研究型金融审计推进国家金融高质量发展的现实思考

王家华（教授），丁文彬

一、引言与文献综述

习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，审计是党和国家监督体系的重要组成部分，要深化审计制度改革，解放思想、与时俱进，创新审计理念；2021年，审计署强调要坚决做实研究型审计，要深入分析问题背后的体制障碍、机制缺陷、制度漏洞，发挥审计的建设性作用，推动完善制度机制①。面对当前日益复杂的经济金融形势，国家金融审计不仅要揭示金融风险，更需要积极开展研究型审计，将研究贯穿于审计的全过程，通过监督揭示问题，通过评价、咨询等“治已病、防未病”，从而有效推进国家金融治理，促进国家金融制度体系与运行机制的完善，防范化解重大金融风险、维护国家金融安全，实现金融高质量发展。

1.研究型审计的内涵。研究型审计的提出有一个渐进的过程。其最初用于对工作方法的探讨。李玲[1]认为，研究型审计主张把问题作为研究对象，以科学严谨的态度展开审计工作，既要找出问题，又要研究解决问题的方法。此后，研究型审计上升到探讨思想理念的层面。审计署[2]提出，研究型审计是一种科学的研究理念，要积极推进研究型审计，就要转变审计思路，发挥审计的建设性作用。“十四五”规划中指出，研究型审计注重创新审计理念与思路，注重在审计时深入研究和把握重大经济决策部署的出台背景、战略意图、改革目标等根本性、方向性问题。若将以上理念细化到实践层面，则研究型审计要注重以审计的视角研究审计对象的历史沿革、发展现状、改革方向、职责履行、业务运行、管理模式等多方面；注重在全面揭示问题的基础上，深入分析研究问题，真正做到揭示问题、规范管理与促进改革一体推进①。

2.研究型金融审计与国家金融治理。金融审计是审计机关参与国家治理的重要手段和途径，以揭示金融业系统性风险、评估金融政策、维护国家安全为重要目标[3]。众多学者在金融审计推进国家金融治理的问题上进行了深入研究。在审计对象方面，不仅要重视对银行的审计监督，更要重视对非银金融机构的审计，关注信息系统安全性[4]；要重视证券市场审计，协同治理市场失灵问题[5]。在审计内容方面，要重视对金融机构的风险导向型审计、对金融机构领导干部的经济责任履职情况审计、对影子银行业务和交叉性金融业务的审计，以及对金融监管部门的再监督[6-8]。在审计方法方面，要注重大数据技术和方法在审计监督中的使用[9]；注重有机结合外部监管部门与金融机构内审部门的工作以提升内外联动的监管效能[10]；注重建立金融安全审计预警系统等[11]。在审计路径方面，黎仁华[12]提出从宏观再监督评价机制、中观调控协调机制、微观监督预警机制和对金融机构的救援机制四个层面发挥审计维护金融安全的作用；王家华、周子威[13]提出从对外投融资与资本流动审计、金融服务实体经济政策跟踪审计、国有金融机构治理审计、跨市场跨行业交叉性金融审计、加强大数据与信息审计技术革新等方面防范化解重大金融风险。

综上来看，研究型审计把研究置于审计工作中的重要地位，将研究贯彻到政策解读、审计对象、审计思路、审计方法、审计建议的全流程，在金融审计领域就是要将研究型审计贯彻到金融风险审计、金融监管部门审计、金融机构和金融市场运行审计的各个层面，以达到“防风险、增效益、促改革”的目标。以上研究从不同的角度对金融审计进行了理论拓展与方法创新，但没有对研究型审计在金融审计中的运用进行系统研究，本文在学者开展研究型审计研究的基础上，结合国家金融高质量发展的现实需要，就加强研究型金融审计的现实必要性以及如何开展研究型金融审计展开研究，并提出相关的对策建议。

二、加强研究型金融审计的现实必要性

1.研究型金融审计是党和国家对金融审计事业的现实要求。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上发表的重要讲话中指出，要依法全面履行审计监督职责，“促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉”（简称“四个促进”）。这是新时代党和国家对审计事业的现实要求。金融审计要促进金融高质量发展，就要通过研究型金融审计提升金融机构产品和服务的质量，提升金融服务实体经济的效率，提升金融系统的稳定性；金融审计要促进金融全面深化改革，就要通过研究型金融审计揭示问题，摸清问题背后的体制性障碍、机制性缺陷、制度性漏洞，有针对性地提出解决问题的意见和建议，为国家金融治理的科学决策提供及时、客观、可靠的信息；金融审计要促进金融权力规范运行，就要通过研究型金融审计评价重大方针政策和宏观调控措施的贯彻落实情况，评价金融资源配置过程中权力的运行过程和结果，开展经济责任审计问责和责任追究等；金融审计要促进金融领域的反腐倡廉，就要通过风险导向审计，加强审计问题研究，结合专项审计调查等手段，揭示金融运行中的重大腐败问题，促进金融治理机制体制的完善。可见，研究型金融审计是落实党和国家关于审计工作“四个促进”要求的重要抓手。

2.研究型金融审计是加强国家金融治理的现实要求。经济是“肌体”，金融是“血脉”，金融在促进我国经济增长中的作用是无可替代的。研究型金融审计契合了金融审计加强国家金融治理的现实要求，其强调以系统性、整体性的视角展开研究，发挥审计协同治理作用，减少监管空白和监管套利，推动落实各项金融政策措施。一方面，研究型金融审计契合了防范化解重大系统性金融风险的需要。它强调深入研究审计对象，持续关注重点地区、重点领域、金融机构、金融市场以及跨机构、跨市场的风险状况，尤其是系统重要性金融机构的风险治理情况，关注其资产质量、经营管理、风险防控、公司治理及内部管理等多方面；持续关注金融风险防控、预警、处置、问责等制度体系的建设情况。另一方面，研究型金融审计契合了提高金融服务实体经济质效的要求。它强调把握重点，让资金流入实体经济的重点领域和薄弱环节，促进信贷结构优化，降低融资成本；强调通过研究提升监管效能，切实推进利率市场化改革和货币政策执行、推进多层次资本市场体系建设、推进金融基础设施建设、完善现代化金融监管体系等，多方面提升金融服务质效，加强国家金融治理。

3.研究型金融审计是审计高质量发展的现实要求。从审计发展来看，研究型金融审计契合了审计高质量发展的需要。在打造“双循环”发展格局，实现经济金融高质量发展的新形势下，金融审计要实现注重揭示功能向注重评价功能的转型。在国家审计层面，国家金融审计作为国家治理的重要制度之一，要充分发挥“经济体检”作用，不仅要进行合法性、合规性审计监督以查错纠弊，更要关注和揭示金融治理的机制体制问题，完善现代化金融监管体系，提高金融治理绩效，实现金融高质量发展。在金融机构内部审计层面，内部审计作为国家审计工作的有效补充和延伸，要实现从“监督导向型”向“服务导向型”的转变。不仅要开展基于鉴证和稽核职能的确认型审计，规范公司运营控制与行为规则，更要重视基于分析与评价职能的咨询型审计，通过应用系统规范的方法评价并优化公司风险管理、控制和治理，协助金融机构效率提升与价值创造，从而有效促进审计高质量发展。

三、研究型金融审计工作的主要着力点

1.通过研究型金融审计，揭示国家金融风险。防范化解重大系统性金融风险，维护国家金融安全是金融审计的重要工作目标。为了更好地通过研究型金融审计揭示国家金融风险，需要关注以下方面：一是加强对重点地区、重点领域、金融机构、金融市场以及跨机构、跨市场风险状况的审计监督。创新研究思路与方法，深入研究被审计对象，在揭示金融业暴露出来的“表象风险”的同时，深入分析表象风险背后金融机构内部控制体系的缺陷、监管政策的疏漏之处。二是通过审计促进金融风险防控、预警、处置、问责等制度体系的建设。加强对金融监管部门的权力审计监督，减小其自由裁量权；定期对银行体系开展全面风险管理审计，提升风险管理体系的有效性，加强跨境资本流动审计，防范跨境金融风险传染；加强重大风险应急处置的资金审计，促进风险处置的稳健进行；加强风险处置责任审计，促进风险处置责任体系建设，落实股东、债权人、地方政府、监管部门的责任承担。

2.通过研究型金融审计，推进国家金融治理。完善国家金融服务体系是高水平国家金融治理的必要条件之一。金融审计应发挥促进国家金融治理的建设性作用。一是加强利率市场化改革和货币政策执行情况审计。健全金融市场价格机制，缓解由于管制下的利率、市场化的利率、影子银行利率的存在造成利率形成和传导机制的严重扭曲，提升人民币汇率形成机制的透明度及市场化程度。二是加强多层次资本市场体系建设情况审计。我国大力推行股票的发行注册制改革以提高直接融资比重、优化融资结构，要深化审计研究以促进基础性制度法规的完善及公司治理结构等改革重难点工作的落实。三是加强宏观和微观审慎监管框架的规则制定和政策执行情况审计。既要监管单家机构运营情况，又要推进逆周期监管及金融体系的跨业监管，重点关注系统重要性机构、市场和产品的监管。四是推动现代中央银行制度和现代金融监管体系建设审计。要延伸中央银行的职能，使之成为宏观调控和改革创新的中枢职能部门；要把握好金融创新边界，加强对金融基础设施监管的支持，健全管理部门间的监管协调机制，提升监管效能。

3.通过研究型金融审计，提高国家金融效率。金融本质上是通过对资金供给和需求的高效配置来服务实体经济。为了切实提高国家金融效率，缓解金融业与实体经济相背离的情况，研究型金融审计的关注重点要落在以下方面：一是落在金融机构对支持实体经济政策落实审计上。制订专项审计计划，着力实施资源配置绩效审计、政策责任落实审计、治理机制建设审计等，审计调查金融资源对实体经济重点领域和薄弱环节的支持情况，以及金融资源对改造提升传统产业、培育发展战略性新兴产业的支持情况，尤其要加大对新兴技术产业、高科技高成长型产业、三农产业、小微企业的审计支持力度，促进产业结构调整和信贷结构优化，增强金融的普惠性。二是落在金融机构经营管理情况审计上。重点关注金融机构资产质量、经营管理、风险防控、公司治理及内部管控等情况，在对信贷资金进行合规性审计的基础上开展穿透性审计，严控资金在金融体系中的自我循环和空转套利。通过专业化监督与穿透性监管遏制资金在不同金融产品、不同金融体系内的自由流动。

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4.通过研究型金融审计，维护国家金融安全。金融安全是国家安全的重要组成部分，维护金融安全关系到国家战略全局。面对更加不确定、不稳定的外部经济环境，我国需要切实发挥研究型金融审计的作用，维护国家金融安全。一是做好外汇领域风险管理审计。要切实发挥外汇储备在调节国际收支平衡及稳定汇率等方面的重要作用，严格监管外汇领域的不正当市场竞争、金融机构的决策和管理失误等引发的外汇风险。对于外汇审计工作，在宏观层面，要全面摸排各类业务，串联分析各业务条线，全面掌握风险防范效果以及评估政策落实效果；在微观层面，要全面摸排业务风险点，通过真实性审计及合规性审计查错纠弊，通过跟踪型审计督促整改，深入研究长效监管机制的建立。二是做好数字货币风险管理审计。要应用大数据与信息审计技术，提高审计全覆盖能力，加大对数字货币下非法交易、隐蔽资金的审计力度，以及对异常跨境资本流动的审计力度，发挥好审计协同监督维护国家金融安全的作用。

四、推进研究型金融审计工作的建议

1.树立鲜明的研究型金融审计工作导向。一方面，要建立良好的研究型工作氛围，使审计人员在工作中更加注重调查、分析、研究，把研究贯穿于审计工作始终。定期组织开展审计人员金融审计业务学习活动，制订学习培养方案，做好研究型金融审计人才储备工作。另一方面，要将研究型审计制度化和常态化，加强过程跟踪，严格进行考核评价。要改进考核评价制度，激励审计人员在金融审计中积极开展项目研究，有针对性地开展审计，把具有典型性和代表性的经济金融问题当成课题进行调研、分析、求证，精准揭示问题并提出建设性审计建议。要聚焦审计实践，把健全和完善金融机制体制、防范化解重大金融风险、维护金融安全作为金融审计的最终落脚点。

2.加强对金融审计对象的研究。金融审计对象主要是金融监管部门、各类金融机构以及金融市场，要加强对其的研究。要创新金融审计理念与模式，采用多样化的审计方式和方法，开展全方位、多层次审计监督，以应对金融机构综合化、金融业务交叉化、金融产品创新层出不穷的复杂形势。要运用战略思维、辩证思维、创新思维和法制思维等，全面把握各项金融活动和各类金融风险审计事项涉及的改革方向、目标路径和政策措施；对易造成系统性风险隐患的问题（如跨境资本异常流动、影子银行、结构化金融产品等）开展课题研究，发挥审计的专业性和穿透性监督优势，厘清风险资产、确认风险责任，守住不发生系统性金融风险的底线。

3.将研究型审计贯穿于金融审计工作全流程。要将研究贯穿于金融审计计划立项、实施、建议、法规审理、成果开发等审计全流程，全面提高审计质量。审计立项前研究先行，慎重选题。审计实施前，深入开展审计专项调查工作，做好统筹安排，提升审计研究效率。在审中阶段，深入研究审计对象各方面的特征，做到重点突出、精准审计；注重研究取证的完整性和规范性，充分研究审计证据；深入挖掘多发性问题背后的本质，积极收集并消化相关信息，提高分析深度。在审后阶段，精确揭示问题，提出整改清单；深度分析表象问题背后的金融治理机制体制原因，提出建设性审计建议。在审计成果开发阶段，加强综合分析研究，形成高质量的审计专报和综合报告，从而服务于宏观决策。

4.建立健全研究型金融审计工作落实机制。一是及时研究决策部署。研究党中央对审计对象及所在地区、行业、领域的金融决策部署和战略安排，明晰国家政策背后的政治意图、战略考虑和实践要求，沿着“政治——政策——项目——资金”路径开展研究。二是建立工作机制，把研究贯彻于金融审计工作全流程，开展项目可行性研究，深入论证实施项目；完善审计对象资料库，定期归纳分析并融入最新研究成果，建立滚动审计项目库；推动课题研究机制建设，透过现象分析本质，提高研究深度；完善审计项目后评估制度，提高审计成果的质量。

【注 释】

①来自侯凯审计长在2021年审计署集中整训时的讲话“关于做实研究型审计”。

【主要参考文献】

［1］李玲.南京特派办李玲特派员谈研究型审计［J］.中国审计，2011（2）：13～17.

［2］审计署.审计署关于印发全国审计机关2021年度工作要点的通知.审政研发［2021］6号，2021-01-15.

［3］潘博.金融审计理念的新探讨——从国家治理的角度认识金融审计［J］.审计研究，2012（5）：8～13.

［4］审计署金融审计司课题组，袁野，吕劲松等.审计机关在维护国家金融安全方面发挥作用的机制与路径［J］.审计研究，2010（1）：18～22.

［5］审计署金融审计司课题组，吕劲.审计机关在防范系统性区域性金融风险方面发挥作用的机制研究［J］.审计研究，2015（4）：22～27.

［6］张平.政策性金融绩效审计研究——基于政策性金融绩效审计实践的思考［J］.财政监督，2012（3）：55～57.

［7］徐凯.国际金融危机背景下加强国家金融审计的再思考［J］.新金融，2011（11）：22～27.

［8］王家华，蔡则祥，曹源芳.影子银行风险的“蝴蝶效应”与审计治理机制——基于互联网金融业务的研究［J］.经济问题，2017（1）：67～72.

［9］徐超，陈勇.大数据技术与方法在审计监督中的应用研究［J］.数量经济技术经济研究，2021（5）：135～153.

［10］赵汝林，贝文嬿，王维，黄永哲.外部监管—内部审计联动与商业银行监管有效性研究［J］.金融监管研究，2018（4）：101～110.

［11］曹源芳，蔡则祥，王家华.跨市场资产管理业务的风险控制与政府审计［J］.山西大学学报（哲学社会科学版），2017（1）：109～114.

［12］黎仁华.政府审计维护国家金融安全的实现机制［J］.管理世界，2010（2）：175～176.

［13］王家华，周子威.国家审计防范化解重大金融风险的作用机理与路径选择［J］.经济问题，2020（11）：124～129.