浙江省安吉县的标准化治理。二是以省级区域为代表，通过下达标准化治理的项目文件，街道（社区）层面根据地方探索的实际情况进行项目申报，申请标准化治理的探索。这种模式属于权威赋权在先，而专业化管理理念在后。出现标准化治理制度逻辑冲突的主要集中在第二种类别，具体表现如下：

一是标准流程与职权模糊的冲突。标准化治理并非一项立于案头的治理文件，而是涉及清单管理、制度保障、民主监督以及监督检查的现代化管理流程与行动方案。从浙江省安吉县的清单管理细节上看，县级层面希望建立村级的“小微权力”清单制度，其目标是为了立足地域实际，优化清单管理、厘清权力边界、规范权力运行。在此过程中对于操作流程的优化规定最为细致，强调一事一流程，绘制优化运行流程图，列清各村事务清单等关键环节，并与组织、农业农村、民政等职能服务事项，措施内容，运行步骤实现无缝对接。反观该镇的基层政权建设，其能够实现对村级有效治理的前提是“目标管理责任制”的有效发挥，本质是“一把手”责任状的签署。对镇级单位“一把手”的落实并不等于对村级组织的把控，对众多公共行政事务而言，基层并不具备相应的执法权。顶层设计不健全导致乡镇（街道）履行职能中的法律地位、职责权限等缺乏统一规定和标准，特别表现在职能边界和责任划分上，而管理专业化逻辑的实施则是以职权明晰为前提的，这就使得其无法真正做到与设计标准的无缝对接。

二是刚性标准与弹性治理的冲突。标准化治理本质上是一种刚性管理模式，它通过相应的标准、刻度对基层治理的实践做出类比与划分，属于垂直型的管理模式。标准设定到达区、县一级尚且可以保持，但是到达城乡社区基层却很难有效实施。众多社区试点的现实是：标准化样本相互传阅，原本各有特色的标准化治理成为标准化模板。这是因为基层治理并非线上运作的流水线形式，而是不时处于各类短期项目式的工作氛围中，具体表现为牌子多、项目多、任务杂[21]，这就导致基层政府工作人员无法按照往日一样的标准实施事项。在上级所传达的试点要求下，标准化治理也变成了需要完成的短期项目。此外，在基层治理的现实情境中，依据不同阶段的任务重点需要投注不同程度的注意力和不同的治理资源，理性的标准逻辑在应对常规性的事务，如各类居民的证明类事项、台账分类管理的事项时可以起到一定的效果，但面对各类突发性的事务或短期内运动式的治理事项，理性的标准无法发挥实际的治理效果。

三是工具性标准与人性化情景的冲突。城乡社区是社会的缩影，基层治理不仅代表了层级意义上的科层末端，更涵盖了政府治理和居民生活的共同体。基层治理不仅需要在大政方针的落实上施以力度，更需要在社会稳定、和谐秩序维护以及城乡文明发展上发挥作用。这就使得城乡社区治理理念、思路、体制、模式以及机制等会影响具体的社会治理情景。而基层标准化治理是工具性的标准，其治理的核心理念为非人格化，强调将事项、任务、功能、概念、责任等予以具体化和格式化；在城乡社区这一行政区域规划的空间内若要实现各类事项的标准化，必须有效控制区域内的个体和群体以及整个社会属性的稳定，长期来看，在人口规模，以及年龄、空间结构急剧变化的趋势下，这是几乎不可能出现的。此外，过度的标准化与行政化治理还会造成社区对基层政府的全面依赖，由此衍生出社区居民对社区的全面依赖，这与社区建设的初衷——“建立健全自治体系，激活社会要素的内在活力”相违背①2017年，中共中央国务院发布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，明确提出“注重发挥基层群众性自治组织基础作用”和“统筹发挥社会力量协同作用”两个议题。。

当前基层体制改革的目标是，在实现国家治理结构变化的过程中，带动和引导社区治理变革，使社区一方面可以作为公共权力渗透到社会中的渠道和工具，实现对社会的实时介入和监控，另一方面也可以作为保障国家和居民意愿交换的平台，通过开展公共服务，保障公共资源的供给，拓展与居民沟通的信息渠道，扩大社区居民对国家的认同感。上述改革的制度设计和具体实施，并不是一成不变的，而是随着时间的推进相互重叠、互构和共生，在某种意义上，各地均在一定程度上找到了适合本区域的制度平衡。标准化治理的专业化逻辑在一定程度上打破了原有区域的制度平衡，使得层级上的控制增加，弹性自主减弱，工具理性增加，人性化情景减少；虽然使原有层级上条条间的联系更加紧密，却忽略了现实治理情景的复杂和多元。

四、基层标准化治理的制度平衡与突破之道

上述的研究过程显示出：运动模式下的基层标准化治理之所以存在行动困境，是因为本应相互平衡的科层组织逻辑、管理专业化逻辑以及社会协同逻辑三者间，由于纵向科层权力的日益强化以及横向社会治理复杂性的加剧，导致科层逻辑逐步取代管理专业化逻辑，而社会协同的逻辑又无法与管理专业化逻辑建立有效的链接，最终导致标准化治理中的“悬浮”。从制度平衡的角度出发，适度的行政力量将会保障管理专业的有效性，使治理触角伸展到社会，从而达成国家与社会之间的良性互动，成为“改革利器”；而过度强大的行政控制力量，会导致专业化的管理行动在运动模式下变为“唯上”的行动痕迹，无法与社会建立自下而上互动的联系平台，无法构建标准治理与社会治理的有效链接，并最终走向“组织行动困境”。由此，实现三维制度逻辑的有效平衡必须在保障自下而上平台有效运行的同时配备相应的行政监督机制，这一制度平衡的设想可以从发达国家的行政服务中汲取经验。

在发达国家的标准化治理过程中，也曾存在制度化的逻辑困境，但与国内制度化逻辑平衡所不同，主要表现在输出端的平衡难以维持。为了应对挑战，发达国家的管理学界也提出了相应的改革措施，其主要建议包含了以下三个方面：一是通过共享网络服务对政府的内部流程进行优化[22]；二是知识的共享[23]；三是涉及多个利益相关者的时候建立彼此的合作程序，形成可以互相操作的框架[24]。相比之下，国内对于标准的实施困境则更多从公共服务供给的具体案例中进行判断，提出了如建立政府信息公开ISO 质量管理体系[25]、完善文化氛围和顶层设计[26]等建议。

值得注意的是，发达国家公共行政标准化治理并未出现明显的科层逻辑和专业化逻辑的冲突。其主要原因在于部分发达国家建立标准化公共行政的目的在于提高公共服务能力，而并非出于科层控制的逻辑。此外，与我国的科层体系不同的是，其科层结构呈现为“职责异构”，这就使得“条条”上的关系并不像我国上下级政府一样紧密，横向上部门关系的重要性与功能就凸现出来。换言之，我国当前基层治理的专业化逻辑更多是运动模式下，由于官员们邀功或避责的心态而挤出的专业化逻辑，其本质是纵向政府间的控制逻辑；而基于横向关系的基层标准化治理未能够设计出匹配专业化逻辑的激励机制。如何激发横向结构模块的行动力量，以及平衡多数利益相关者的意见就成为实现基层标准化改革的重点。具体而言可以从以下三个层面出发：

（一）重塑标准化的起点——以基层治理现实为主体

从发达国家的公共行政经验来看，标准化网络制度建立的过程也是横向部门交流与协作的过程，其互动的操作系统，无论是输入端还是输出端，都落脚于具体的公共行政或公共服务。然而我国的基层标准化治理仍属于某种“上层建筑”，大多数将标准化治理当作是可视化的政绩工具。从社区（乡村）来看，行政过程中的项目审批、资源、资产、资金的申报以及各类村级工程监督管理均需要对接相关的上级部门，包含了农业农村局、街道（乡镇）办公室、纪律检查委员会等等。现实治理中的村级或社区干部经常出现对接不上或审批程序不知该如何进行的情况，这就使得街道（乡镇）不得不花费大量的精力对社区或乡村干部进行培训，教会他们如何以标准化的方式完成申报过程。以信访工作为例，按照标准化治理的方式需要将信访人员进行分类、归纳，对问题进行总结，但是在基层工作人员的实际处理过程中，很难完全做到按章办事，更多的是工作人员个人本着合情合理的原则，以非正式资源和非正式方式进行灵活处理，达到安抚上访人员情绪、平衡利益纷争、促使息诉罢访的目的。由此来看，标准化治理的起点并不在上级政府或是领导个人的决策，而是对基层治理现实的经验总结与流程归纳。

（二）构建底层横向交流网络——自下而上的标准化重构

长期以来，科层行政的合法性均来源于上级的权威认可，这一模式伸展到区级政府尚且可以维持，但是一旦触及基层治理的现实，所有的情况均会发生改变。在基层治理的实际情境中，民生服务、安全生产、民生保障等这些与人民群众生活直接挂钩的服务若要顺利推进，均应以民众的真实评价为标准，由此，合法性会从上级权威转变为民众的认可。这就导致科层采用的“命令—执行”的模式在基层实施过程中发生一定的歪曲与变形，也就是基层的变通执行或选择性执行。然而，这样一种“命令—执行”的模式一定能取得最佳的政治和社会效果吗？在真实治理情境下，上级众多政策目标的制定常处于一种理想状态，并没有了解基层真实的情况，而基层的工作者作为民生服务的第一线人员，了解最真实的社会状态，也知道采用何种方式应对，无论从理论上还是现实中都应尊重基层的经验总结和流程归纳。因此，标准化治理的工作应当从基层开展，从基层总结，从基层评价。

由此会产生一个问题：如何有效监督自主自发开展标准化治理的基层？构建底层横向交流网络是关键之策。与西方公共行政各州之间的结构职能差异较大所不同的是，我国各地的基层职能相似、结构相似甚至开展的工作也大致相同，这就使得横向交流中的结构性差异会大幅度减小。一直以来，我们总在强调从纵向层级关系上加大控制，实现有效监督，这不仅加重了上级政府查验的负担，也让众多基层单位忙于应付各种检查，流于形式主义、痕迹主义。既然纵向“条条”上的加压控制无法实现有效治理，那么横向上匿名式的标准化评价应当作为备选方案。从标准的设计层面上来说，这种横向监督可以让底层的实践者直接参与，实现对自己工作经验标准的总结，同时对他人工作经验的标准进行打分与评判，最后在专家团队的帮助下，总结凝练出一套基层标准化治理体系。体系需经过实践的检验，并能够在发展中不断更新。经过凝练总结的体系由基层上传给上级政府，上级政府经过学习后对属地的基层治理情况做出评价。因此，标准化治理不应该仅是自下而上的渗透过程，还应当是一个由上及下的学习过程，需要学习标准化方案的不仅是基层，还应当有上级政府。

综上，构建如图2所示的基层横向匿名标准化建设平台，在此过程中有两个突破性的建议。首先是将标准化的学习对象从基层转移为上级政府。其本质是将底层的民生服务为主的逻辑自下而上传递给上级政府，逐步排斥原先由科层权威所主导的邀功、避责等逻辑。此外，该举措可以有效降低政府间行政交易费用，这是因为适用于基层标准化治理的方案，如果由基层根据自身状况主动参与方案的制定商讨与实施，不仅可使方案更加贴近现实，也节省了基层需要学习方案与文本的时间，因为标准本就是底层工作人员自己参与制定的。其次是标准化的制定实施与构建应当由基层自己主动完成，上级政府只要做好监督即可。就标准化的实施效果评价，上级不用插手，也不应该插手，而是通过匿名评价完成。匿名评价的系统可以包含各专家代表、横向底层工作者以及民众代表等等，使其在开放、协商、民主的环境中选择最佳的公共服务流程与方案。任何一项基层标准化模式的探索都应当遵循一定的自主自愿的原则，不可以采取强制的方式。这是因为一旦强制，不仅加重基层标准化的任务式负担，更容易造成行政行为的内卷及行政资源浪费。

图2 基层横向标准化平台建设

（三）建立与专业化逻辑相适应的激励制度

从发达国家的公共行政标准化建设来看，其并没有出现因为专业化逻辑的介入导致原有的科层逻辑与政企协同逻辑间的不平衡；而运动模式下的标准化治理之所以出现因为邀功和避责而催生的专业化逻辑问题，是因为依传统采取的是自上而下的控制激励，没有建立与专业化逻辑相适应的横向或民众的激励机制。因此，调和专业化逻辑和科层管理逻辑，应将激励机制设计为两个部分：一是上级政府通过横向财政的转移支付作为激励的基础，其逻辑导向应是鼓励下级通过横向标准建设竞优的方式完成资源配置的过程；二是构建横向底层的监督机制，该机制由民众、专家和居民（农民）代表构成，由其自主对本区域内的社区（乡村）的治理情况做出评价。换句话说，处理好专业化逻辑与科层逻辑间的不适应问题，一是要做“减法”，将不必要的标准化文件、无实效的标准化要求予以取消，改变“一个部门一份标准”的情况，尊重与激励基层自主出台标准的内容，做好横向平台的监督者和守护者。二是要做“加法”，通过横向匿名标准（化）平台的建设，进一步完善与专业化相关的制度设计来满足地域的特殊性和发展性，包括横向竞优后的资源配置、地方发展的特殊标准安排、民众与专家参与机制、横向评价的监督与流程设计等等。