陕西黄河湿地省级自然保护区（大荔段）存在的矛盾冲突及建议

马浩 蒋金凤 王大安

（1. 国家林业和草原局西北调查规划设计院，陕西西安710048；2. 国家林业和草原局旱区生态水文与灾害防治国家林业局重点实验室，陕西西安 710048；3. 若羌县林业科学技术推广中心，新疆若羌 841800；4. 中国林业科学研究院湿地研究所湿地生态功能与恢复北京市重点实验室，北京 100091）

1 引言

自1956 年建立第一个自然保护区以来，截至2019 年我国已建立超过2 750 个自然保护区［1］，1990—2008 年是我国自然保护区建设的快速发展期，快速发展期过后，现在已经逐步由速度规模型向规范化管理型进行转变［2］。国家机构改革之前，自然保护区大部分处于多头共管状态，不同部门之间的管理交叉重叠，致使一些保护区存在的历史遗留问题一直得不到解决，而以国家公园为主体的自然保护地体系政策的出台，使这些历史遗留问题引起的矛盾冲突得到了一次很好的解决机会。

湿地是在陆地生态系统和水生生态系统交互作用下形成的独特生态系统［3］，因净化水质作用显著，具有“地球之肾”的美称，2016 年，我国建立的湿地自然保护区数量已超过577 个［4］。陕西黄河湿地省级自然保护区地处黄河中游，地理位置优越，是黄河生态圈的重要组成部分［5］。保护区内湿地生态系统完整，是我国中西部水鸟的重要越冬地和迁徙中转驿站，每年都有大批水鸟在此越冬繁殖或者迁徙停歇［6］。该保护区自2005 年建立以来，于2014 年和2017 年进行了两次范围与功能区的调整，现状范围功能分区趋于合理，但保护区内仍存在部分矛盾冲突问题。本文通过分析陕西黄河湿地省级自然保护区内存在的矛盾冲突问题，提出相应的对策建议，以期为保护区的保护提供参考依据。

2 保护区概况

陕西黄河湿地省级自然保护区位于关中平原的东端，东侧与山西省相接，以黄河治导控制线的中心线为界，西界分南北两段，黄河老岸为北段边界，第二道防洪堤为南段边界，北侧以韩城禹门口为界，南侧以潼关港口为界［7］。在行政区划上包括潼关、大荔、合阳和韩城4 个县的黄河河道、洪泛平原、河漫滩和黄河、渭河、洛河3 条河流的交汇地区，地理坐标介于110°08′13″-110°36′45″E，34°36′25″-35°51′59″N，总面积45 986 hm2［8］。

2.1 自然条件

陕西黄河湿地省级自然保护区属暖温带大陆性半湿润季风气候，四季分明，雨热同季，年平均气温13.5 ℃，年平均降水量529～574 mm，降水多集中在7，8，9 月，占全年降水的51.6%，年平均风速2.5 m/s，无霜期210 d［8］。

保护区内广泛分布河流冲积、淤积物，地质构造较为单一，粉砂、砂质黏土、淤泥互层结构明显。保护区北端（龙门）断崖明显，有石灰岩出露，龙门至潼关段的黄河谷地内，由黄土状土组成的第二、三级阶地发育较好。保护区海拔327～378 m，地势平坦，分布为河床、河心滩、河漫滩、沙洲和洪泛平原等，横向高差在3～4 m。

保护区主要有沼泽土、盐土和新积土等土壤类型，在一些常年积水的洼地上，发育有沼泽土；在有季节性积水、地势相对低平的地方，因蒸发强烈，发育有盐土；在地势相对较高处发育有新积土。保护区内土壤由于受到洪水的冲洗、稀释以及沉积物的覆盖，土壤盐分相对较少，发育也较年幼。保护区有盐沼、浅水湿地植物群落、草丛沼泽、灌丛沼泽和森林沼泽等多种天然植被类型及莲群落、白羊草群落、刺槐林等非天然植被，构成完整的湿地植被生态系统。

2.2 主要保护对象

陕西黄河湿地省级自然保护区以河流湿地生态系统和生物多样性作为主要保护对象，包括保护区范围内的河流水体、河漫滩、河心沙洲、河流交汇形成的三角洲，天然和人工建造的各种景观，保护区内的生物资源特别是珍稀水禽及其栖息环境。陕西黄河湿地省级自然保护区属河流谷底型地貌，河流湿地生态系统发育完善，为候鸟迁徙提供了重要的停歇地和栖息地［9］。该保护区是陕西省鸟类数量最多、分布最集中的地区之一，记录有野生鸟类148 种，占全省总种数的40.21%，保护区内越冬栖息的国家一级保护动物6 种，分别为黑鹳（Ciconia nigra）、东方白鹳（Ciconia boyciana）、大鸨（Otis tarda）、丹顶鹤（Grus japonensis）、白肩雕（Aquila heliaca）和金雕（Aquila chryseatos）等，栖息的国家二级保护动物有18 种，如灰鹤（Grus grus）、大天鹅（Cygnus cygnus）、白琵鹭（Platalea leucorodia）、鸳鸯（Aix galericulata）等［8］。保护区内种子植物共75 科241 属361 种，分布有国家二级保护植物野大豆（Glycine soja），省级保护植物绶草（Spiranthes sinensis）、穗状狐尾藻（Myriophyllum spicatum）和多枝柽柳（Tamarix ramosissima）［8］。保护区内分布的植物种质资源以及众多国家级和省级野生动物及其栖息地具有重要的保护价值。

2.3 保护区总体规划调整及管理机构

陕西黄河湿地省级自然保护区自建立以来共进行了两次总体规划的调整。2005 年11 月15 日，陕西省人民政府发布批复文件《关于设立陕西黄河湿地省级自然保护区有关问题的批复》，批复陕西黄河湿地省级自然保护区总面积57 348 hm2，其中，核心区面积22 611 hm2，缓冲区面积22 306 hm2，实验区面积12 431 hm2。

2014 年12 月18 日，陕西黄河湿地省级自然保护区进行第一次范围及功能区调整（陕西省人民政府《关于调整黄河湿地省级自然保护区范围及功能区的批复》），调整后总面积45 950 hm2，其中核心区面积18 209 hm2，缓冲区面积18 169 hm2，实验区面积9 572 hm2。

2017 年12 月26 日，陕西黄河湿地省级自然保护区进行第二次范围及功能区调整（陕西省人民政府《关于调整陕西黄河湿地省级自然保护区范围及功能区划的批复》，调整后总面积45 986 hm2，其中，核心区面积18 209 hm2，缓冲区面积17 774 hm2，实验区面积10 003 hm2。

陕西黄河湿地省级自然保护区按行政区域进行属地管理，由潼关、大荔、合阳和韩城分别对各行政区域内的保护区进行管理，其中，大荔段批复总面积16 540.14 hm2，落图核心区面积5 113.95 hm2，缓冲区面积7 295.76 hm2，实验区面积3 431.88 hm2。管理机构为陕西省黄河湿地省级自然保护区管理局，主管单位为陕西省渭南市林业和草原局。

3 保护区存在的矛盾冲突问题

陕西黄河湿地省级自然保护区经过2014 年和2017 年两次总体规划调整，保护区现状范围内功能分区趋于合理，但历史遗留问题难以在调规中解决，导致保护区内仍存在较多的矛盾冲突问题。

保护区内现存的矛盾冲突主要有5 种类型：超出县域（位于山西行政管辖范围内）、管辖飞地（由陕西行政管辖，但位于黄河对岸靠近山西一侧）、村庄、设施建筑（道路用地和水工建筑用地）和永久基本农田。陕西黄河湿地省级自然保护区（大荔段）内矛盾冲突面积统计见表1。

表1 陕西黄河湿地省级自然保护区（大荔段）内矛盾冲突面积统计

保护区内5 种矛盾冲突类型中，永久基本农田面积最大，达到了6 601.35 hm2，占批复面积的39.91%，且核心区和缓冲区分布面积4 790.73 hm2，远高于实验区分布的面积；其次是位于黄河对岸的管辖飞地，面积1 093.09 hm2，占批复面积的6.61%，该部分由陕西省行政管辖，但由于位于黄河对岸，更靠近山西省实际管辖范围，在管理中相当于一块飞地，很难进行有效的管理；再次是超出县域部分，面积712.59 hm2，占批复面积的4.31%，该部分位于山西省行政管辖范围内，大荔县无权管理；设施建筑基本为田间耕作道路用地和农村道路用地；村庄面积分布于缓冲区和实验区内，面积为35.64 hm2，占批复面积的0.22%。

4 解决对策及建议

根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》和自然资源部、国家林业和草原局《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》等文件要求，针对保护区内的矛盾冲突问题提出以下解决对策：

（1）永久基本农田建议分区进行处理。实验区内的永久基本农田距离黄河河道较远，保护价值相对较低，为保证永久基本农田面积不减少，建议将实验区内的永久基本农田调出保护区。缓冲区和核心区的基本农田紧邻黄河河道，考虑到生态系统完整性，为实现对黄河生态系统的有效保护，建议采取逐步退出的方式。

（2）对于由陕西行政管辖，但位于黄河对岸靠近山西一侧的地块，建议调出保护区，因靠近山西一侧，不调出保护区，后期易形成飞地，很难对该部分进行有效的管理。

（3）超出县域的地块建议采取调出处理，因行政管辖权为山西省，陕西省无权管理。

（4）设施建筑基本为田间耕作道路用地，建议随永久基本农田的处理同步进行，如永久基本农田采取调出处理，则其中的设施建筑同步调出，如永久基本农田采取退出的处理方式，则其中的设施建筑可同步退出保护区。

（5）实验区成规模的村庄以及靠近边界的村庄建议采取调出处理，缓冲区的村庄建议依据永久基本农田同步处理。