边疆民族地区基层民族事务治理的社会支持路径研究——基于内蒙古自治区F旗X公司的个案考察

高永久，冯 辉

(南开大学 民族事务研究中心，天津 300350)

一、问题的提出

民族事务治理是国家治理的重要方面。党的十九届四中全会指出，要“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”(1)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，载《人民日报》2019年11月06日。，新时代党的民族工作格局也强调全社会的共同参与，(2)《习近平在中央民族工作会议上强调：以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》，载《人民日报》2021年08月29日。为民族事务治理形成多元协同复合性(3)马俊毅：《民族事务复合性治理战略及其现代化——以铸牢中华民族共同体意识为主线》，载《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2021年第11期。的现代治理模式指引了方向。随着国家治理现代化的纵深推进，民族事务治理的社会化下沉趋势愈加显著，不断转向社会实践领域，(4)陈纪：《新时代民族事务治理的实践路径：党政主导下的多元精英协同参与》，载《学术界》2018年第11期。一定程度上荡开了学术界关于“政治化”和“文化化”的思路争鸣。民族事务与社会事务更多交叠在城乡基层场域，基层民族事务因其情境性、日常性、频复性、积聚性等特点更格外要求治理过程的合法性和有效性。基层民族事务的实践探索和治理成效，直接关乎社会和谐和总体安全。特别是在现阶段的边疆民族地区，如何因地制宜地处理好社会化延展和主体单一化之间的结构性失衡问题，(5)朱军：《城市民族事务协同治理机制的建构》，载《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2020年第5期。适应好社会治理现代化的总体格局，成为新时代坚持中国特色解决民族问题正确道路的基础性工作。

学术界普遍认为，基层民族事务治理必须坚持以铸牢中华民族共同体意识为主线、以治理体系和治理能力现代化为方向来实现适应性构造，并分别探讨了协同化、(6)朱碧波，李璐燕：《协同共治：中国民族事务治理体系的当代建构》，载《探索》2018年第2期。法治化、(7)彭振：《民族事务治理法治化的实践及发展路径》，载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2020年第3期。智能化(8)高向东，高鹏飞：《我国城市民族事务治理智能化路径选择——基于工具理性与价值理性视角》，载《湖北民族大学学报(哲学社会科学版)》2020年第3期。等现实路径。但是这些学术研究大多数停留在宽泛性的理论阐述与意义生发层面，具体性的经验研究较为缺乏。(9)严庆：《因应客体需求的民族事务治理能力现代化建设解析》，载《西南民族大学学报(人文社科版)》2020年第6期。事实上，结合限定性的时空条件，多元社会治理主体在“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的基层民族事务治理体系中扮演不同角色、承担异质功能，呈现出各具风格的实践形态。对治理体系中主体间互动关系和功能联系的观察与总结，对探索基层民族事务治理的现实实践路径有所裨益。在田野调查中，研究者往往可以发现这样的社会现实：尽管在理论构想和设计规划层面已经明确了基本发展思路，但是基层民族事务治理却表现出良莠不齐的效能差异。从组织层面看，政府部门和社会力量在协调配合方面的契合程度和互补深度可能影响到基层民族事务的治理成效。换言之，影响基层民族事务治理的一个重点问题，在于“社会协同”应当以什么样的角色恰当地、有效地融入这一过程。

内蒙古自治区F旗可以作为一个案例，来具体说明这一过程。F旗位于内蒙古自治区中部，是全区33个纯牧业旗县、19个少数民族边境旗县之一，牧区面积占F旗总面积的80%以上，是较为典型的边境牧区，(10)高永久，冯辉，时鸣泽：《西部边境牧区的经济社会政治发展水平与政策研究——基于新疆、西藏、内蒙古的区际差异》，载《贵州民族研究》2020年第10期。一个标志性特征是地广人稀。截至2020年底，农牧业人口占比达80%以上，境内有蒙古族、汉族等11个民族，少数民族人口比例约为9%。F旗的经济发展水平相对不高，原是内蒙古自治区57个国家级贫困旗县之一，在2020年上半年才完成整体性“脱贫摘帽”。《内蒙古统计年鉴2020》显示，F旗的一般公共预算收入和农村牧区常住居民人均可支配收入在全自治区的旗县中排名均处于下游。这些数据说明，F旗人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾十分突出，影响到基层民族事务的治理过程，更需要多方协同提升治理效能。

当将民族事务治理聚焦于基层实践落实时，可以把涉及事项和实践形式大致归纳为“管理”与“服务”两大类别，其共同目标都是维护民族平等、促进民族团结、实现各民族共同繁荣，引导各民族铸牢中华民族共同体意识。其中，如果说“管理”更多是党政部门和正式组织的工作任务，依赖党政主导下的多元精英参与(11)陈纪，赵萍：《多元精英参与地方民族事务治理：基于乡村旅游治理实践形态的个案考察》，载《西北民族研究》2019年第4期。来维护秩序性安排的话，那么直接面向各民族群众的“服务”则着重体现为各方治理主体的持续性支持。习近平总书记指出，要“积极创造条件，千方百计加快少数民族和民族地区经济社会发展，让民族地区群众不断得到实实在在的实惠”(12)《习近平李克强张德江俞正声刘云山王岐山张高丽分别看望出席全国政协十二届二次会议委员并参加讨论》，载《人民日报》2014年03月05日。。各民族群众更好地实现自我发展、更好地融入社会生活、更好地增进“五个”认同，除却提高自我发展能力和加强社会联系外，还需要多层次、高效率、强质量的社会服务保障。特别是在自然条件恶劣、地域范围广阔、发展资源欠缺的边疆民族基层地区，各民族群众的自我发展能力不足，对日常生活中多类型服务的现实需求更为迫切。有学者认为服务可及性是影响民族地区基本公共服务供给实效性的关键因素，(13)徐世栋：《民族地区基本公共服务供给实效性分析——以青海省六个民族自治州为例》，载《青海民族大学学报(社会科学版)》2021年第2期。为此提出“流动公共服务”的解决思路。(14)白维军：《流动公共服务与边疆民族地区社会治理》，载《民族研究》2017年第3期。虽然提供公共服务是政府的基本职能，但是政府自身资源供给的局限性、社会治理格局设计的多主体性、基层各民族群众需求的即时性共同推动着社会支持走向多元化，“社会调节”的非正式功能得以拥有现实呈现载体。从这一方面看来，直接面向社会大众的基层民族事务治理过渡到协同架构，需要与各民族群众日常生活紧密联系的社会力量提供社会支持，这可以被视为社会力量参与基层民族事务治理的主动性路径。那么随之而来的问题在于，现实生活中社会主体的社会支持如何精准发力才能体现治理效能，满足各民族群众的美好生活向往？对这一问题的解释，将有助于透过经验观察而从学理层面分析基层民族事务治理现代化的实践方向。

二、结构与功能：基层民族事务治理中实现社会支持的解释框架

社会支持理论早期源于社会心理学的相关研究，后被广泛应用于分析个人与社会环境的关系，核心观点是社会关系可以影响到个人的健康与幸福，分为“主效应假说”和“压力缓冲假说”两大流派。(15)Helgeson, V.S. Social support and quality of life. Qual Life Res 12, 2003:25-31 .当前对于社会支持的研究可以归纳为三个视角：基于社会关系的社会学视角、基于支持感知的心理学视角、基于交互信息的沟通视角，(16)Vangelisti AL. Challenges in conceptualizing social support. Journal of Social and Personal Relationships,2009,26(1):39-51.而宏观层面的社会整合、中观层面的社会网络和微观层面的亲密关系则被视为分析社会支持的三个层次，(17)Garcia-Faroldi, L. Welfare States and Social Support: An International Comparison. Soc Indic Res 121, 2015:697-722其核心内涵则反映在主客双方、互动过程和社会资源上。学术界普遍认为，依据支持主体和支持手段，社会支持可以分为正式和非正式两大类。(18)Sneed R.S., Cohen S. Main and Buffering Effect of Social Support. In: Michalos A.C. (eds) Encyclopedia of Quality of Life and Well-Being Research,2014:3740-3742.前者更多指向党政部门和公共组织提供的制度性支持，后者则更多依赖于家庭、朋友、邻居和社区成员等个体社会关系网络的非正式组织及个人供给的社会帮助，用以解决日常生活中的问题及危机。(19)贺寨平：《国外社会支持网研究综述》，载《国外社会科学》2001年第1期。早在20世纪末，就有学者提出我国社会支持的结构已经逐步从一元化向多元化转变。(20)丘海雄，陈健民，任焰：《社会支持结构的转变：从一元到多元》，载《社会学研究》1998年第4期。当前研究主要围绕社会弱势群体的社会支持展开研究，包括医疗、养老、教育等领域。聚焦到民族研究，有研究者通过定量分析指出“种族和民族是影响社会支持分布的重要因素”(21)Turner R.J., Turner J.B., Hale W.B. Social Relationships and Social Support. In: Johnson R., Turner R., Link B. (eds) Sociology of Mental Health,2014:1-20.。有学者借用社会支持相关理论分析少数民族流动人口的社会融入问题，(22)马伟华：《社会支持网构建：少数民族流动人口城市融入的实现路径分析》，载《西南民族大学学报(人文社科版)》2018年第2期；马伟华，赵怡：《功能与实践：“三社联动”视角下少数民族流动人口社会支持体系构建初探》，载《青海民族研究》2019年第4期。本质上仍然是对社会弱势群体的帮扶关注；亦有学者从多维度社会支持功能入手，分析民族互嵌式社区建设的“软件”建设。(23)陈纪，于亚杰：《推动民族互嵌式社区建设——基于社会支持的一个分析框架》，载《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2017年第2期。在这些具体议题外，有研究者明确提出需要“整合社会力量为民族事务治理提供社会支持”(24)汤夺先，闫超杰：《近年来我国民族事务治理研究的文献计量分析》，载《黑龙江民族丛刊》2020年第5期。，构建“一主多元”的合作式服务供给机制。(25)沈亚平，王瑞雪：《民族地区农村公共服务契合度问题研究——以内蒙古自治区农村农业信息、农民培训服务为例》，载《西南民族大学学报(人文社科版)》2020年第3期。虽然现有学术研究已经就有关议题进行理论阐释，但是实践色彩和过程分析的解释性稍显不足。基层民族事务治理本身是一种“持续不断”的“联合行动”，(26)高永久，郝龙：《民族问题的现代治理：概念与特征》，载《思想战线》2017年第5期。增强各民族群众的获得感、幸福感、安全感，需要社会主体补充性持久性的社会支持。而现实生活中的社会支持如何实现优化基层民族事务治理绩效，有赖于对其过程性实践逻辑的把握。

社会支持被认为是一种基于关系的具有协助性质的实践，(27)Joel Martí,Mireia Bolíbar,CarlosLozares.Network cohesion and social support,Social Networks,2017,48:192-201.能够促进个人更好地融入社会。本文所描述的基层民族事务治理中的社会支持，主要指的是社会力量基于亲密性社会关系网络为各民族群众提供社会服务资源来优化基层民族事务治理的过程和结果。从其主体来看，这一过程直接发生在企事业单位、社会组织等社会主体与基层各民族群众之间；从其内容来看，这一过程依托于双方之间形成的亲密性社会关系来输送各方面社会资源(28)陈纪：《社区资源:民族互嵌式社区建设的社会支持研究——天津市“两县三区”的调查报告》，载《西南民族大学学报(人文社科版)》2016年第6期。转化为支持内容；从其目标来看，这一过程指向基层民族事务的“服务”事项，意在提升基层民族事务治理效能。在对社会支持的研究中，社会网络的结构特征和社会资源的传递输送被视为核心要素。实现基层民族事务治理中的社会支持，实际上伴随着两个环节：第一个环节是结构层面的通道构建与平台形成，第二个环节是功能层面的需求匹配与资源供给。只有这两个环节达成通路，这种特殊类型的社会支持才可能得以实现。

社会支持被视为“双方关系的相互性和情感特征的表达”(29)Benjamin H. Gottlieb,Anne E. Bergen.Social support concepts and measures,Journal of Psychosomatic Research 69 ,2010,pp. 511-520.，是人际关系领域的核心建构。(30)Vangelisti AL. Challenges in conceptualizing social support. Journal of Social and Personal Relationships. 2009,26(1):39-51.关系本身赋予行为支持性的意义，而支持性的行为可以给互动带来关系意义。主体的关系性存在认为，“为个人的生活注入意义的……是群体的参与互动”(31)[美]肯尼思·J. 格根：《关系性存在——超越自我与共同体》，杨莉萍译，上海：上海教育出版社，2017年版，第321页。。基层民族事务治理中社会支持的结构层面，主要指的便是社会力量和各民族群众之间的社会关系，以及由这种社会关系转化成的社会资本，这是社会支持得以生发的逻辑前提。社会支持并非单向度的提供—接纳，而是根据人们的认知和行为方式相互匹配(32)Sarason IG, Sarason BR. Social support: Mapping the construct. Journal of Social and Personal Relationships. 2009,26(1):113-120.的过程，这依赖于彼此间的熟识与共识。这要求在结构层面实现双方联系的可及性、密切性与日常性，提升社会关系网络的韧性。如一项研究认为，在紧急情况下，人际网络密集的个体在更大程度上激活其寻求社会支持的核心联系，(33)Hurlbert, J.S., Haines, V.A., Beggs, J.J.Core networks and tie activation: what kinds of routine networks allocate resources in nonroutine situations? Am.Sociol.2000:598-618.正好说明了这一点。考虑到边疆民族地区的客观实际，在结构层面建构起社会力量与基层各民族群众之间有效的社会关系，并将其转化为附着嵌入在双方社会关系结构上的社会资本，(34)[美] 林南：《社会资本 关于社会结构与行动的理论》，张磊译，上海：上海人民出版社，2005年版，第39页。需要几个方面的基础条件。一是空间基础。社会力量与基层各民族群众之间首先需要有便于实现互动交往的空间距离，居住邻近有助于实现接触频繁、联系紧密、共通的问题意识及支持的便捷化，(35)Wellman, Barry and Scott Wortley. Different Strokes from Different Folks: Community Ties and Social Support.American Journal of Sociology,1990,96(3):558-588能够使得作为外部介入性力量的社会主体拥有融入基层社会、扮演邻里角色的客观条件；二是信任基础。有研究者认为，社会支持和社会资本都涉及社会网络、信任、互惠和从微观到宏观的集体行动。(36)Bruin J. Social Cohesion and Related Concepts: Social Support and Social Capital. In: The Group Effect. Springer, Boston, MA,2009:49-67.只有双方形成一定紧密的信任和互惠关系的联结点，社会支持才可能发生。这种联接点往往在于基于利益保障的基础上产生共享的社会认同。(37)Haslam, S. A., Reicher, S. D., & Levine, M. When other people are heaven, when other people are hell: How social identity determines the nature and impact of social support. In J. Jetten, C. Haslam, & S. A. Haslam (Eds.), The social cure: Identity, health, and well-beingLondon: Psychology Press,2012：157-174.这是社会主体与基层各民族群众之间能够保持相互接纳、有效互动的主观条件；三是动力基础。社会力量与基层各民族群众之间具有邻近性和信任度，只是有助于形成一种普遍化的社会关系。而引导这种社会关系转化为社会资本，还需要一定的中介机制提供外在动力基础，真正构建有助于实现社会支持的亲密性关系结构。这种现实的动力基础可以以政策规划、组织安排等形式表现出来。通过空间基础、信任基础和动力基础三个方面的不断推动，有助于社会力量和基层各民族群众之间形成社会支持的结构前提。这种特殊结构提供的可及性与密切性关系增加相互敏感的需求意识，而这种需求互补性也直接影响到相互交往的主观意愿，(38)高永久等：《民族社会学概论》，天津：南开大学出版社，2010年版，第191页。形成支持互动的持续动力，促进支持资源的精准性提供。

社会支持理论认为，社会网络所附着的社会资源(39)李黎明，李晓光：《社会资本动员如何影响社会支持获取?——理论拓展与因果检验》，载《山东社会科学》2019年第5期。真正实现着支持效应。从功能方面看，社会支持的质量及实现程度就体现在通过结构层面的社会关系网络所传导输送的社会资源的数量、类型、质量、效率等方面，以及“实际提供”与“获得感知”之间的吻合程度。依据不同的分类标准，有研究者将支持功能归纳为情感支持、工具支持、信息支持、归属感支持、社会比较支持五类，(40)Sneed R.S., Cohen S. Main and Buffering Effect of Social Support. In: Michalos A.C. (eds) Encyclopedia of Quality of Life and Well-Being Research,2014:3740-3742.也有学者从物质援助、行为援助、亲密互动、信息指导、反馈以及积极的社会互动几个角度来剖析社会支持的功能，(41)Manuel Barrera Jr., Sheila L. Ainlay.The structure of social support: A Conceptual and empirical analysis,Journal of community psychology,1983,11(2):133-143.亦有学者在实际案例中总结出情感性支持、工具性支持、社会交往性支持(42)牛芳，康翠云：《西北地区少数民族留守妇女社会支持网络构成及其特征研究》，载《西北民族研究》2018年第3期。三方面功能。这些理论认识有助于我们结合现实情况归纳基层民族事务治理中的社会支持的功能类别。边疆民族地区的基层民族事务大体上可以分为几个方面：首先是各民族群众的生产生活事务，涉及到家庭生计、民生需求等；再者是各民族群众的认同情感事务，表现在认同方向、认同程度等；其次是各民族群众的社会关系事务，体现为“三交”水平、互嵌深度等。所以，社会主体所提供的社会支持资源只有集中在这三个方面，才能实现精准对接与治理优化。具体来看，一是传递发展资源。通过有形的物质资源支持与行动援助，切实帮助各民族群众提升自我发展能力、提高生产生活质量，并不断走向共同富裕；二是传递认同资源。通过精神层面和文化层面的引导式支持，使各民族群众人心归聚、精神相依，树立正确的历史观、国家观、民族观、文化观、宗教观，坚定对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的高度认同；三是传递交融资源。通过社会关系的升华深化，促进社会力量与各民族群众之间、各民族群众内部和衷共济、和睦相处、和谐发展，真正在中华民族大家庭中形成手足相亲、守望相助的良好氛围。这三方面的功能发挥和资源提供是综合性、共时性的，体现出社会支持的社会整合意义。实现基层民族事务治理的社会支持，需要同时从这三个层面入手。

社会支持是基层民族事务治理的社会化路径，体现各民族群众与社会环境的持续性互动过程，代表着社会力量协同参与民族事务治理的现实进路。在现实生活中，社会支持行之有效，依托于结构与功能两方面必有要素和衔接环节，直接面向各民族群众最直接、最关心、最现实的利益问题。从其基本框架来看，双方交互性亲密性的关系结构是社会支持得以推进资源流动的前置性条件，各民族群众与社会主体必须建立一定的邻近性社会关系，通过紧密联系不断增进彼此间的相互信任、价值共识、需求认知与情感交融，在中介力量的推动下逐渐转化为各民族群众可供利用的社会资本；多类型的资源提供和支持功能是社会支持优化治理基层民族事务的实践呈现，通过可及性、即时性、连续性的资源传递和进一步的关系促进，提升其满足感、认同感和互嵌度，不断满足各民族群众在获得感、幸福感和安全感中的美好生活需要(见图1)。

图1 基层民族事务治理中的社会支持实现过程示意图

在上述认识的基础上，下文将主要通过对内蒙古自治区F旗X公司在基层民族事务治理中提供社会支持的实践探索，为我们所归纳的分析框架提供经验支撑。2021年4月—5月，我们在内蒙古自治区F旗进行了田野调查，在调研中发现X公司的典型个案。下文所涉及的一手资料，均来自于我们在此期间的走访观察与深度访谈。具体访谈对象包括X公司的项目负责人、原党支部书记、业务骨干以及X公司所在嘎查的牧民(汉族和蒙古族)。除此之外，我们还向被访单位索取了与研究主题相关的各种新闻报道、总结材料、后续安排等二手资料，为进一步分析其实践逻辑提供重要支撑。

三、从“外来户”到“贴心人”：内蒙古F旗X公司社会支持的实践形态

习近平总书记指出，“内蒙古地广人稀，牧民生活居住比较分散，生态环境脆弱，在巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村振兴上难度大、挑战多”(43)《习近平在参加内蒙古代表团审议时强调 完整准确全面贯彻新发展理念 铸牢中华民族共同体意识》，载《人民日报》2021年03月06日。，这正是对影响北疆牧区高质量发展因素的科学认识。作为地处内蒙古自治区的边疆民族地区，F旗及其下辖乡镇(苏木)、村(嘎查)同样面临这些难点，并且多项工作都涉及到民族因素，基层社会事务往往以民族事务的形式表现出来。正如内蒙古自治区有关领导点明“在民族地区做任何工作都离不开民族问题”(44)《王莉霞在兴安盟锡林郭勒盟赤峰市通辽市调研时强调 各项工作都要围绕铸牢中华民族共同体意识这条主线扎实推进》，载《内蒙古日报(汉)》2021年08月19日。。这主要表现为以铸牢中华民族共同体意识为主线的安全、稳定、团结、发展问题，(45)高永久，冯辉：《边境牧区各族民众铸牢中华民族共同体意识的关键性要素》，载《民族学刊》2021年第1期。具体体现在日常生产生活过程中，要实现各民族群众的可持续发展、规范性认同与互嵌式交融。由于乡镇苏木一级缺少财政收入，政府提供的公共产品基本无法满足牧民的多元需要，(46)高永久：《边境牧区全面小康社会建设的思考》，载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2019年第6期。所以各民族群众对社会支持的现实需求较为突出。在各方面条件的综合作用下，X公司在B嘎查较好地发挥出社会支持功能，得到政府和各民族群众的高度认可，实现从“外来户”到“贴心人”的现实角色蜕变。

(一)关系的建立：三重条件的交叠满足

如前文所述，建立社会关系、形成社会资本是实现社会支持的根本前提。从调研情况来看，X公司与B嘎查之间正是在满足各方面条件的基础上，才得以建立起彼此间的社会关系网络。

1.客观条件：比邻而居

马克思主义认为，人的本质是一切社会关系的总和。(47)《马克思恩格斯选集》(第2卷)，北京；人民出版社：2012年版，第135页。一定的社会关系必然需要在生产活动和交往活动中才能产生，而“交往整合的力量存在于生活方式和生活世界当中”(48)[德]哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，上海：学林出版社，1999年版，第22页。。要实现社会支持，必然要求在生活世界中建立起社会联系，首先需要打通地缘联系，实现空间上的居住邻近这一基础性客观条件，从而有利于信息获取和问题感知。X公司是以一种外部嵌入的方式进入B嘎查牧民的社会生活圈的。F旗的地理环境使其成为国家一类风能资源区，特别是B嘎查所处的地理位置更是风力资源十分丰富。在倡导发展清洁能源来推进生态文明建设的大背景下，F旗依托“建设国家重要现代化能源基地”的政策东风，着力发展特色风电产业来促进地方发展。2010年，X公司的母公司与F旗政府达成合作协议，通过政府的招商引资渠道投资风电项目，在勘测中选中B嘎查周围约100平方公里的草场用于规划建设，于2014年正式开工建设。X公司便坐落在位于中心位置的B嘎查，实现了与B嘎查各民族群众地理空间上的邻近性。

2.基础条件：信任建立

在地缘联系的基础上，信任关系的建立与维持是得以建立关系结构、实现社会支持的基础前提，在于供给者—受惠者双方的认知共识。这里的信任建立渠道主要表现在两方面：

一是体现在X公司与F旗政府之间的彼此信任。作为一家国有企业，X公司本身与政府之间的沟通渠道顺畅。X公司的业务性质契合生态优先、绿色发展的新发展理念，其自身的正面效益一定程度上缓解F旗早先发展采矿业等污染型产业的生态环境压力。作为F旗的纳税大户，X公司被地方政府视为重要的经济支柱企业，具有显著的经济和环境效益。如公司负责人介绍：

我们是当时招商引资进来的，税收标准是三免三减半。即前三年免税，再三年减半，我们在三减半期间已经是F旗第二大纳税大户了。我们生产的是没有污染的清洁能源，政府特别欢迎并信赖我们。

二是X公司与B嘎查牧民之间的信任建立。这主要体现在项目建设时较为妥善地处理好征地利益补偿的有效性方面，基本没有出现利益冲突。据F旗政府工作人员介绍，建设征地很容易出现与牧民之间的利益矛盾，甚至会引发一些非正式的政治表达方式，产生很大的负面影响。X公司则采用一种“政府—公司—牧民”三方沟通协调机制，充分发挥政府部门的制度性权威和嘎查领导的个体熟络关系，提升关心对接的契合度和补偿过程的公正性。X公司原党支部书记说道：

我们公司比较妥善地解决前期征地问题。前期征地谈的好，后续问题就不太大啦，牧民们也没有埋怨。我们与政府做好沟通，初期民意调查基本没有反对意见，我们也就风电知识进行入户讲解。当时政府配合征地，包括征地补偿款是先打到政府账户上，经过各方面协调确定补偿标准和实际用地后，经过牧户-政府-公司三方确认签字后，会计出纳再给牧民打款。当地工作比较好开展，政府人员和嘎查领导对牧户比较熟悉。没有出现一起强占事件和拖延现象，牧民们对我们也就比较信任。补偿标准是1台风机补偿2万元，集电线路之类不同程度标准不同，分杆和塔等不同类别。在当时的收入水平下，这样的补偿标准算是比较高的。

在牧民的介绍中，这一过程建立起的相互信任也得到印证。同时，X公司的环保性质一定程度上也缓解牧民对原有污染型企业的邻避意识。一户蒙古族牧民向我们介绍：

我家共有2万多亩草场，风电站的风机有很多就在我家草地上。在风电站开工建设之前，X公司的人、镇政府和嘎查的负责人多次和我们讨论确定赔偿标准，有政府担保，补偿价格也合适，我们比较满意。最开始牧民们心中也有顾忌，因为我们这个地方干旱缺水，会担心风车转动会影响下雨，公司的人给我们宣传，后来我们慢慢观察后也发现没什么影响，就更放心了。对于X公司，我们大家都挺信任他们的。

3.动力条件：组织引领

尽管空间邻近和信任关系分别为牧民与公司之间社会联系的建立奠定客观条件与基础条件，但是只是维持一种雏形式的关系框架。真正激活双方间的关系网络，使其从静态的关系客观存在转化为动态的资源传递通道，还需要一定的驱动力量。在调研中我们了解到，这种驱动力量来自于内外两方面的共洽式组织引领。

首先是F旗的动员号召。有研究认为，“地方政府倾向于让国企承担更多的社会责任和非盈利指标”(49)周黎安：《地区增长联盟与中国特色的政商关系》，载《社会》2021年第6期。。F旗作为当时的脱贫攻坚重点旗，脱贫任务的艰巨性与自身资源的短缺性形成明显张力，仅靠政府自身力量难以有效覆盖全面。在中央政府强调“营造全社会扶危济困的浓厚氛围”(50)习近平：《在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话》，北京：人民出版社，2021年版。形成社会帮扶格局的大背景下，F旗党委政府在第二次扶贫工作调配方案中，引导协调X公司作为结对帮扶单位加入精准扶贫队伍，协同B嘎查的基层党组织完成脱贫工作，这一举措直接提升X公司与B嘎查牧民之间的互动频度。其次是X公司自身的组织动力。作为一家国有企业，X公司的母公司有着强烈的社会服务意识，追求“融入当地”的价值理念，要求积极承担社会责任、展现社会形象，并将其计入年终量化考核。同时，X公司高度重视党建工作，强调企业党组织的战斗堡垒性质，要求把党建融入社会活动中。所以，加入精准扶贫队伍也可以被部分视为“具有独特的平台优势和资源优势”(51)刘俊清：《党建引领扶贫创新机制模式研究——基于广西电网公司扶贫模式的启示》，载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2021年第2期。的X公司主动争取的结果。在这两方面的现实契合下，X公司派出基地负责人、时任党支部书记和业务骨干三人来承担驻村工作。X公司原党支部书记向我们介绍到：

当时经过摸底排查，这个嘎查共确定48户贫困户，18位贫困牧民。我们3个人每人定点帮扶6个人，和处级干部承担的帮扶对象数量是一样的。具体帮扶措施主要是根据旗委旗政府的统筹部署，与嘎查党支部、其它企业合作促进牧民增产增收。即使后来经过方案调整我们不再担任帮扶单位，但是我们几个帮扶干部一直与牧民保持着密切联系，承担脱贫后的其它服务工作，比如经常入户走访。

通过精准扶贫、驻村帮扶、入户走访等形式，X公司的三位帮扶干部与嘎查牧民之间日渐熟络。而随着X公司在此基础上经常性地开展“主题党日”“理论学习”等与嘎查牧民共建的组织化活动，拓宽了X公司与嘎查牧民间的接触层面，加深了彼此间的相互信任。

综合来看，通过在地缘基础、信任基础和动力基础三个方面的递进式发展，X公司与B嘎查牧民之间建立起了日常化、紧密性、互信性的社会关系，从结构层面为多类型社会支持功能的发挥提供了现实平台和载体渠道。

(二)支持的提供：三维资源的持续传递

在X公司与B嘎查牧民建立起亲密性社会关系网络后，通过网络传递何种资源是实现社会支持的核心要点。“提供支持需要大量的技能和对他人想法和感受的敏感性”(52)Turner R.J., Turner J.B., Hale W.B.Social Relationships and Social Support. In: Johnson R., Turner R., Link B. (eds) Sociology of Mental Health. SpringerBriefs in Sociology,2014：1-20.。虽然由于技术能力要求的限制，X公司并未在牧民间直接招收技术工人，但是并没有表现出“脱嵌式开发”(53)陈祥军：《“丝绸之路经济带”资源开发与草原生态及牧区社会——以新疆阿勒泰地区为例》，载《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2019年第2期。的旧有弊端。X公司现有28名正式员工中有9名中共党员，在结合自身特点和牧民切身需求的基础上，公司依托志愿帮扶形式的特色党建活动，明确“促进牧民发展、维护民族团结”的支持目标，努力发挥自身优势资源的正外部性作用，多次被母公司评为先进基层党组织、先进党支部。X公司负责人向我们说道：

这边有蒙古族也有汉族，蒙古族多一些，像公司四周既有汉族牧民，也有蒙古族牧民，平时我们都是互相帮助。大家住在一块草原，就相当于是邻居，平素你来我往的，有啥事互相帮帮忙。我们公司纯粹是自发地帮助嘎查牧民，促进这里的民族团结。虽然可能有些夸口，但是我们确实在这一亩三分地默默无闻地在做这些事情。

在X公司的党员活动室，我们看到各族牧民赠送的写有“关爱牧民群众，牧企和谐楷模”“情系民生，饮水思源”“真情为民，抢险救危”“扶危济困人心暖，先进事迹美名传”等感谢话语的锦旗挂满墙壁，在一定程度上反映出X公司提供社会支持来参与基层民族事务治理的现实效果。具体而言，X公司提供的社会支持资源体现在保障牧民生产生活、提升牧民“五个认同”、实现各方守望相助等三个方面。

1.保障牧民生产生活的发展资源

以人民为中心的基层民族事务治理，要求为各民族的共同发展、共同富裕来改善环境、创造条件。受限于F旗的自然社会环境、基础设施条件、牧民发展基础等主客观因素，B嘎查的牧民以游牧为生，自我发展能力不高，风险抵御能力不强，政府提供服务保障的精准度和可及性也有一定距离。X公司充分发挥资源优势，主动帮助政府嘎查承担起一些修补公路、抗灾抢险等方面的民生服务工作，为牧民提供直接性的物资资源支持。如着重发挥专业特长，为周围牧民进行定期的用电安全检查，进行电路维修与更换等。特别是在脱贫攻坚期间，X公司组织协调大量资源投入贫困牧民的脱贫致富中，实现帮扶对象全部脱贫奔小康。X公司的业务骨干描述称：

我们承担的日常性帮扶工作太多了，都是依靠党员发挥先锋模范作用。牧区地广人稀，有时候花钱都找不到地方。最典型的一个例子，牧民们有运输方面的生产生活需求，雇旗里的机械设备过来，活干不了多少，却花费很多时间和成本。我们就每年贡献出自己的大型装载机，义务帮助周围牧民运草料、推雪、打井、整理网围栏。日常生活中类似事情太多了。比如附近有个矿坑，每次下完雨后积水都很多。有家牧户的30多只羊掉进去一天一宿，没办法解救出来。最后牧民找到我们帮忙，才成功垫平水坑后把羊赶出来了。还记得在当时的施工建设期间，嘎查有位牧民得了急性白血病，我们就发动所有的施工单位捐款救助。这些事都是小事，但是牧民们特别感谢我们。

通过在日常生产生活中提供发展资源支持，X公司帮助B嘎查的牧民有效解决实际困难，为提升其现实发展能力提供了一定的保障。

2.提升牧民“五个认同”的认同资源

基层民族事务治理需要切实使各民族群众铸牢中华民族共同体意识，实现人心归聚、精神相依。X公司不只从物资资源保障方面促进牧民发展，还注重在心理情感层面引导牧民群众坚定对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同。如X公司与B嘎查党支部联合开展主题党日活动，为牧民宣讲道路交通和消防安全知识，增强牧民的遵法守法意识。X公司还主动为当地的蒙古族小学捐赠多批中华文化图书，把爱我中华的种子埋入每个孩子的心灵深处。此外，X公司在对牧民家庭的日常走访慰问中，也协助宣传“铸牢中华民族共同体意识”，推动“铸牢”工作更加深入。在与牧民的访谈中，他们纷纷表示出对X公司的认可与赞誉，认为X公司的帮扶使其感受到国家关怀。其中一户蒙古族牧民谈到：

我们之间都很熟悉，他们经常过来看我们，给我们拿东西，帮我们干活。虽然我们民族不同，但是就是一家人。他们是党和政府给我们送来的好朋友，(代表着)党和国家对我们偏远地方少数民族的关心。

通过提供认同资源支持，X公司为B嘎查牧民铸牢中华民族共同体意识提供社会助力，促进牧民深化自身的公民意识、国民意识和法律意识。

3.实现各方守望相助的交融资源

在基层践行守望相助理念(54)《习近平春节前夕赴内蒙古调研看望慰问各族干部群众》，载《人民日报》2014年01月30日。是习近平总书记对内蒙古各族干部群众的殷殷嘱托。在X公司人员与B嘎查牧民的交往交流交融中，从最开始单向性的由X公司向B嘎查牧民传递社会支持，逐渐发展为双方相互支持、彼此施恵的互嵌式关系。两方面主体实现社会关系上的纵深凝固与外在扩展，实现从面对面到手拉手再到心连心，并由此带动嘎查内部各民族间和民族内部的手足相亲的和谐关系。如X公司的原党支部书记介绍到：

我们和好多牧民都认识，有的特别熟，经常去串门做客。有时候牧民放牧，看到哪个风机有问题了，也会打电话主动联系我们前去检修。我们项目用地虽然是点征，但是也涉及到100多亩草场，范围太大，最远的风机距离得1小时车程。虽然我们每天巡视，但是遇到没及时发现的情况，牧民就会在放牧时候及时告知。

通过双方共同提供、共同享有的交融资源支持，X公司与B嘎查牧民形成谁也离不开谁的互嵌氛围，真正像石榴籽一样紧紧抱在一起。

综合来看，X公司通过结构层面的社会关系网络传递发展资源、认同资源与交融资源，面向B嘎查的牧民发挥出保障生产生活、促进“五个认同”和实现守望相助的现实支持功能，提升了牧民群众的获得感、幸福感和安全感，有效实现了基层民族事务治理的和谐统一。(55)陈纪，冯辉：《马克思主义空间理论视角下的民族互嵌探究——铸牢中华民族共同体意识的一种新思路》，载《统一战线学研究》2021年第6期。

四、结语

习近平总书记指出，“要夯实基层基础，推动党政机关、企事业单位、民主党派、人民团体一起做好民族工作”(56)习近平：《在全国民族团结进步表彰大会上的讲话》，载《人民日报》2019年09月28日。。基层民族事务治理现代化的基本要义在于实现多元主体的协同架构和综合优势，而民族事务本身的社会性和敏感性要求社会力量必须合理定位并厘清权责，补充政府部门的功能缺陷和角色困境。(57)曹爱军，杨鹍飞：《论中国民族事务治理现代化：阻滞因素与破解思路》，载《云南社会科学》2016年第2期。

基于文献分析和田野调查，我们认为，在各方面条件充足的情况下，边疆民族地区的基层民族事务治理可以因地制宜采用社会支持路径，这是社会力量发挥调节作用来参与做好民族工作的重要途径。把握好这一路径，需要注意以下几点：

第一，基层民族事务治理中的社会支持不能替代各级部门的治理角色。尽管对于边疆民族地区而言，社会力量提供的社会支持能在一定程度上为基层群众排忧解难，以此来优化民族事务治理。但是，基层民族事务治理中最根本、最关键、最核心的主体是发挥集中统一领导作用的中国共产党。只有在党委领导、政府主导下，才能真正以铸牢中华民族共同体意识为主线治理好基层民族事务，促进各民族的经济发展和民生改善，增进各民族群众的“五个认同”，巩固和发展平等团结互助和谐社会主义民族关系，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。有研究者强调，在一个高度整合和具有较强凝聚力的社会中，社会支持可能内含于社会核心价值观和基本规范,而拥有广泛社会支持来源的人可以很好地融入他们的共同体。(58)Bruin J. Social Cohesion and Related Concepts: Social Support and Social Capital. In: The Group Effect. Springer, Boston, MA，2009：49-67.所以，要实现党政机关的领导主导与社会力量的社会支持之间的有效衔接。一方面要坚持中国共产党的领导，在边疆民族地区建设好人民满意的服务型政府、建立起常态化的政社沟通渠道，(59)高永久，冯辉：《边境牧区治理现代化的意涵、原则与路径》，载《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2021年第8期。特别注重提升基层党组织的服务意识、服务范围、服务能力；另一方面，社会力量发挥社会支持功能，必须要实现衔接互动、优势互补、资源互嵌，同时也需要厘清权责关系、明确服务半径、加强日常联络，实现动态配合。

第二，准确认识社会力量实现社会支持的实践逻辑。社会力量有效发挥社会支持来参与基层民族事务治理，就是依托紧密型社会关系结构在基层民族事务治理过程中发挥综合支持资源供给功能。这要求必须同时具备结构与功能两重要件，其中结构解决载体问题，功能解决资源问题。结构层面意指社会力量与基层群众之间的社会关系网络，这一关系网络的特殊性在于其形成过程要求同时具备空间基础、信任基础与动力基础，由此才可能实现社会关系转化为社会资本，为社会支持的传递搭建可供实现的现实平台；功能层面指向通过社会关系网络传递的各种类型的社会资源，在基层民族事务治理领域包括发展资源、认同资源、交融资源等，通过“实际提供”和“被感知的”两方面重叠契合，满足基层各民族群众的多类型社会需求。所以，要促进社会力量的社会支持取得更优质的实践效果，必须要在结构和功能上综合考量，不断扩展日常互动互惠的“朋友圈”，不断培育心灵情感相通的“互助组”，从法治层面和组织层面予以引导和规范，为社会支持的实现提供更充备的条件保障，提升支持资源的匹配度与协同性。

第三，社会支持具有日常社会生活的社会情境性和在场可得性。(60)杨善华，谢立中：《西方社会学理论》(下卷)，北京：北京大学出版社，2006年版，第101页。X公司的案例呈现出社会力量协同参与治理基层民族事务的典型形态，但是我们也可以观察到，X公司的成功案例具有一定的特殊性和偶然性因素，体现在主体身份、责任感知、关系过程、作用需求等多个方面。特别是F旗的自然社会环境直接影响到其形成过程。这也就代表着，X公司表现出的实践形态并不能完全代表社会支持在基层民族事务治理中的普遍性表现。这主要是因为社会支持具有社会情境性，是一个基于自然社会环境和生活基础的主动建构过程。不可否认的是，在当前倡导基层共治的时代背景下，许多边疆民族地方都涌现出比较具有代表性的治理经验，其中很多都具有社会支持的典型特征。在基层民族事务治理中，社会支持会因为参与主体客体、关系结构网络、社会需求差别的不同而具有现实张力，特别是城乡差别和区域差别十分显著。但是，结构与功能的互动性过程分析框架可以为绝大多数案例所解释并运用。这既意味着社会支持的基本逻辑可以被推广，也表明必须在一定的社会条件下正确引导社会支持的功能发挥，提升多方参与主体的主动性与积极性。但是同时也需要看到，社会支持并非是治理基层民族事务的绝对性灵丹妙药，各民族群众的美好生活需要依靠提升其自我发展能力来实现，中华民族共同体意识深入人心也需要落实到各民族的主动建构。因此，基层民族事务治理中社会支持进一步的着力方向，就是将“输血式支持”转化为“造血性支持”。