政府综合财务报告编制的难点和对策

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淄博市财政综合服务中心山东·淄博

一、政府综合财务报告的作用

1.整合财务信息

我国已经开始实施综合财务报告制度，将原来分散化的财务信息集中整合，拉开政府财务预算的改革帷幕。综合财务报告不仅能够提供更加准确全面的财务信息，而且能够向群众披露更多关键有效的财务信息，有利于建立完善的政府部门和群众之间的沟通平台。综合财务报告是政府推进财务工作改革的重要方案，该方案的最终落地能够为政府信息的有效性和透明性作出贡献，进而更好地实现阳光政务。

2.提高服务效率

政府综合财务报告是以政府的经济行为作为报告主体，将以往分散在各个领域的财务报告综合在一起，主要通过统一会计报告中的计量口径，整合政府财务活动等方式实现。综合财务报告能够提供政府在改善民生、宏观调控以及公共卫生服务等方面的经济活动信息，保证政府财务信息的公开透明，提高政府服务人民群众的效率和效果。社会各界人士能够通过综合财务报告中的公开信息监督政府工作。

3.提供基础信息

政府综合财务报告为政府经济活动提供最全面、最准确的财务信息分析，能够帮助各级政府了解政府财务变化、债务变化以及为政府项目的可行性分析提供基础信息。政府通过开展融资活动实现经济收益，它是开展民生经济的根本，因此要控制好相应的金融风险。综合财务报告能够全面地反映融资规划的合理性，帮助政府修正短期和长期的融资结构，同时建立合理的偿债计划，有效地防范政府内部的金融风险。

4.反映运行成本

政府综合财务报告能够帮助政府单位提高成本管理水平，减少政府中行政浪费现象，成为厉行节约的重要抓手。我国政府一直以来就号召实施节约政策，减少行政费用和管理性的一般支出。但是，由于政府机构庞杂，不同部门之间的财务信息交错纵横，很多单位不知道从何处下手。政府综合财务报告能够准确反映运行过程中的各项成本，厘清政府在各方面的开支数额，为减少一般性管理和行政费用提供方向，为减少浪费现象、提高政府的行政效率作出贡献。

二、政府综合财务报告编制中的难点

1.综合性数据采集的难度比较大，且难以反映真实的经济情况

政府在社会发展过程中一直承担着资源配置的作用，长久以来政府涉及的经济项目众多，且项目的时间跨度、行业跨度非常之广。想要综合这些信息形成财务报表的难度可想而知。比如，政府在固定资产信息收集和统计过程中就存在一些难点。政府的很多公共设施建设的时间较早，甚至有的在几十年前。当年建设项目的资料与当前的会计信息统计口径可能存在不一致的情况（计提折旧的标准不统一），加之时间久远，很多项目档案信息也不完善。在这种基础财务资料缺失，历史成本难以核算，新旧两套财务核算标准冲突的情况下，综合财务报告的信息收集和处理存在很大的问题。最终，编制综合财务报表过程中也难以避免出现数据质量失真的问题，难以反映政府真实的经济状况。

2.综合财务报告中的预算报告内容体系尚不健全

开展综合财务报告编制是一次伟大的尝试，为提高政府经济效率、提升社会服务水平作出重要贡献。但是，我国地缘辽阔，从中央到地方各地区，各级政府体系庞杂，难以很快地做到全局一盘棋，如何形成统一的综合财务报告内容标准成为又一重大难题。当前，在政府综合财务报告体系中，已经规定包含资产负债表、利润表等其他相关表格文件，以及必要的会计报告说明书。这些内容成为编制综合财务报告的标准，但是预算报告体系还缺乏说明性意义的指导文件。当前，预算会计报告体系依旧很单薄，很多政府部门的预算执行报表无法对数据和资源进行完善的补充说明，甚至部分丧失财务信息的真实性，难以实现理想的预算控制职能。

3.部分项目价值难以准确计量

一是固定资产价值难以计量。为了顺应经济的高速发展，我国财务制度也历经多次改革，导致很多财务数据难以反映资产的价值，甚至关于固定资产的管理、产权以及投资收益情况也难以反映。这也是国有资产流失的重要原因之一。

二是政府债务难以计量。存在退休公务员的退休金未进行负债处理，且相关资料缺失的现象，导致社会保障部门的债务和债务成本难以计量。

三是公共基础设施价值难以准确计量。最新的会计制度将基础设施作为一个独立的科目列示，但政府投资建设的公共基础设施（街道、桥梁、绿化项目等）都未能作为资产计入会计账目。各级政府的历史资料管理也不同程度地存在一些问题，难以准确计量这些公共基础设施的真实价值。

四是公共自然资源的真实价值难以计量。目前，只能根据统计年鉴信息获得公共自然资源的实物数量信息，关于其经济和服务收益是否已经实现，或是否流入会计主体，均难以准确计量，导致这部分经济收益也难以作为资产的一部分进行计量。

4.会计从业人员专业技能水平仍有待提升

综合财务报告的编制工作需要涉及多种财务报表，需要对这些报表进行综合分析，对财务部门的专业技能提出很高的要求。很多地方政府对于会计核算业务并不熟悉，尤其是关于如何编制综合财务报告更加陌生。在编制综合财务报告过程中存在很多阻碍和问题，究其原因是财务人员的数据基础仍然很薄弱。此外，对于一些基层机构，财务人员的专业能力水平有限，劳动力市场上难以找到能够胜任编制综合财务报表工作的财务人才。综合财务报告政策的实施最终还是要落实到财务人员的工作上，如果财务人员专业素质难以提升，会给后期的工作带来一系列的问题。比如，财务数据难以反映真实情况、各类财务数据核算存在问题，据此编制出来的综合财务报表的质量也会受影响。

5.当前财务信息管理系统的功能有限，无法满足综合财务报告的需求

我国多年来一直号召各级财政部门开展信息化改革，建立健全财务信息管理系统，将计算机技术应用到财务管理工作中。得益于各方的努力，政府财政管理在财务信息化建设方面取得长足的进步。从以往的手动记账转变成电子化记账，并建立保存和管理财务信息的财务管理系统。信息技术的使用提高会计预算报告体系的编制效率，也增加会计信息的准确性。然而，当前的会计信息管理系统中的财务报表过于单一，且各项数据并不完整，不足以反映政府所有的财务状况。综合财务报告改革给财务信息系统的更新和改进提出更高的要求。综合财务报告需要打通各部门、各领域的财务信息，将零散的财务信息统一口径、统一存储和对照，实现整合管理。当前，我国财务管理信息系统尚不能实现跨部门、跨行业的信息整合效果，仍然需要在财务信息系统建设方面进行必要的探索。

6.综合财务报告编制过程中，组织管理工作繁杂，实施起来比较困难

自2020年起，我国的综合财务报告编制已经开始延伸，横向可以直达同级财务拨款的中央、省垂直单位、设计拨款工作的社会团体，纵向可以直达各级乡镇和街道。一般而言，一个中等规模的地级市下辖十多个县市区，而涉及的本级单位数百。各地累积起来的财务报告主体能够多达几千家，这些单位需要按照组织流程层层上报财务数据，一旦出现遗漏，就要进行清查和补漏。综合财务报告需要等到所有单位的财务数据上报完毕，才能开始编制。因此，这对于组织管理工作提出巨大的挑战，需要更新组织管理结构，提高信息流动效率，为编制综合财务报告服务。

三、政府综合财务报告编制的对策

1.加强数据审核力度，提高数据质量

为了减小数据收集过程中的偏差，需要对数据进行多种方式的审核，包括自行审核、交叉审核和集中审核。各部门的审核小组先采用自行审核的方式，对本部门收集上来的数据进行核对和审核，在数据无误的情况下，逐级上报财政部门。尤其要对数据久远、档案缺失、前后矛盾的数据进行审核。财务部门在收到数据之后开展交叉审核，将数据随机分发到不同的部门，使数据在不同部门和不同行业中进行交叉审核。通过交叉审核的数据，由专门的业务骨干进行最后的集中审核。在三次审核数据均无误的情况下，将数据进行上报。通过多重审核的方式，能够降低数据出错的可能性，对于那些存疑的数据最大可能地进行校正，保证财务数据能够反映准确的财务状况。

2.积极推进综合财务报告试编制工作，以确定预算报表的内容

通过试编的方式对综合财务报告中的预算报告进行评估和预测，确定预算报告的内容。全国各级政府已经对综合财务报告进行很长时间的积极探索，某些地区已经首先摸索出有效的方法。需要及时总结这些试编带来的经验，并提交到上级部门和专家进行审核，将优秀的试编经验推广。此外，需要建立全面的审计制度，对各级政府机关的综合财务报告编制情况进行审计，对先前存在的一些问题进行纠正，总结经验教训，提高预算报告的编制水平。同时，应该加强政府人员的监督力度，需要定期组织交流和指导活动，为试编工作提供丰富的理论知识。

3.明确价值计量标准，对历史遗留的固定资产计量问题进行统一管理

比如，一直处于在建工程状态的废弃固定资产管理问题，需要出台具体的管理办法对报废的固定资产进行记账，解决账实不符的问题。需要统一按照新政府会计制度来确认和计量固定资产的价值，将固定资产的信息与财务管理信息连接起来，保证固定资产信息能够动态传输到财务管理系统。对未进行核算的退休公务员退休金进行会计核算，将信息并入财务信息系统。明确公共基础设施价值计量的统一方法和管理部门。政府先前建设的公共设施或有折旧、或被破坏，先前的完整资料也大都不齐全。需要在线性价格的基础上，形成一个评价指标，来评估历史公共设施的价值。同时，先前公共设施不属于任何部门管理，存在交叉管理的现象，需要明确公共设施的具体管理部门，负责对其开展价值计量、管理维护等工作。成立专门的专家小组处理自然资源的计量问题，对于变动比较大的自然资源，由专家小组勘探评估确定其价值。

4.强化财务工作人员的素质

第一，提高选拔标准，着力招聘同时知晓财务管理知识和政府财务业务的人才。通过招聘吸引新鲜“血液”，优化从业人员的知识结构和专业素质，提高整个工作团队的能力。第二，从横向和纵向两个方面开展培训活动。从横向来看，针对不同的业务类型、不同领域的专业知识开展专题讲座、专业技能培训和考核活动。比如，对综合财务报告中的填报人员、审核人员和信息分析人员展开不同内容的技能培训。从纵向来看，形成从入职到晋升纵向一体化的培训体系，贯穿员工的整个从业周期。以招聘和培训相结合的方式培养符合国家发展要求的、能够完成综合财务报表编制的专业人才队伍。

5.探索财务报告编制中的信息技术问题，努力开发功能更全面的信息管理系统

从综合财务报告的编制工作内容来看，它涉及很多数据的清洗、对比、合并和转换。这些工作如果单靠人工完成，很容易产生不必要的错误和误差。因此，开发信息系统的关键就是打通各部门和各行业的财务数据通道，保证财务信息系统能够从数据库中提取所需要的数据，并对数据进行有效的比对和转换，减少不必要的失误。比如，可以大力打通与国有企业财务数据的联通，帮助政府更好地获取当地国有企业的基本财务信息，能够实现一键导入处理。此外，为了更好地开发综合财务报告，需要建立一套有效的财务核算系统，该系统能够综合核算不同信息来源的财务数据。通过解决数据的交叉管理和信息转化问题，建立更加有效的财务核算报告。此外，为提高报表编制效率，信息管理系统需要实现数据在总账系统和决算系统之间的标准化处理和对接。为了保障信息数据的安全性，需要在信息系统中增加数据保障系统，为不同部门和不同人员设立权限，保证数据的准确性和私密性。为了能够将财务数据转化为公众能够看懂的数据，还需要开发相应的功能模块，将相关数据进行合并，实现不同主题的信息集。将这些有价值的信息集与国有大型企业、与其他政府部门进行对接，实现数据的有效有序管理。

6.成立专门领导小组，利用信息化手段提高沟通效率

各级财政部门要建立专门的领导小组指导综合财务报告编制工作。领导小组需要在财务报告编制前制订详细的实施计划，明确各个步骤的时间节点，以及各个工作的具体规范和操作要点。可以采用讲座、培训等方式，传达工作要点和规范，并聘请相关的专家进行答疑，强化财务人员对于具体业务的了解程度。此外，加强对于信息技术的使用，提高沟通效率和组织强度。比如，通过微信群、QQ群搭建沟通渠道，在群里实时布置工作，回答疑问，进行反馈。对一些常见的问题，进行总结和汇总，统一安排讲座或培训进行科普，提高信息上传的效率。领导小组要保证编制工作按计划进行，在统一指挥和管理下，步调一致地开展。领导小组还要加强对单位的督促和指导力度，个别单位可能会在编制报告过程中遇到特殊的困难，需要对其进行帮助。必要的时候，甚至可以选择购买外包服务、委托事务所协助综合财务报告的编制。

四、结语

综合财务报表不仅能够帮助政府知晓财务状况，提高其财务管理水平，而且有助于政府提升社会服务水平，实现社会服务使命。但是，各级政府在编制综合财务报告的过程中仍遇到一系列的问题，包括数据信息采集难度大、预算报表信息不完善、资产价值计量不准确、财务会计水平不能满足需求、会计信息系统亟待更新以及组织管理工作繁杂实施困难等。为破解这六个难题，本文提出加强数据审核、推进综合财务报告的试编工作、明确价值计量标准、加强财务人员培训、建立健全信息管理系统以及成立专门的领导小组等对策。