“双高计划”背景下高职院校内部治理体系和治理能力优化路径研究

杨阳，季慕寅

（芜湖职业技术学院党委（校长）办公室，安徽 芜湖 241003）

2019年国务院印发了《国家职业教育改革实施方案》；同年，教育部、财政部又联合颁布了《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（以下简称“双高计划”）；《职业教育法》时隔26年再次修订，并于2022年5月1日起正式实施。这一系列政策法规的出台和实施，为职业教育在新时代、新形势下的高质量发展指明了方向，标志着我国职业教育进入了崭新的发展阶段，全社会对职业教育的关注达到了前所未有的程度。在这样的特殊背景下，高职院校的发展模式急需改变。目前，内部治理体系和治理能力的研究大多是针对普通高等学校党委领导下的校长负责制、学术委员会作用的发挥等方面，高职院校在这些方面也应当及时调整和优化，但是职业院校还有自己的鲜明特色，特别是“双高计划”建设单位，更是肩负着在中国实现现代化社会主义强国进程中培养高素质技术技能型人才的使命，如何在办学模式、体制机制等方面不断创新，加大改革力度，不断提升高职院校内部治理体系和治理能力建设水平以适应新形势下我国经济社会的转型发展，继续发挥“双高计划”建设院校的示范引领作用，是值得探讨和研究的问题。

1 高职院校内部治理体系和治理能力的现状

根据大学录取率统计数据，我国大学录取率在80年代初还不到10%，而从2020年开始每年实际录取率均超过90%，增速非常快，中国高等教育已经实现了普及化，在全世界的高等教育规模中也已位居第一。［1］。而国家对职业教育的重视也是高等教育快速发展的重要支撑，特别是自20世纪90年代以来，高职教育进入了黄金发展期。从学校数量和学生规模上来看，高职教育已经占到高等教育的半壁江山。规模的快速扩张和学校内部治理体系建设不足之间所引发的矛盾愈发显现，也就是“量”的扩张和“质”的提升之间的不平衡性日益凸显，我国高职院校内部治理体系和治理能力还面临着一些亟待解决的现实问题。

1.1 高职院校行政化特征明显

我国高等教育领域长期以来一直存在着非常明显的行政管理特征。虽然高等职业教育起步较晚，但在整个发展过程中也存在以普通高等教育为“模板”的现象，这种“类政府”的行政管理模式，使得高等教育内部治理存在一系列弊端。特别是随着近年来高职院校的规模扩张，校内的行政管理部门、教学机构、教辅机构等越来越多，各行政部门之间普遍存在定位不清晰、权利和责任互相交叉等现实问题，时常会出现上级布置的工作任务，通过职级链条逐层下发，但在具体执行层面，一旦涉及到不同部门或单位之间的合作，互相之间的沟通和协调就会变得非常困难。对于大多数高职院校来说，每一层级的管理者还会有与之相应的行政职务，而职务高的管理者威望较高，话语权也较大，下一层级对上一层级的管理者通常是习惯性地顺从，久而久之，每一层级都习惯于听从于上一层级的指示，主动性较弱。这种“自上而下”的管理模式已经无法适应新形势下高职院校的发展和社会的需求。

对于大多数高职院校来说，政府一方面是高职院校的举办单位，而另一方面也肩负着管理的任务，行政规则成为高职院校内部管理者需要遵循的重要准则，而对学校内部的治理却缺少关注，治理能力和治理水平都亟需提升［2］。

1.2 高职院校制度体系建设较薄弱

制度建设是高职院校的根本性、全局性、长期性问题。总体来看，高职院校制度体系建设仍然较为薄弱，主要体现在以下三个方面：一是制度体系建设缺乏职业教育的特色。高职院校兼具“高等院校”和“职业教育”双重属性，制度体系建设应充分彰显“高”“职”特色，而实际情况并非如此。由于高职院校起步较晚，在制度体系建设方面存在着与普通高等学校趋同化现象，很多制度和规定直接照搬普通高等学校，缺乏职业教育的特色。而高等职业教育作为“类型教育”的一种，与普通高等教育相比，层次相似，类型不同［3］，在制度体系的建设上应当融入职业教育的特色。二是制度体系建设不够完善。由于高职院校内部管理体制行政化色彩较浓，管理制度的出台大多来自相关职能部门，而在建立管理制度的过程中，这些职能部门却各自为阵，缺乏顶层设计。特别是在涉及到部门之间的制度融通时，关联性还不够，甚至不同部门出台的管理制度之间存在一定的冲突。三是制度体系建设不够严谨。职业教育近年来发展速度较快，而关于职业教育的理论研究相对不足，职业教育在快速发展过程中形成的一系列特色做法和经验还没有完全固化。从高职院校的实际情况来看，各项规章制度的出台程序不够严谨，在专家论证、意见征求、会议审定等方面存在程序不够科学、民主、规范等现象。

1.3 高职院校专业设置、课程体系与市场需求之间存在差距

高职院校虽然在规模上发展很快，但是在人才培养和专业设置等内涵建设上普遍存在参照一般普通高等教育的情况，还不能很好满足企业、市场和经济社会发展的需求。在专业设置上，大多数高职院校普遍存在滞后问题，相关专业的人才培养周期较长，待毕业生进入就业市场后，人才培养质量与社会需求之间的脱节在所难免。企业即使吸纳了这部分技术技能人才，仍然需要耗费时间、精力去重新培养，造成社会资源的浪费。而从区域经济的发展上来看，区域的“支柱型产业”发展前景较好，对人才的需求量较旺盛，但是高职院校瞄准“支柱型产业”的专业却很少能够做到产业全覆盖，同一区域内的高职院校大多还存在着办学同质化严重等现象，相邻高职院校的专业设置大同小异［4］。从课程的开设方面来看，高职院校的课程设置应该与普通高等教育有较大区别，理应更加注重对技术技能的训练和培养。实际教学中，大部分专业的实习实训类课程占比仍然较低，教师往往注重对理论知识的传授，对学生实操能力的培养尚显不足。究其原因，高职院校在课程设置、人才培养方面缺少对相关企业实际需求的调研，特别是对相关工作岗位所需实际技能的调研，造成学校与企业、市场需求的契合度不高。人才培养模式和日常教学中都缺少来自企业的声音，长此以往，高职毕业生没有达到企业的用人标准，技术技能型人才培养的初衷难以兑现，更不用说培养能工巧匠、大国工匠了。而作为与普通高等教育同层次、不同类型的高等职业教育，其重要任务就是要培养高素质技术技能型人才，对于“双高计划”的建设单位来说，使命更加光荣、责任更加重大。不仅要让全民“有学上”，更要为受教育者提供高质量的择校选择、就业选择，以高质量人才和高水平就业支撑中国经济高质量发展。

2 高职院校内部治理体系和治理能力优化路径

“双高计划”明确提出：“要提升学校治理水平，健全内部治理体系，完善以章程为核心的现代职业学校制度体系，形成学校自主管理、自我约束的体制机制，推进治理能力现代化”［5］。高职院校内部治理体系和治理能力的提升对于高职院校的发展至关重要。《国家职业教育改革方案》中提出“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”。而刚刚颁布实施的新《职业教育法》强调了职业教育与普通教育作为两种不同教育类型同等重要。这些政策法规的实施，要求高职院校的人才培养既要具有“高等性”，又要兼备“职业性”，这对高职院校内部治理体系和治理能力现代化的建设是一大挑战［6］。

2.1 构建多元主体共同参与内部治理的新格局

《国家职业教育改革实施方案》明确提出职业教育将逐渐由政府举办为主转变为由政府统筹管理、社会多元办学的格局，新格局的转变必然要求吸纳更多的办学主体参与职业教育管理［7］。新《职业教育法》也明确指出：“国家鼓励发展多种层次和形式的职业教育，推进多元办学，支持社会力量广泛、平等参与职业教育”。我们不难发现，政府对高职院校管理的行政化倾向会逐步弱化，办学自主权将进一步扩大，高职院校将从以往教育行政管理部门或者地方政府的“下属部门”角色中逐渐转变出来，学校内部的各项事务也不再过多依赖各项行政命令。政府在提供相关经费和资源保障的同时，应进一步加大“放管服”改革力度，充分尊重高职院校的办学自主权。有了更多的自主权，高职院校在招生就业、专业设置、课程建设、人才引进、深化改革等方面可以根据实际情况灵活调整，以更好适应地方经济社会发展需要。而上级教育主管部门或者地方政府只需要通过政策调控、预期引导、监督检查、评审验收等形式总体把控即可，真正做到宏观管好、微观放开。在多元共治理念的指导下，还需要考量各主体的需求，将政府、企业、学校行政管理人员、教职工、学生等都纳入内部治理体系，不断优化内部治理体系结构，创新多元治理主体形式，探索形成“党委领导、理事会决策、校长负责、专家治学、民主管理、企业参与、社会监督”的新型决策与治理模式，进一步提升内部治理体系效能［8］。

2.2 健全和完善以章程为核心的制度体系

“双高计划”任务八“提升学校治理水平”中明确提出“要健全内部治理体系，完善以章程为核心的现代职业学校制度体系，形成学校自主管理、自我约束的体制机制，推进治理能力现代化”。由此可见，以章程为核心的制度体系建设是提升高职院校内部治理水平的重中之重，而建立健全以章程为核心的制度体系并确保章程在全校范围内的贯彻执行，是学校一以贯之的要务。因此，高职院校要继续以《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》为准绳，制定学校章程并适时修订完善，逐步构建以章程为核心的制度体系，进一步明确章程在学校内部治理体系中的核心地位。在章程的指导下，还要进一步加强学校内部各项制度建设，细化、完善人才培养、评优评先、职称评审、内部分配等制度，规范办学秩序、约束办学行为、提高办学质量，办好人民满意的教育。

此外，高职院校，特别是“双高计划”建设单位，需要进一步完善内部诊改机制和内部质量保障体系，有效提升教育教学质量；坚持和完善教代会制度，确保教职工行使民主管理和监督权力；建立健全学校院系两级管理体制和运行机制，科学有序下放管理权限，实现管理重心适度下移；加强学生校长助理队伍建设，增加学校治理“学生视角”；建立第三方独立评估机制，科学运用评估结果，等等。坚持和完善这些制度是提高高职院校内部治理能力的重要途径，也是实现高职院校内部治理体系和治理能力现代化的前提条件和根本要求。

2.3 聚焦类型特色创新人才培养模式

新《职业教育法》明确提出要推动企业深度参与职业教育，通过在企业设立学徒岗位、进行学徒培训、联合招生等各种工学结合的形式，推行具有中国特色的现代学徒制。鼓励各类行业组织和企业参与职业教育的教育教学，将最新的前沿工艺和技术及时更新到职业教育的日常教学中。对深度参与产教融合、校企合作并符合一定条件的企业在税收等方面给予优惠，并按照规定给予财政等方面的支持。这对于行业、业和职业院校的发展都是极大的促进和推动。

职业教育作为一种类型教育，与普通教育相比，最大的特色在于产教融合。在本质上，职业教育的类型特色就是“产教融合、校企合作、工学结合、知行合一”。其中，产教融合是宏观的体制特色，校企合作是中观的主体特色，工学结合是微观的教学特色，知行合一是传统的文化特色［9］，类型规定了地位、特色造就了辉煌。因此，高职院校要进一步发挥各方优势，协同政府、企业、社会等多元办学主体，走内涵式发展道路，在新《职业教育法》的指导下，持续推动职业院校和行业企业的全面融合。在人才培养方面，要围绕地方经济社会发展的支柱性产业的人才需求，培养高端技术技能型人才，吸纳企业深度参与校企合作。在人才培养方案的制定、专业发展、课程设置、教材开发、实践基地建设等方面充分征求企业意见，组建由相关行业、企业、协会以及校内专家为主体的专业建设指导委员会，构建专业协同育人机制，创新教学管理组织模式，健全教学管理运行体系，打造“双师型”教师队伍，创新人才培养模式，构建高职院校人才培养的新格局［10］。

3 结语

“双高计划”是我国教育领域的重大改革，该计划的实施要求职业教育特别是高职教育能够主动适应甚至引领国家经济社会发展，不断满足人们接受高等教育的多样化需求［11］。而“完善内部治理结构”作为“双高计划”的重要任务之一，其内部治理体系和治理能力的提升是一项复杂的系统工程，需要高职院校等多元办学主体齐心协力、同向发力、共同努力，这对于我国教育事业治理体系和治理能力现代化的提升也有着重要意义。在《职业教育法》正式颁布实施之际，“双高计划”建设单位则肩负着“引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平”，走出具有“中国特色”的职教之路的特殊使命。“双高计划”建设院校要继续通过构建多元主体共同参与内部治理的新格局，健全和完善以章程为核心的制度体系建设，聚焦类型特色创新人才培养模式等多种方式，不断提升内部治理体系和治理能力，为建设中国一流乃至世界一流的高等职业院校作出应有贡献。