党建引领社会组织发展的必要性及政策措施研究：来自广西的证据

刘金林，蒙思敏

(广西民族大学 民族学与社会学学院，广西 南宁 530006)

一、问题的提出

自2000年起，党和国家陆续出台《关于加强社会团体党的建设工作的意见》(中组发〔2000〕第10号)《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》(中办〔2015〕)《关于社会组织成立登记时同步开展党建工作有关问题的通知》(民函〔2016〕257号)《关于在社会组织登记管理工作中贯彻落实 〈中共中央关于加强党的政治建设的意见〉有关要求的通知》(民函〔2019〕54号)等相关政策文件，要求加强社会组织党建工作。针对一些社会组织在运行中暴露出来的不足和问题，社会各界对社会组织内部治理结构、运行体制、监管机制等给予了普遍关注，学术界围绕“强化党建引领社会组织发展”展开了深入研讨。

既往的研究主要聚焦于社会组织党建工作的政策梳理、成效、存在问题及解决对策四个方面。严宏从事实维度，分析了我国社会组织党建政策的渐进式发展及转变。(1)严宏：《社会组织党建中的“事实”“规范”与“价值”——基于新时代视角对现有研究的进一步探讨》，载《理论与改革》2019年第3期。石国亮和廖鸿指出，社会组织党组织覆盖率呈现逐步上升的趋势，已建立的党组织形成了较有代表性的党建工作管理模式，且大多数党组织都发挥了一定的政治引领作用。(2)石国亮,廖鸿：《社会组织党建的现状、难题与对策——基于一项全国性调查的深入分析》，载《长白学刊》2012年第3期。游龙波等认为，福建社会组织在党组织设置、创新党组织活动方式等方面取得了一定成效，形成了具有福建特色的社会组织党建工作模式，但是依然存在一些问题及制约因素。(3)中共福建省委党校课题组,游龙波：《社会组织党组织建设与加强和创新社会管理研究——以福建省为例》，载《中共福建省委党校学报》2013年第6期。杨静娴认为，社会组织党建工作主要存在对党建理论学习不够，对党和政府的政策理论分析不深，认识偏差致使社会组织党组织地位虚化等问题。(4)杨静娴：《社会组织党建的制约因素及质量提升》，载《河南社会科学》2019年第5期。徐越倩指出，由于当前的社会组织中存在着党组织行政化问题，使得社会组织的党建工作与业务工作较难融合，党组织尚未适应自身身份的转变，这是社会组织党建工作的重要制约因素。(5)徐越倩：《社会组织综合党委作用研究:基于长兴县的调研》，载《中国社会组织》2019年第9期。李少斐认为，社会组织党建工作的突出问题在于党组织内部教育与管理不足，社会组织成员对党组织认同感不强，入党积极性不高。(6)李少斐：《“两新组织”发展党员的动力与阻力》，载《社会科学家》2010年第11期。究其原因，张书林认为主要是社会组织党建观念理念缺位，对社会组织党建工作认知不到位，党建理论学习、分析不透彻，社会组织党建综合支撑力不足、生态环境有待优化等。(7)张书林：《突出党的基层组织政治功能的理性透视》，载《桂海论丛》2018年第4期。因此，针对社会组织党建工作中存在的问题，刘红凛提出要在了解社会组织基本特点与发展观念的基础上，从党政-国家-社会关系角度来思考社会组织与党组织的关系，要正确认识社会组织党建的重要性，大胆进行社会组织党建工作思维、模式及方法的创新。(8)刘红凛：《社会进步视野中的自组织及其党建问题》，载《探索》2013年第4期。程坤鹏和徐家良提出要从有效赋权、建立党建工作联动机制、激活党建工作传递机制等三个方面来塑造符合现代社会组织体制和强化社会组织党组织和党建工作需要的“结构理性”，以此解决社会组织党建工作中存在的管理不足、党建与业务融合难等问题。(9)程坤鹏，徐家良：《新时期社会组织党建引领的结构性分析——以S市为例》，载《新视野》2018年第2期。陈家喜认为，要提升社会组织的政治认同感，提高社会组织成员的入党积极性，吸收优秀管理人员和各类业务骨干入党，强化党组织对社会组织的政治影响。(10)陈家喜：《我国新社会组织党建:模式、困境与方向》，载《中共中央党校学报》2012年第2期。但是，从理论层面深入剖析社会组织加强党建工作中存在的动力、思想认知不足等问题产生的根源，尚未引起研究者的重视。

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。”政治上的坚定源自于理论上的清醒，因此，从理论与实证层面多维透视党建引领我国社会组织发展的必要性，是提高社会组织加强党建的思想意识，进而保证社会组织健康发展的根本要求。刘蕾和邱鑫波认为，加强社会组织党建，以党建引领社会组织发展，是强化社会组织自身能力建设，深化社会组织体制机制改革，促进和规范社会组织健康发展，保持正确前进道路和方向的根本保证。(11)刘蕾，邱鑫波：《社会组织党建：嵌入式发展与组织力提升》，载《北京行政学院学报》2019年第6期。熊晓晴和乔广发针对社会组织内部管理缺乏规范性等问题，提出要加强社会组织党建工作，充分发挥党组织的战斗壁垒作用。(12)熊晓晴，乔广发：《新型社会组织党建问题与出路》，载《人民论坛》2014年第14期。李德则从理顺管理体制、培育枢纽型党组织、加强人才培养、完善考核评估机制四个方面提出要形成社会组织党建工作合力，促进社会组织党建工作的社会化和专业化，提升社会组织党建工作的质量和科学化水平，以党建引领社会组织发展，进一步提高社会组织参与社会治理的能力。(13)李德：《当前我国社会组织快速发展产生的党建新问题和新要求》，载《毛泽东邓小平理论研究》2016年第7期。

二、党建引领社会组织发展的必要性：基于广西的实证检验

广西地处南疆，毗邻越南，拥有1000多公里的边境线，既是我国“老、少、边、山、穷”地区，也是我国少数民族人口最多的自治区。广西特殊的地理区位，决定了其有可能成为国外敌对势力渗透我国的主要阵地。因此，以广西的社会组织为样本，在分析广西社会组织及其党建工作现状的基础上，构建量化模型实证检验党建引领社会组织发展的必要性，并基于党建视角提出促进广西社会组织健康发展的政策措施，为我国其他省份社会组织的党建工作现状、存在问题分析及政策完善提供参考借鉴。

(一)广西社会组织及党建工作的现状

强化党建工作一直是广西社会组织管理的一项重点内容。据统计，2020年广西全区成立23个自治区本级社会组织行业党委，指导各市成立137个社会组织行业党委(党总支)，其中包括广西异地商会党委、自治区科协科技社团党委、住建行业社会组织党委和律师、注册会计师、税务师行业党委等，涵盖90%以上的社会组织。组建各类社会组织党组织5300个，党员人数约40000名，党组织覆盖率达86%。自治区本级成立了自治区民政管理社会组织党委和纪委，全区14个设区市中全部成立了社会组织党委并配备专门人员，社会组织党建工作体系初步构建，较好解决了党建的力量支撑问题。广西全区建立了“分级负责、分类管理、分片兜底”的社会组织党建管理体制，出台了《关于加强社会组织党的建设工作的实施意见》《关于全面加强新时代非公有制经济组织和社会组织党的建设的意见》以及加强民办学校党建工作等方面的政策文件。各级民政部门、社会组织党建部门积极会同业务主管单位，坚持把党建工作贯穿到社会组织登记管理的全过程，做到了“四有”，即社会组织申请登记有党建工作承诺书、年度检查有党建工作报告、等级评估有党建工作指标、日常监管有党建工作检查，实现党建工作与业务建设同步推进，并且连续三年开展社会组织党建工作“百日攻坚”，扎实推进党的组织和党的工作“两覆盖”。

在各市社会组织党委和各级行业党委的指导和引领下，广西社会组织的数量和规模实现了较大增长。截至2020年12月底，广西全区各级民政部门登记的社会组织有28109个，其中社会团体13000个，民办非企业单位15000个，基金会109个；比2019年增长了3.39%，比“十二五”末增长了28.78%，比2010年增长了185.17%。广西社会组织的发展规模及整体结构如表1、图1所示。

表1 2016-2020年广西社会组织的数量

图1 2016-2020年广西三种类型社会组织的整体结构

在脱贫攻坚方面， 2020年广西全区社会组织通过项目认领、资金捐助、结对帮扶等方式，开展和参与扶贫项目600余个，投入资金近5亿元人民币，覆盖受益对象10万余人次。2018年广西全区社会组织行业党委开展扶贫活动88次，扶贫捐款200多万元；2020年，广西全区社会组织行业党委开展扶贫活动100余次，扶贫捐款300多万元。在社会工作和志愿服务方面，广西社会工作服务机构从2012年的2家增长到2020年的187家，全区考取社会工作资格证书的有6000余人，自治区安排资金约3000万元支持引导各地实施社会工作项目。截止2020年12月，广西在全国志愿服务信息系统注册的志愿团体有8000多个，志愿者有170万多人，总的志愿服务时间长达180多万小时。在社会治理和提供决策咨询方面，2016—2020年间，广西社会组织参与政府决策咨询、社会治理等项目250多个，29个社会组织入选了“广西特色新型智库联盟”，参与政府和企业项目260多项，形成高质量研究报告180多份，获得省部级领导批示70多次。广西保险业协会、广西糖业协会、广西建筑业协会等社会组织在行业标准的制定方面填补了国内空白，为推动行业诚信建设做出了积极贡献。

(二)党建引领社会组织发展的实证分析

为了验证设立和未设立党建组织的社会组织数量对经济发展的贡献度是否有差异，本部分以广西14个地级市的2016-2020年社会组织发展数据为样本，构建量化回归模型，运用FE、RE、SGMM三种估计方法对设立党组织的社会组织数量与经济增长之间的关系进行分析。

参考巴罗和马丁关于经济增长模型的研究成果，(14)Barro, Robert J & Xavier, Sala-i-Martin. (1992) . Convergence. Journal of Political Economy. 100. 223-251.以人均实际GDP增长率作为被解释变量，设立党组织的社会组织数量为解释变量，以人口增长率、通货膨胀率、贸易依存度、中等教育毛入学率和固定资产投资率为控制变量。各变量的定义和数据来源如表2所示，变量的描述性统计如表3所示。

表2 各变量的定义及数据来源

表3 变量的描述性统计

以设立党组织的社会组织数量为解释变量构建如下回归模型：

LOG(RGDPit)=α0+ϑ1LOG(SDit)+ϑ2LOG(NSDit)+μ1LOG(Xit)+ωit

该模型考察的是设立党组织的社会组织数量对人均实际GDP增长率的弹性效应，分别对因变量和自变量取对数后，系数度量的是平均意义上设立党组织的社会组织数量变化1%所引起的人均实际GDP增长率变化的百分比。SDit、NSDit表示已设立党组织的社会组织数量和非设立党组织的社会组织数量，Xit表示控制向量集，包括人口增长率、通货膨胀率、贸易依存度、中等教育毛入学率、固定资产投资率。α0表示截距项；ωit为随机误差项，用来捕捉可能影响人均实际GDP增长率但未被引入回归模型的其他因素。

表4的回归结果显示，FE、RE、SGMM三种估计方法均显示，设立党组织的社会组织数量与经济增长之间存在显著的正相关关系。从显著性程度来看，FE、RE回归结果表明，设立党组织的社会组织变量的系数的显著性程度高于非设立党组织的社会组织(SGMM回归结果显示两者显著性程度相同)；从数值来看，前者是后者的2.24～3.16倍。这从经济发展效应层面充分说明了党建引领社会组织发展的必要性。

表4 模型的回归结果(FE、RE、GMM三种方法对比)(15)为了简化，该表仅仅公布设立党组织的和非设立党组织的社会组织数量这一解释变量的回归系数，且考虑到模型的内生性问题，同时采用FE、RE、SGMM对模型进行回归。

三、广西社会组织党建工作存在的问题

理论分析表明，设立党组织是保障社会组织健康发展的重要路径；同时实证检验显示，设立党组织的社会组织的经济社会发展贡献度明显高于非设立党组织的社会组织。党的十九大报告强调，要把社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗壁垒。2021年10月，民政部印发《“十四五”社会组织发展规划》，将“加强社会组织党的建设”部署为推动社会组织高质量发展的重点任务之一。尽管广西社会组织党组织的覆盖率从2012年的19.2%提升到2020年的86%，在全国名列前茅，但党建工作还存在一些问题，主要表现在以下几个方面。

(一)党建意识较为薄弱，内生动力欠缺

在社会组织运营过程中，对于自身的组织框架而言，党组织属于外部嵌入式组织，即党组织建设的动力源自外部力量，而非社会组织内部为了谋求发展的自觉要求。外部嵌入式组织既有可取之处，也有一定的弊端。党组织作为外部嵌入式组织，有利于在短期内扩大社会组织党组织和党的工作“两覆盖”，提高党建渗透力，但也会造成社会组织内部排斥和敷衍了事的消极负面后果。从社会组织自身的利益出发，社会组织党建的动力，源自党建工作带给社会组织的好处和资源，即通过党组织建设，社会组织可以直接和政府部门对接，政社之间的关系更为密切，并且通过党建链接，树立社会组织新形象，增强公信力，不断拓展社会组织发展所需要的各种人力、物力、财力等资源。但目前广西部分社会组织尚未找到党建动力，党建意识较为薄弱，对党建工作持着漠视、敷衍甚至排斥的态度，内生动力欠缺，浅显认为党建工作不仅对社会组织发展助益不大，反而无形中增加了社会组织的人力成本和时间成本。因此，导致了社会组织党建工作存在党组织设置不健全、组建效率低、覆盖面小等问题。同时，由于社会组织对党建工作缺乏内生动力，造成广西社会组织党建力量相对比较薄弱，社会组织行业党委人员不足，社会组织成员政治意识淡薄，入党意愿不强，社会组织中党员数量过少，尚有不少社会组织没有党员，甚至有的党员故意隐瞒党员身份，成为“隐身党员”，长期游离在党组织之外，不主动向党组织靠拢。

(二)重建党轻党建，存在党组织空转现象

据广西民政厅统计，广西社会组织党组织的覆盖率从2012年的19.2%提升到2020年的86%，在全国名列前茅。这表明了广西社会组织在建立党组织方面取得的优良成绩，但也暴露出一些短板和不足：过分追求社会组织党组织设立的数量，片面强调社会组织党组织覆盖率，出现“重建党、轻党建”问题。注重党组织数量而忽视发挥党组织在社会组织中应有的作用，忽视在社会组织中开展党建活动、进行党员教育以及开发党组织功能等，这些“轻党建”行为，导致一些基层党组织出现空转现象。目前在广西已设立党组织的社会组织中，不经常开展党组织活动和党员教育的占有相当部分，甚至有的社会组织从来不开展党组织活动和党员教育，党组织机形同虚设构。

(三)监管体制不健全，党建管理机制不顺畅

在推进社会组织直接登记和“减证便民”服务改革过程中，社会组织成立登记的事中事后监管还存在一些问题。首先，把关不严。对个别社会组织成立登记过于放宽直接登记条件，造成登记机关对其组织内部的人员构成、办公场所认定等资格审批情况掌握不全。其次，职责不清。有关规定要求相关单位作为拟登记社会组织的业务主管部门，但有的部门认为“三定”方案并没有赋予本部门管理社会组织的职责，有的业务主管单位、行业管理部门错误将行业协会商会脱钩改革简单等同于不管，对行业社会组织成立不配合，日常不管、年检不管、评估不管、党建不管，甚至出了问题也不管，把全部责任归咎于民政部门，造成社会组织管理部门职责“漏项缺位”。社会组织监管体制不健全，难以形成监管合力，这给社会组织党建管理工作带来的一定的困难，党建工作该谁管、怎么管理党建工作，缺乏清晰明了的监管体制。 目前广西行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类直接登记的社会组织，以及行业协会商会与行政机关脱钩后，直接登记的社会组织和行业特征不明显、难以按行业管理的社会组织日益增多，但党建管理关系、管理职责不明确，部分业务主管单位不愿管、不想管，不利于社会组织党建工作的指导和管理。

四、党建引领广西社会组织发展的政策措施

(一)强化党建意识，增强内生动力

各级政府、各级民政部门要提高社会组织政治认同感，强化社会组织的意识形态工作，把社会组织意识形态工作作为社会组织党建工作的重要内容，列入年度工作要点，纳入重要议事日程，持续推进党的组织和党的工作有效覆盖，强化社会组织党建意识，切实发挥社会组织党组织的政治核心作用。要积极吸收社会组织负责人、管理层和业务骨干进入党组织，并注重在社会组织内部成员中培养和发展党员。要制定利益激励措施，明确党建工作能给社会组织带来的好处和资源，增强社会组织内生动力。可以把社会组织中的优秀党员干部和党务人才，尤其是各行业协会、商会中的党组织干部和人才，推荐为党代表、人大代表或政协委员等，激发社会组织内部成员入党的意愿，吸引“隐身党员”主动亮明身份，积极向党组织靠拢，也激发社会组织设立党组织和培养优秀党员的动力。也可以规定为社会公众作出一定贡献的党组织，其所在的社会组织在登记、年检、人才引进、资源获取等方面给予优先支持，以此鼓励社会组织健全党组织设置，提高社会组织强化党建工作的动力。

(二)抓好党建工作，发挥党建引领作用

各级民政部门、社会组织管理机构要积极拓展社会组织党组织和党员发挥作用的途径，开展专业化社会服务、党员先锋岗、党员责任区等活动，不断丰富党组织的活动内容和方式，增强党组织的吸引力和影响力。鼓励、支持和引导社会组织党组织对社会组织的重要事项决策、重要业务活动、大额资金开支、接受大额捐赠、开展涉外活动等提出意见，保证社会组织正确的政治方向，发挥社会组织党组织的政治引领作用和战斗堡垒作用。要创新党建工作方式，保证党组织“去行政化”，使党建活动与社会组织业务工作相适应，党组织适当指导社会组织日常运行，以党建引领社会组织发展。可以实行跨行业跨地域交流，以各个社会组织党组织为单位，开展党组织、党员跨行业跨地域学习交流活动。要充分利用互联网平台创新党建工作方式，以“互联网+党建”形式，开展党员学习和党员培训，丰富社会组织党组织内容，避免党组织空转现象。

(三)健全监管体制，理顺党建管理机制

可以成立自治区社会组织管理工作领导小组，由自治区党委、政府分管领导担任组长，定期召开会议研究部署推进全区社会组织管理工作。要进一步明确和加强登记管理机关、业务主管单位和行业管理部门在社会组织管理中的职责，督促业务主管单位、行业管理部门履职尽责，加快形成统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织监管体制，为社会组织党建管理机制提供保障。要把社会组织党建工作融入社会组织改革发展和行业监管的全过程、各方面，坚持党建工作“三个同步”，即在社会组织登记、年检、评估工作中同步推进党建工作，并把社会组织党建工作纳入社会组织培育孵化、定级评估、项目采购和人才培养等多方 面考评范畴，以此理顺社会组织党建管理机制。

(四)提升传统社会组织党建“两覆盖”水平，充分发挥有效自治功能

传统社会组织作为内生型非正式的民间组织，尽管不在民政部门三种登记类型的统计口径之中，但其基于少数民族习惯法或地方性知识，在各民族公共事务治理中发挥着教化、管理协调作用。广西作为民族地区，有12个少数民族自治县、58个民族乡，56个民族居住于此，其中有12个是世居民族。不少民族现今还保留有传统社会组织，如壮族的“都老”、瑶族的“石牌”、毛南族的“隆款”、仫佬族的“冬”、京族的“翁村”等，这些以本民族习惯法或地方性知识实施自治的组织，随着国家治理体系和治理能力现代化的进程，也逐步推进习惯自治与国家法治接轨融合。但在党建工作方面，还存在一些局限和不足，亟需提升党建“两覆盖”水平，完善以基层党组织为核心的乡村基层治理体系。一是加强党员队伍建设，打造“党员+领头人”的管理模式。要抓好发展党员工作，在传统社会组织管理层中积极发展党员，特别是要把传统社会组织的领头人发展成为党员，提高其党性和思想觉悟。二是增强党组织和党员作用力及影响力。引导和支持传统社会组织党组织对纠纷协调、集体财产保护、公共资金开支、习俗活动开展等事项的参与和管理，在村寨开展党员先锋岗、党员责任区等活动，发挥党组织和党员在村寨公共服务、法治宣教等方面的积极影响。