公共价值视域下的高校财务治理

应益华（副教授）

一、引言

高校财务治理是高校财务与大学治理交叉渗透的产物，承担着财务管理和治理的双重职责，既具有公共治理的普遍属性，又具有教育行业的特有属性，对于确保高校可持续发展具有重要的意义。高校作为系列契约的集合，在其运行过程中，大量的不确定性、信息不对称以及权责不清等导致了契约的不完备。因此，需要通过特定的财务治理规范各种契约关系的安排，并通过财务治理实现高校战略目标。由于高校的创办权和实际办学权分离，政府作为“所有权人”和“委托人”的身份虚化，主要依赖任命的管理者代行管理职能，而政府对其任命的管理者的晋升具有最终决定权。委托人和代理人的目标和对待风险的态度不一致，需要通过特定的治理机制弥合双方的差异。在公共管理中，公共价值是一种多维度的存在，也是一套具有解释能力的语义符号[1]。公共价值理论超越了传统的市场失灵或政府失灵的二分法，引起了学界和业界的高度关注。公共价值理论与高校财务治理具有较强的契合性，研究公共价值理论下的高校财务治理，有助于重塑高校财务核心流程。

在中国知网中以“高校”和“财务治理”为篇名进行搜索，共发现核心期刊以上论文33篇，形成了较为丰富的成果，但大部分文献没有明确的理论基础，只有少部分文献围绕利益相关者视角、产权视角、平衡计分卡展开分析，依然有不少研究问题亟待解答。如：财务治理的逻辑是如何构建的，财务治理的目标是什么？从主体或客体角度对财务治理进行分类是否合适？从公共行政的演进路径来看，公共价值管理是对传统行政管理和新公共管理的扬弃，其与公共治理理论在价值上有许多相通之处[2]，缺失对公共价值的关注将导致高校财务治理偏离预期的目标。基于此，本文聚焦公共价值和高校财务治理，尝试分析公共价值理论与高校财务治理融合的必要性，并探讨公共价值视域下的高校财务治理改革，以期进一步丰富财务治理理论，为高校财务治理实务提供借鉴，促进高校公共价值创造。

二、高校财务治理与公共价值的概念

1.高校财务治理的概念。不少学者认为财务治理是提高公司治理效率的一系列财权制衡制度安排[3-7]。如张荣武[8]认为，财务治理是指在股东主导的利益相关者共同治理和相机治理耦合的基础上，通过财权合理配置，形成财务治理结构、财务治理机制与财务治理环境的良性互动，促进财务冲突协调、财务决策科学化与财务竞争力提升，进而实现财务治理效率最大化的一整套静态制度安排和动态制度演化。

高校财务治理是借鉴公共管理理论和现代公司制度理论而形成的，用以平衡高校利益相关者之间财务关系的设计和安排，既包括高校内部的财务决策、财务监督和财务执行过程，也包括外部财务治理要素在内部财务治理过程中的嵌入和协同[9]。高校财务治理是大学治理体系的核心，依赖于高校治理所建立的分层财务决策机制，以财权配置（财权有广义的内涵，既包含存量资源也包含增量资源，而不仅仅是当年安排的预算资金）和资源管理为中心，以财权监督为保障，主要目的是解决利益相关者的利益冲突，从属并服务于学校治理目标。

2.公共价值的概念。“价值”一词充满了语义多样性，在不同的学科和语义环境下代表不同的含义，大多数情况下源自于需求或感觉[10]。公共价值的概念最初由穆尔[11]在1995年提出，其认为公共部门管理工作的首要任务不是确保政府组织的延续，而是作为创造者，根据环境的变化和对公共价值的理解，改变组织职能和行为，创造新的价值。包国宪和马翔[12]将公共价值界定为经过社会沟通和政治协商等形式的价值建构机制而达成的公众集体偏好。周卫华等[13]认为，“广义上说，公共价值是价值在公共领域的表达，是指客体能满足不同主体需要所产生的效用。公共价值蕴含在公共部门设计、开发、制造、组织、治理、提供、分配给公众进行消费和享受的公共产品和公共服务中。狭义上说，公共价值体现在利用政府资产实现特定目的的公共政策承诺中”。公共价值理论实现了“价值理性”和“工具理性”之间的有机平衡，在高校财务治理领域具有十分重要的作用。

就高校而言，公共价值理论超越了传统公共管理范式所强调的效率效果观，公共价值既取决于所处的外部环境，也取决于利益相关者（特别是服务接受者及其代表）的期望和感知。期望是一个复杂的个人判断过程，植根于特定的政治、文化、法律环境中，更是一种价值驱动理念的变迁。服务接受者及其代表的满意度是衡量公共价值的重要指标，最终取决于所提供服务的数量、质量与服务接受者需求之间的耦合程度。

三、公共价值理论与高校财务治理契合的基础

1.公共价值理论与高校财务治理的终极目标一致。传统的科层制采取自上而下的直线型管理模式，更多强调的是投入的合法性。新公共管理采取目标驱动型战略，注重局部效率和效果的提升，强调的是产出的合法性，但其“泛市场化”的思维容易导致注重短期目标而忽视长期影响，忽略整体价值的提升。目前，高校财务治理正处于“两期叠加”重叠期，一方面新公共管理的效率观还未有效贯彻，另一方面公共价值治理要求已经被提上议事日程。公共价值理论是在从工具理性和价值理性角度对新公共管理进行批判和反思的基础上形成的，代表着公共行政学的前进方向和发展趋势[14]。根据穆尔[11]提出的“战略三角形”概念，组织战略同时包含以下几层含义：一是规定了组织的总体使命和目标（用重要的公共价值表达出来）；二是指明了支持和合法性的来源，组织可以利用它们来争取社会的持续支持；三是阐明了组织应怎样安排和运作以达成目标。可见，良好的财务治理是实现公共价值的重要工具，其本身也是公共价值的一部分，有助于构建健全的财务管理体系，是实现组织战略的手段，也是组织成功的关键。公共价值治理是公共价值理论与公共治理的有机结合，旨在协调利益相关者的利益关系，利益关系的界定不仅仅是为了满足合法性的需求，更是为了实现价值增值。

2.财务治理理论本身蕴含着特定的价值诉求。高校内部治理体系中至少存在三个层次的委托代理关系：一是社会公众与政府机构的委托代理关系；二是政府机构与高等学校的委托代理关系；三是高校内部各层级的委托代理关系[15]。多层级的委托代理链条决定了受托责任的层次性，在这种背景下，信息不对称成为一种常态，进一步加剧了委托方和代理方之间的博弈，因此解决利益冲突成为财务治理的首要任务。引入系统论后，相关主体的财务权利得到科学的分配，委托人通过资源配置和预算设定目标，代理人根据设定的目标完成任务并向委托人报告，从这种意义上而言，高校管理者既扮演着代理人的角色，又扮演着委托人的角色。治理体系通过固化的规则（章程、制度）或程序作用于高校微观的行动单元，而固化的规则或程序需要特定的理论作为指引。公共管理思想和实务总是在回应原有思想和实务的挑战与不足的基础上逐步演进的，同时也受到路径依赖和各种约束机制的影响，新公共管理理念存在的问题被投射到期望通过引入公共价值理论来实现。

任何政策和理论都承载着特定的价值，经济活动亦是如此。公共价值是一个宽泛的词汇，其形成取决于两个因素：特定的环境（包含制度环境、社会环境和自然环境等）、特定的价值判断。公共价值强调对结果的关注，但并不是忽略对投入、产出和过程的管理，其旨在实现既定约束条件下公共价值最大化的目标。在公共价值理念和财务治理体系相互嵌入的情况下，当面临激烈的竞争压力时，高校可从当前的治理环境和治理活动中识别出偏离公共价值的主要原因，并采取相应的措施以寻求治理体系特别是财务治理体系的改进。

3.公共价值的实现需要通过特定的治理机制才能得以实现。公共价值理论是后新公共管理时代管理范式的变革和创新，旨在化解工具理性和价值理性割裂的矛盾，并将公共价值的实现作为其核心目标。公共价值管理范式试图整合公共行政发展过程中不同范式所恪守的单一价值观（如传统公共行政的“效率”、新公共行政的“公平”、新公共管理的“结果”、新公共服务的“服务”等），注重经济、效率、效果等任务性价值和公平、透明、公民发展等非任务性价值的结合[14]。公共价值总是与特定的时空相关，即便在同一时空，公共价值也可能存在多元性和相对性。为了在多元性、相对性和变动性的价值中寻求共识，并在具体的情景中通过特定的制度建构实现公共价值，公共价值理念与治理之间需要进行互动，财务治理机制也需要不断根据内外部情况进行调整，以寻求公共价值最大化。从总体上说，可以通过以下方式创造出更高的公共价值：①增加每消耗单位资源产出的公共活动的数量和质量；②降低达到现有生产水平所花费的成本（用金钱或权力来度量）；③使公共组织更好地确定和回应公民的真实需要；④增强公共组织运作管理的公正性；⑤加强其持续回应公共需要和持续创新的能力[11]。

四、传统高校财务治理存在的问题

治理本身是一种决策过程，使得机构能够制定政策和目标，并通过特定的方式、方法和手段实现目标。新公共管理理论将源自私营部门的原则、概念、管理控制工具和管理技术整合至公共管理领域，试图用市场导向的方法解决政府失灵的问题，但因其过于强调工具理性（强调经济、效率和效果），模糊公私部门的边界，低估公平、正义、参与、公共利益等的价值而面临困境，与后公共管理时代注重整合和合作的治理理念存在矛盾之处。公共价值理论对高校财务治理提出了新的要求，但受传统公共管理思想和新公共管理思想的影响，高校财务治理所存在的财务治理碎片化、缺少统一的价值逻辑、监管体系不完善等问题也逐渐显现，成为制约高校财务治理效率提升的重要因素。

1.财务治理呈现碎片化倾向。高校财务治理主要是为了解决利益相关者之间的利益冲突，其财务治理模式必须回应政治环境、经济环境、社会环境、文化环境等的变化，以及学校内部应用的场景，并随治理环境的变化而修正或重塑。但叠加的利益结构使得高校的治理尤为复杂，加之高校办学历史、办学规模、办学模式等都存在较大差异，导致高校治理结构呈现出较大的差异。我国高校内部治理结构中存在的一个非常明显的问题就是“头痛医头，脚痛医脚”，各项政策、措施之间不系统、关联性差[16]。高校财务治理的核心是财务管理体制，目前大部分高校在探索由传统“统一领导，集中管理”的集权式管理体制向“统一领导，分级管理”的分权式财务管理体制的转变，并基于此产生了“集中管理与分级管理相结合”体制的变形。但应该看到的是，校院两级激励和约束机制还未真正形成，更多的是事权的下移，而不是治理权的下移，不同部门追求效率最大化会导致各部门在竞争性资源配置时产生冲突、注重短期绩效、重复购置资产等问题，最终导致治理体系的碎片化和学校整体价值的次优化。

2.财务治理体系缺乏统一的价值逻辑。传统的科层制强调自上而下的行政控制，主要强调分权和制衡。分权和制衡主要是投入的监督和控制，以满足合法性需求和内部控制要求。新公共管理理论强调借鉴私营部门的管理理念，以绩效预算为先导，从传统的投入导向向产出/结果导向转变，更多强调“物有所值”最大化，聚焦于局部流程优化（这可能导致总体结果次优化），如通过成本控制（既要注重显性成本控制，也要注重隐性成本控制）和标杆管理等提升效率，而绩效评价侧重于投入、产出、结果、成本效益分析，这些工具性价值相对容易衡量，但是容易导致人们忽略需求满意度、支持性和合法性。Trakman[17]将大学治理分为教授治理、公司治理、受托治理、利益相关者治理、混合治理五种模式，这是从主体或客体方面进行分类的，每种治理模式都有其存在的理论基础。但由于高校财务治理缺少统一的价值逻辑，高校受传统科层制的影响，部分强势职能部门主导了财权分配，导致财务治理与战略管理吻合度较低，专项资金方面存在多头管理的现象，无法充分发挥财务治理体系在实现社会结果和创造公共价值中的重要作用。

3.监管体系不完善。高校管理者作为有限理性的行动者，一方面要实现公共价值，另一方面也希望在实现公共价值的过程中实现个人价值，但是公共价值多维性和个人价值复杂性之间存在非完全一致性，从而导致高校管理者为了实现个人价值而偏离公共价值。财务治理最终要借助特定的保障机制才能实现其效果，从这个意义上而言，监管体系是确保财务治理效果的重要举措。目前高校监管体系包含巡视、纪委监察、审计监督等，但这些监管体系合力不够，且主要围绕合法性展开，缺少对全价值链（包含“资源投入—提供服务—广义产出—公共价值实现”四个过程，具体可以围绕服务对象、服务、信任关系展开）的监管，内部机构不平衡和合作不充分导致摩擦成本等隐性成本不断上升，在“弱所有者，强管理者”的现状下会进一步衍生出管理者的机会主义行为和“内部人控制”问题。

五、公共价值创造下的高校财务治理框架构建逻辑

大学存在多种治理机制，不同的治理机制服务于不同的目的并通过管理方法形塑大学核心流程。公共价值理论超越了新公共管理理论狭义的功利主义，弥补了单纯强调效率而引起服务碎片化的缺陷，加之公共价值理论与财务治理之间具有天然契合性，为公共价值理论视域下高校财务治理的重构提供了基础和可能。财务治理作为一项特定治理机制，通过财权配置等决策解决有限资金供给和不断增加的社会需求之间的矛盾，形成高校财务活动过程的权责关系，在确保高校可持续发展中发挥重要的作用。公共价值旨在实现公平治理、回应性治理和注重结果的治理，财务决策、执行与监督机制是高校主要的财务治理机制。因此，公共价值视域下的财务治理应围绕公共价值识别、公共价值创造和公共价值管理的逻辑展开。

1.识别公共价值。公共价值理论的核心是“公共性”，即公共部门在人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作等活动中以公共价值创造作为其最终目标。传统的新公共管理侧重工具理性，公共价值理论促使其向价值理性进行修正，改变了新公共管理“泛市场化”的缺陷，从关注产出向关注目标、行动、产出和结果整个公共价值链条转变。公共价值识别是公共价值创造的逻辑起点，其在一定程度上决定了公共价值的产出水平和公共价值创造的整体绩效[18]，有助于确保公共服务提供与主要利益相关者的需求耦合。高校财务治理是一个动态持续的过程，其目标是实现公共价值最大化，这种价值取决于高校需要提供何种服务、在何种程度上满足何种需求，尽管这种需求更多的是通过描述性角度进行分析的。

公共价值管理理论的核心在于集体偏好（Col⁃lective preference），它有别于新公共管理中个体偏好的简单聚集，或者说，集体偏好通过聚集公共价值与新公共管理中的个体偏好来反映公众需求[19]。公共价值识别是一个复杂的课题，需要借助专业的判断，而判断的基础则来自于利益相关者对高校所提供服务有效性和质量的期望和感知，这种期望和感知与特定的管理情境相关。由于个体偏好的异质性和易变性，使得公共价值并非个体偏好的简单叠加，而是源于特定内部环境约束和外部环境影响下利益相关者通过互动形成的集体偏好的表达。集体偏好需要通过特定的价值表达机制、民主进程和合法性程序达成共识，并在持续的社会和政治互动过程中得以表述或重新表述，借助学校使命、愿景、战略、目标得以明确。高校管理者的主要职责是在组织目标和更为广泛的社会目标聚合中实现工具理性和价值理性之间的适度平衡，回应社会公众的价值诉求，实现期望的社会结果，并随着环境的变换而调适。应该明确的是，满足了利益相关者的需求并不意味着公共价值已经实现，还必须考虑服务提供是否满足“物有所值”原则，是否遵从内部流程和外部监管的要求，进而在此基础上通过资源节约、资源挖潜、资源整合、资源开发、资源共享等策略实现高校资源的最优配置。

从“战略三角形”的定义可以看出，战略的核心是其必须有公共价值，而对公共价值的认知和表达必须建立在对资源提供者（通常意义上的委托人）、服务接受者（受益者）有价值的事物上，在财权分配过程中必须注重了解资源提供者和服务接受者等主要利益相关者的意见和需求，通过协调等机制实现财权的分配，避免高校战略和财务治理之间的错配。通过结果导向公共价值需求的陈述表达和共识导向公共价值偏好的识别，公共价值识别能够确定个体的个性化偏好和集体的共同需求[18]，有助于管理者在治理过程中做出更好的决策。通过优化治理结构和业务流程、调整治理机制回应内外部环境的变化，通过提升管理水平和服务（或产品）接受者满意度实现公共价值。

2.明确财务治理主体的责权利。公共价值产生于特定文化群体内部的互动，其中行为者和规则系统构成了公共价值生成的两大源头[20]。就高校而言，财务治理主体主要是拥有财权分配或影响财权分配的利益相关者。这些利益相关者既是价值的诉求方，又是公共价值的创造者，其需求和期望构成公共价值具化的空间，受隶属关系、融资方式、发展战略、内部决策程序和方式、组织规模、管理层级、管理幅度、管理文化、技术和制度环境等多种因素的综合影响，最终影响到财务决策权、财务监督权和财务执行权的有效实施。明确财务治理主体的责权利有助于财权分配等决策的落地。财务治理与高校战略、内部治理流程密切相关，战略确定后高校治理的主要角色侧重于监督和评价层面。

要以研究制度大学章程为契机，明确界定行政权力与学术权力的运行领域[21]，高校财务治理结构必须在章程中得到明确体现。高校实行的是典型的管办分离制度，政府作为财政资金提供者和管制方，通过政策管制、预算拨款、预决算批复、国库集中支付、制定收费价格以及其他工具参与到财权配置过程中，对高校资源配置起到关键性的作用。高校实行党委领导下的校长负责制，应充分发挥党委和二级学院党政联席会在财务治理中的核心领导作用，特别是对发展战略、“三重一大”等事项进行集体决策。以校长为首的行政管理机构主要负责执行权，在传统的层级治理结构的基础上嵌入非层级治理机构，形成集体决策机制，并参照上市公司治理结构设立财经工作领导小组，全面统筹高校财务治理相关事宜，下设战略及风险管理委员会（主要负责对高校长期发展战略和重大投资项目及风险管理进行研究并提出审核意见）、预算与投资决策委员会（主要负责实施全面预算管理和投资决策的咨询）、资产管理委员会（主要负责存量资产和新增资产的管理）、绩效和考核委员会（主要负责制定高校部门及管理人员的考核标准并组织考核）、审计委员会（主要承担财务监督责任）等专业委员会。上述专业委员会受学校党委统一领导，要充分发挥各专业委员会的专长，就必须厘清各委员会与教职工代表大会、学生代表大会、学术委员会、校务委员会、行政管理团队等其他治理机构的权责边界，特别是高校治理机构的战略角色和管理层的管理定位要明晰，明确其议事规则，委员会的构成既要注重专业性，又要保证一定的开放性。

院系是高校价值创造最基本的单元，也是人才培养、科学研究、社会服务、文化传承的主要承担者，要进一步构建责权利对等的校院两级财务治理体系，就应处理好集权与分权的关系：财权分配既要注重横向制衡，也要注重纵向分权（校、院、系）的转变；各职能部门要进一步下放权限，在赋予二级学院办学自主权的同时，将部分财权下放，并在此过程中分解绩效目标，充分调动二级学院在财务治理中的积极性；二级学院也应当成立财务治理的非常设机构，对二级学院财权进行有效配置。

3.强化公共价值预算管理。高校管理者最核心的目标是实现公共价值最大化，公共价值创造以财权配置为基础，财权配置贯穿财务治理全过程。财务预算作为财权配置的核心工具，通过使用财务语言连接高校战略和日常活动，其具体扮演着战略规划、管理控制和运行控制的角色，是实现公共价值的重要手段，也是高校财务治理的主要抓手。一是，应引入公共价值预算体系，以战略目标为导向，在预算编制时吸引利益相关者参与到预算编制过程当中，建立公共价值与所消耗资源（而非单纯的投入）、流程、产出之间的函数关系，具体可引入投入产出分析、项目评估等工具。二是，在既有资源约束条件下，高校必须对未来进行规划，综合考虑各种因素，确定高校发展战略。以公共价值为导向的公共部门战略管理有助于摆脱过于管理主义的刻板印象，突破现有狭隘的研究局面[22]。三是，在战略既定的情况下，通过公共价值预算和中期支出框架将公共价值理念具化到实际行动中，提高资源配置与高校战略之间的吻合度，为后续进行绩效监督和评价奠定基础。在公共价值视域下，预算管理能力决定了高校财务治理的水平，其管理成效影响到高校的全局。公共价值预算避免了单纯财务预算指标可能导致高校价值创造能力损耗的弊端，有助于克服传统增量预算或零基预算中存在的机会主义行为、预算松弛、追求短期利益等缺陷。高校应对学校内外部资源进行有机整合，强化预算“刚性约束”，充分利用其资源配置和管理职能，在确保经常性项目预算的基础上，结合资源配置与战略目标，将资源配置给能够带来公共价值最大化的服务或产品，促使资源配置从低公共价值的系统向高公共价值的系统转移。

4.完善内部控制和监督机制。高校内部治理的本质就是高校内部决策权力在高校内部的配置与行使[23]。由于财务治理体系的不完善，特别是缺少应有的监督和控制机制，导致高校部分领域腐败问题高发。有效的内部控制和监督是实现财务治理的保障，纵向授权和横向制衡相结合可以防止权力异化，对公共价值产生正的效应。因此，应进一步完善监督机制，识别和诊断财务管理中存在的舞弊行为，提升财务治理水平，并确保财权配置按照预先设定的目标进行；同时，完善财务治理相关信息披露制度，为财务决策权、执行权和监督权的行使提供信息支撑。

5.建立公共价值导向的绩效评价体系。管理的核心问题是价值创造、价值评价和价值分配问题[24]，其中价值创造问题必须借助激励和约束机制才能解决。公共价值理论并不是对新公共管理理论的完全取代，而是对它的一种扬弃、补充和迭代，其一方面继承了新公共管理理论的核心，即借鉴私营部门概念、管理方法和工具以增加公共价值，另一方面强调了“公共性”的特征，这就需要分析高校的战略、行动和结果是否满足资源提供者和服务接受者的需求和期望。公共价值理论弥补了传统公共管理效率低下和新公共管理缺失“价值灵魂”的缺陷，其本身也可以作为绩效评价的工具。

绩效评价体系蕴含着设计者的价值取向，并构成激励和约束机制的基础。绩效评价不应仅局限在报告视角，还应涵盖管理视角。绩效管理是一个闭环管理系统，通过绩效评价、绩效报告和绩效反馈，将预算执行结果传导至预算管理的闭环，对高校公共价值创造具有非常重要的指导价值。从管理目标来看，绩效指标指向结果（做得怎么样），它采用基于部门公共事务的责任指标或效果指标[25]。脱离了公共价值的“政府绩效”没有意义，脱离了对政府绩效的科学管理去追求公共价值也会造成“绩效损失”[26]。绩效损失是产出和结果的差距，包含治理缺陷型和价值偏离型两种[27]。公共价值导向的绩效评价体系设计应以公共价值识别为基础，整合财务绩效指标（如经济、效率和效果等经济价值）和非财务绩效指标（如社会公众的参与度、获得感、满意度、代际公平等社会价值），满足评估、控制、预算、激励等需求，以避免高校强调短期产出而忽略长期效果，具体可借助公共价值账户、公共价值计分卡、公共服务价值链等评价工具，使公共价值从抽象的概念具化到落地过程，实现“点”“面”结合。在公共价值导向的绩效评价过程中，既要关注集体偏好的达成，即关注资源提供者、服务接受者等利益相关者的满意度和获得感（关注社会价值等视角），又要关注实现既定结果所耗费的资源（关注经济价值，如部分服务的供应方的选择）是否符合最优原则并注意结果的滞后性，实现财务管理的精细化和规范化。

6.探索构建公共价值创造网络治理机制。就高校而言，研究公共价值的终极目标是解决高校为什么存在的问题。高校的主要职能是人才培养、科学研究、社会服务，但高校没有相应资源和能力独立完成其应承担的使命，因此，如何通过复杂的网络共同体，以资源协同和共享的方式实现公共价值最大化，成为高校管理层必须考虑的现实问题。公共价值强调多元主体的平等嵌入（强调治理结构的网络化而非线性化或层级）和互动、强调共同治理和合作生产，最终构成利益共同体。针对高校利益相关者众多且价值判断存在异质性的情况，应探索构建公共价值创造网络治理机制。公共价值创造网络治理聚焦于合作、参与和伙伴关系，具有较强的包容性，突破了传统管理单向运行和线性思维的弊端，借助多元利益相关者，在民主进程中形成、构建和定义公共价值。

高校网络治理主体主要包括资源提供者（与高校存在拨款关系的政府，其既是管制者，也是治理的重要关系方；学生；与高校存在融资关系的外部金融机构；捐赠者等）、服务接受者（学生以及雇佣毕业生的各类单位；与学校存在平等合作关系的各类机构，如政府、企业、高校、科研院所等）、服务提供者（教职员工等）、监管部门、评价机构等。治理机制不仅包含责权利的安排，也包含决策的规则和程序，重点是解决财务治理主体的价值冲突问题。财务治理主体有各自的行动逻辑和诉求，在治理过程中承担着双重角色，既在财权配置中发挥着应有的作用，又是公共价值的共同创造者。

作为一种特殊的集体决策框架和结构性安排，信任关系的构建是网络治理的基础，也是确保合法性以及实现公共价值创造的前提。在公共价值管理的过程中，公共管理者需要将公众吸引到对公众偏好的讨论的过程中，共同商议问题，而这一对话和讨论过程的复杂性，使得效率和民主必须形成合作伙伴关系[28]，网络治理主体通过合作和互动达成共识，并赋权网络主体或其代表持续参与到高校战略、公共价值预算、公共价值导向的绩效评价等全过程中。通过网络治理，利益相关者向公共价值的创造者和合作者转变，通过资源共享、信息互通以及对跨部门的价值和利益进行协调，形成系统合力，促进合作的广度和深度，进而化解价值冲突，降低交易成本，缓解信息不对称，提高高校财务治理的效率，促进公共价值创造。

六、结语

公共管理范式变迁是一个持续的过程，公共价值理论突破了传统公共理论的约束，强调工具理性与价值理性的有机衔接和适度平衡，已经被社会所认可。构建以公共价值理论为导向的高校财务治理体系，应超越传统的效率和效果理念，聚焦公共价值的创造和提供。建立健全高校财务治理体系，有利于提升高校公共价值的创造能力，构建治理主体之间的信任机制，进而做出合法性判断等。尽管公共价值因难于计量（如难以通过财务的语言对产出、结果和其他公共价值维度进行计量）和缺少落地的工具而被诟病，但是公共价值理论为高校财务治理提供了一个更为宽泛的研究视角。高校管理者应树立战略思维，围绕公共价值识别、公共价值创造和公共价值管理的逻辑进一步理顺高校财务管理体制，构建公共价值预算体系，完善基于公共价值的财务治理边界。当然，信息的丰富度会影响到财务治理结构的稳定性，作为高校治理体系的重要组成部分，财务治理的有效实施需要会计信息、内部控制等作为支撑，因此需要提高信息透明度、完善监督机制。

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