关于我国宠物动物(犬)立法保护问题的探讨

开 静

近年来，凌虐、丢弃犬等宠物动物的现象很多，公众开始呼吁维护宠物动物的福利。但是现有的法律体系中还没有一部专门的保护宠物动物福利的法律，所以颁布专门的《动物保护法》来维护宠物动物的合法福利具有必要性。为此，首先对宠物动物及动物福利的概念进行界定。其次宠物动物保护现状存在很多不足：法律立法目的中忽视对宠物动物福利的保护，对宠物动物保护的力度不足；缺少国家层面的宠物动物保护立法。最后，提出完善建议：明确保护宠物动物福利的立法目的；加大现有规定的惩罚力度；尽快制定《动物保护法》来维护宠物动物的福利。

一、宠物动物的概念界定

关于什么是宠物动物，如何界定宠物动物这一问题是宠物动物法律保护的基础问题。对宠物动物的界定，部分国家和地区的法律有着明确的规定，如1987年的《保护宠物动物的欧洲公约》中就有关于宠物的界定，为满足个体的娱乐或陪伴目的而被人类在某些场合拥有或者意图被拥有的任何动物，特别是在家庭中。葡萄牙在1995年《保护动物法》中明确，宠物是为满足人类愉悦目的而将其拥有在家庭中或者注定被拥有在家庭中的任何动物。这些关于宠物动物的定义和界定都有其合理之处。考虑到法律作为社会制度的一部分，规范同一问题的法律制度具有相通之处，因此研究其他国家和地区的宠物动物概念对我国宠物动物概念的界定具有借鉴意义。明确宠物动物的概念是我国制定保护宠物动物立法的第一步，只有搞清楚了宠物动物的定义才能确定保护宠物动物的范围，进而切实地维护宠物动物福利。借鉴动物保护专家常纪文教授关于宠物动物的定义，所谓宠物动物，是指那些能够当作生活伴侣并且适于家庭内部饲养，可以丰富人类情感生活且提高生活质量的动物。其中，犬属于目前饲养范围较广泛的宠物动物类型之一，同时它也是人们最喜欢的家庭宠物之一。犬作为人类生活中最常见的宠物伴侣，不仅可以丰富人类的情感生活，甚至在关键时刻还能起到保护、帮助主人的作用。

动物福利这一概念最初是由美国人休斯于1976年提出的。动物福利是指给予动物在健康安乐的生活环境下生存，减轻伤害与痛苦，在自然环境中自由自在地生活。总结起来，就是国际上保护动物享有不受饥渴的自由；享有生活舒适的自由；享有不受痛苦伤害和疾病的自由；享有生活无恐惧和悲伤感的自由；享有表达天性的自由。

二、我国宠物动物法律保护的相关规定及其存在的问题

（一）我国以犬为主的宠物动物法律保护的相关规定

我国目前还缺乏《动物保护法》这一完整意义上的法律，只有一些政府规章、部门规章和地方行政法规中有部分关于犬等宠物动物的规定，但是大多是有关医疗防疫、饲养繁衍以及登记等方面，并未涉足宠物动物福利的保护。《动物防疫法》《进出境动植物检疫法》《兽药管理条例》中有间接保护宠物动物的规定。此外，就犬而言，《上海市养犬管理条例》《北京市养犬管理规定》《深圳市养犬管理条例》等地方性法规和政府规章中只部分涉及犬的管理与保护的相关规定。2017年3月，山东省济南市为规范文明养犬行为，建立了文明养犬信用积分制度。这种制度，采用以扣分和奖分相结合的方式来计算犬主的信用积分，以此来保护犬，规范养犬，从而加强社会管理。这些规定和做法虽然对保护宠物福利具有了初步成效，但总的来说，保护范围较为狭窄，而且立法层次也较低，作用的范围十分有限。

综上，宠物动物法律保护在我国属于立法空白，在仅有的法律法规中涉及宠物动物福利保护的内容也几乎不存在，这一法律空白严重损害了宠物动物的福利，社会中侵犯宠物动物福利的行为也就越来越多。因而，需要重视维护宠物动物福利，制定一部法律来维护宠物动物的福利具有必要性。目前，保护宠物动物福利最为可行的方式，就是制定一部专门的保护宠物动物福利的法律规范，以及实施一系列切实可行的措施。

（二）我国犬及其他宠物动物法律保护存在的问题

1.立法目的中忽视保护宠物动物的福利

立法目的是立法者通过立法所要追求的目标，它决定着立法活动的基调和所立之法的性质。一部法律的制定必须要明确立法目的，立法目的能够显示一部法律的价值，指导立法的全部内容。所以，立法的首要环节就是确定立法目的，明确立法目的是制定宠物动物保护法律的第一步，也是关键的一步。

近几十年来，保护犬、猫等宠物动物的呼声较高，出现了新的立法要求，一些国家纷纷制定保护宠物动物福利的相关法律规范，而并非将犬、猫等宠物看作一种供人类赏玩的工具，开始更多地关心宠物动物福利的保护问题。我国宠物动物专门立法有所缺失，相关的部门规章和地方政府规章中有关于宠物动物的规定又很少真正涉及保护动物福利的内容，即使涉及宠物动物福利，保护的也只是从保护我们人类自己的利益角度出发，更多的是采取管理和限制的规定。这种以人类为中心的立法目的，强调的是在整个自然界中处于主导地位的是人类，人类处于生物圈的中心，以维护自身利益作为价值判断的标准，来对自身的行为和活动进行道德评价。在这种立法理念指导下，制定的法律规范以维护人类利益为主，注重对宠物动物的管理控制，很少真正地去维护宠物动物的福利。以《上海市养犬管理条例》《北京市养犬管理规定》以及2018年新修订的《深圳市养犬管理条例》为例，其中第一条都有相类似的规定，即为了规范养犬行为，保障人身健康和生命安全，维护市容环境与社会秩序，制定本条例。由此可见，立法目的并未体现对于犬基本福利的保护，同时纵观条例全文也缺乏有关禁止虐待、遗弃犬的相关规定，更别说是损害犬最基本的生命权所需要承担的法律责任等规定了。所以，这几个有关犬的管理条例的出台，对维护犬的生命权，以及其他福利并没有起到实质性的作用。

目前，凌虐、丢弃、伤害犬、猫等宠物动物的行为还经常会被报道，宠物动物福利一直无法得到真正意义上的保障，引起了社会的关注，人们开始认识到保护宠物动物福利的紧迫性，提议制定保护宠物福利法律的呼声也越来越高。因此，我们必须要明确动物法律保护的立法目的，是保护宠物动物福利，而不是为了实现其他目的，否则必然会引发社会矛盾，不利于社会的稳定。

2.宠物动物保护的力度不足

受到经济、政治、文化等因素的影响，我国动物保护立法仅仅达到适应我国国情的标准，总体上仍然处于起步的阶段，还不成熟。我国现行的保护宠物动物福利的地方性法规和地方政府规章中的相关规定，对于宠物保护的力度严重不足，主要表现为以下几点：

（1）适用范围狭窄。在现有的相关规定中涉及宠物动物的主要是以犬为主，其他宠物动物并没有具体相关规定，例如在《上海市养犬管理条例》《深圳市养犬管理条例》《北京市养犬管理规定》《成都市犬只管理办法》等管理规定中都只是和犬相关的规定。出现这种立法局面，一方面受到我国宠物动物保护立法目的的影响，如立法目的没有真正考虑保护宠物动物福利，保护宠物动物福利的意识在全社会还没有普遍形成，另一方面也反映了我国宠物动物法律保护工作依然任重道远。

（2）保护内容不全面。西方国家的法律十分重视对宠物动物福利的维护，涉及宠物动物的喂养、买卖、繁殖、娱乐、收容、人道处死等多个角度。而我们的相关规定大多数是关于年检、防疫、登记等限制和管理宠物动物的，其中《动物防疫法》《进出境动植物检疫法》《动物检疫管理办法》是有关动物防疫的法律法规、规章，《兽药注册办法》《兽药管理条例》是有关动物医疗的规定。然而这些规定很少涉及保护宠物动物福利，对于宠物动物的医疗健康、饮食安全、生存居住等与生活息息相关的内容就更不曾涉及。

（3）法律责任不明确。我国现有的关于宠物动物的相关规定都是一些义务性的规定，要求饲养宠物的主人履行一定的手续程序，在仅有的不得虐待宠物动物的规定中，还缺乏对违法行为的处理及承担责任的规定。例如《上海市养犬管理条例》第21条明确规定了养犬者不可以虐待所饲养犬。《北京市养犬管理规定》第17条列举了养犬人需要遵守的义务中就有不得虐待、遗弃所养犬等规定。《重庆市养犬管理暂行办法》第18条也明确了不得虐待、丢弃饲养犬。但是对于虐待和遗弃的行为究竟该如何处置，以及应当追究何种法律责任则都没有确切的规定。正因为缺乏对违法行为的惩罚性规定，使得禁止虐待、遗弃犬等相关规定形同虚设，没有真正起到作用。

（4）惩罚力度较轻。现有的规定中关于法律责任的追究和惩罚多是行政性质和部分民事性质的，大多是涉及罚款和赔偿损失，缺少威慑性强的行政拘留，更别说是承担刑事责任了。《上海市养犬管理条例》中第41条到56条都是关于法律责任的规定，《北京市养犬管理规定》中第25条到第30条也规定了对于违法行为的处理办法，这些规定大多数都是行政处罚中的罚款措施。法律的有效实施得益于严格的惩罚条款的威慑效力，现有法律的惩罚力度不足，违法行为的成本不高，因此也增加了养犬者虐待、遗弃犬的可能性，使得损害犬及其他宠物动物福利的行为不能被有效制止。

除了上述几个方面外，对宠物动物保护力度不足还体现在对流浪动物的管理保护制度不健全，缺乏保护宠物动物福利的专门制度。流浪动物的大量存在不仅给社会治理造成难题，而且也侵害了这些宠物动物应有的福利。为此，可以确立包括流浪犬在内的所有流浪宠物收留看管制度，合理安排流浪宠物，保护其合法福利。另外，很多时候对于损害宠物动物的行为造成了恶劣的社会影响，可以建立动物法律保护公益诉讼制度，对于损害宠物动物福利，特别是损害无人管领的流浪动物的行为提起公益诉讼，以维护宠物动物的合法福利，同时也有利于在全社会形成维护宠物动物福利的良好风气。

3.缺乏国家层面的宠物动物保护法律

目前，我国还缺乏一部国家层面的全面而系统的动物保护立法，也缺少宠物动物福利维护的专门立法，没有形成一个完整的维护宠物动物的法律系统。有关宠物动物法律维护的相关规定都是地方性法规和地方政府规章，分布的较为零乱且分散，往往一部法律只间接涉及了宠物动物福利维护的其中一个方面，而且适用地区和范围都很狭窄，法律的位阶效力也较低，真正发挥的作用也是极为有限的。

近年来，已经有不少地区开始重视宠物动物法律保护，这是一个值得庆幸的现象。这些地方性法律法规虽然发挥作用有限，但是这些实践和尝试都为制定国家层面的宠物动物保护法提供了最初的实践依据。宠物动物法律保护的国家层面立法的必要性在于，全国性的立法能够统一法律的适用，规范地方性立法，切实保护宠物动物福利。

三、完善我国宠物动物法律保护的相关建议

（一）确立以保护宠物动物为主的立法目的

立法目的是制定法律的第一步，是所有立法工作的指导准则，整个立法的全过程都是围绕着立法目的之实现展开的，所以保护宠物动物福利是宠物动物法律保护的主要立法目的。

由于受到经济发展水平、社会重视程度、民众思想观念等因素的影响，我国有关动物方面的法律都是站在保护人类利益的角度制定的，很少去考虑对宠物动物福利保护。在这种立法目的指导之下，相关法律法规多是管理控制性的，不利于宠物动物福利的维护。然而，随着经济的发展和民众对动物福利保护的重视，越来越多的人开始呼吁建立专门的立法来保护宠物动物的福利，我国动物立法有了广泛的立法要求。

保护宠物动物的立法目的不是一蹴而就的，它必然要经过一个漫长而复杂的发展过程，从管理到保护的转变需要大家的共同努力，只有社会和每个人都开始意识到保护宠物动物福利重要性的时候，立法目的才能够得到真正的转变。法律的出现、发展和完善是由经济的发展状况决定的，同时受到社会公众的思想观念的影响，鉴于我国目前宠物动物法律保护的现实情况，我国维护宠物动物福利的立法目的仍然需要经过相当长一段时间的过渡才能够最终确立。

我们认为，宠物动物法律保护的立法既要维护宠物动物福利，同时在保护宠物动物福利与保障人类利益两者之间达到平衡，在保护人类利益时不能忽视宠物动物的福利，始终要把保护宠物动物福利放在第一位，这一点必须要明确。

（二）加大现有规定的惩罚力度

如前所述，我国目前关于保护宠物动物福利的地方性法规和地方政府规章中规定的惩罚力度过轻，一般只简单地规定了财产惩罚等措施，比如罚款、没收宠物，却没有刑事责任中的自由刑等规定，对于损害宠物动物福利的行为无法得到有效的惩处，因此要加大现有规定的惩罚力度，主要从两个方面来实施：第一，规定更为严格、全面的惩罚措施；第二，加强对违法行为打击力度，建立专门的追究责任的机构。

另一方面，要想增加现有规定的惩罚力度，还可以通过严格查处损害宠物动物福利的行为来实现，让一切侵害宠物动物福利的违法行为都受到应有的惩罚。建立专门的责任机构来追究损害宠物动物福利的行为，坚决打击侵害宠物动物福利行为，严格规定执法主体执法责任，避免相互推诿。

（三）制定专门的动物保护法

立法的缺失使得凌虐、伤害宠物动物的做法时有发生，关于保护宠物动物的规定也只是零星地散布在地方性法规和地方政府规章中。这种由不同的立法部门来制定和实施法律法规的现状，使每个部门在立法时都只立足于本部门的利益，很少顾及整体利益，其制定的法律法规发挥作用的范围极其有限，不能真正的维护动物福利，也不利于法律的统一实施和协调发展。这时就需要一部专门性的法律来切实地保护宠物动物福利不受侵犯，制定一部国家层面的专门的法律成为保护动物福利的最为关键的一步。

纵观世界大多数国家都有动物保护及相关方面的立法。如1995年葡萄牙就制定了《保护动物法》； 2002年瑞典则修订了《动物福利法》；英国也有动物保护方面的立法，而且也在不断地修改完善中；美国则不仅制定了《反虐待动物法案》，还有《动物福利法》等专门法律规定。这些国家和地区的动物保护立法为我国制定相关法律提供了参考。

我国早在2009年就已经存在《中华人民共和国动物保护法》（专家建议稿），2010年，《反虐待动物法》（专家建议稿）也由相关专家起草产生，这是我国动物法律保护的进步之处。这些专家建议稿一出来，就在社会上引发了热烈的讨论，人们的看法也褒贬不一。有些人认为，宠物动物应该受到人类的保护，而另外一些人则持否定观点，质疑甚至是反对有关禁止食用犬、猫等宠物的规定，他们认为，不能将宠物动物的地位与我们人类相提并论，况且禁止食用犬、猫的规定与有些地区的饮食风俗习惯相冲突，不利于社会的稳定。当然，这些反对和质疑的声音，相信立法机关在将来制定法律过程中会全面地考虑，力求做到权衡利弊。但是这两部法律都只是专家建议稿，立法机关有是否采纳的选择权。如今，立法机关依然没有启动动物保护法的制定工作，我国动物保护依然停留在社会呼吁立法的层面，这也从一个侧面反映了，动物保护还是没有得到立法机关的应有的重视。宠物动物法律保护还有很长的路要走，但是经过人们的不断探索，我相信一定能够在可预见的未来制定一部真正意义上的动物保护法，不仅仅只是保护犬，而是把所有宠物动物都纳入保护范围。

由于饲养宠物动物的人数开始激增，人类与动物之间的矛盾也日益凸显，人类损害宠物动物福利的行为也越来越普遍。目前，保护动物福利的法律缺失，使得很多违法违规行为得不到处罚，损害动物福利的行为不能得到有效地惩治，给社会发展带来负面影响。身为文明社会的成员，我们不能再任由损害宠物动物的行为肆意发展，要想真正地保护宠物动物的福利就必须要制定出专门的动物保护法。当然，这个立法过程是充满挑战的，我们可以参照有关国家和地区的做法，在立法上参考有关规定，为我国相关立法提供宝贵经验。制定一部国家层面的动物保护法，可以从各方面来维护动物福利，所以，动物立法必须要得到立法机关和社会公众的高度重视。