地方政府债务管理及控制刍议

栾 君

青岛市市北区财政局 山东·青岛

在一段时间内，地方政府债务规模保持较高增速，整体债务规模持续扩大，造成风险不断汇集。债务风险最终控制成效与财政稳定性目标达成密切相关，为实现地方政府债务管理目标，需要充分分析债务风险形成的核心因素，明晰其存在的不足，有针对性地采取有效措施，保证债务风险得到有效控制。

一、地方政府债务风险种类

首先，规模风险。此种风险核心影响因素为规模，在债务实际规模较大状况下，增加了债务到期难以偿还的风险。

其次，结构风险。此种风险以结构作为核心干扰因素，主要是因为债务种类及比例不合理造成的风险问题。

再次，效率风险。债务资源利用及管理过程中存在一些问题，造成债务资金利用率低下的风险。

最后，外部风险。地方政府到期无法偿还债务，由此引发多种其他相关风险。当地政府无力偿还到期债务时，可能选取多元化举措偿还债务，有可能扰乱正常的财政秩序，造成财政支出缺口，导致债务管理和财政收支管理陷入恶性循环，干扰地方社会经济稳定性，促使其他相关风险发生。

基于以上风险种类划分，可以对地方政府债务管理及控制中存在的问题进行分析，以便理清其中存在的问题，并提出建设性意见。

二、地方政府债务管理及控制存在的问题

1.地方政府债务风险内控体系不合理

在地方政府实际债务管理过程中，需要以内控体系为核心支撑，保证债务规模能控制在合理范围内，既不会影响当地社会经济民生发展，又不会造成系统性债务风险。地方政府应为国家机关，具有特殊性，内控体系及内控目标制定有着特殊要求，在内控体系模式选择方面，不论方式还是角度，与企业相比都存在着很大区别。在实际管理的过程中，受限于地方政府运行体系，会受到很多外在因素影响。这就让地方政府债务风险内控制度和实际执行之间存在一定出入，尤其在债务管理过程中，不论是准确性还是管理效果都和设计目标存在着较大差异。

一些地方政府在债务风险内控体系建设之初，就没有充分认意识到内控体系对地方财政管理的重大意义和保护性作用，没有从多层次、多视角去中和考量内控体系，甚至有的地方政府直接套用预算体系，这就使得很多内控举措受到多方面因素的干扰，内控制度在设计之初就缺乏合理性，评估流程不完善、评估效率相对低下，使得地方政府债务诊断缺少精准性和高效性。

2.预警机制不完善

债务风险管理预警机制作为地方政府债务管理的重要举措之一，必须要引起高度重视。目前，很多地方政府依照上级指示，按照相关的文件和法规设立了债务风险预警机制，但在风险预警指标的设计和触发节点等相关指标设置上，还存在很多问题。

有的地方政府在设置预警指标和触发节点时考虑不够全面，对当地的财政情况和经济因素的综合考量有所欠缺，债务逾期率、债务利息、使用成本等债务因素关键性指标也没有纳入考量范畴。有的地方政府在制定预警机制时，在对负债率、债务率的具体计算过程中，仅考虑负有偿还责任相关债务，而忽视了当下大规模或有债务，选取的风险预警指标片面，没有结合实际情况明确相应指标的实际权重，风险预警触发节点形同虚设。还有的地方政府在设计债务风险管理预警机制时，仍然选取单一指标进行评价，缺少相应的完整性及全面性。

3.政府债务管理缺少全过程监管机制

要做好政府债务管理工作，高水平的内部审计和完整的过程监督必不可少，需要采取有效手段强化地方政府债务管理能力。当前，地方政府在债务风险管理过程中，主要采用人工核算或计算机平台核算的方式，并未采用大数据技术对债券实际波动状况进行全生命周期监管，使得政府债务风险管理的完整性和准确性大打折扣，而庞大的工作量又让管控人员焦头烂额，效率也大大降低，不能及时发现债务问题。

政府债务监管主体不明确，如在债务管控过程中，因政府内部机构及外部中介机构等监督力量较为薄弱，导致一些地方政府举债进行融资，这种行为既不符合标准化要求，也不规范，进一步扩大了地方政府债务规模，加大了财政压力。

4.忽视对债务会计信息质量把控

部分地方政府在进行债务管理时，忽视对会计信息质量的把控，引发隐形债务风险。精准性和完整性作为地方政府管理负债、控制债务风险的核心要求，管理者必须加以重视。

我国政府会计以收付实现制为核心，从而对大部分经济交易活动进行确认，以现金流动为基础参考依据。地方政府要想在账目层面，减少当期实际支出和负债，往往将现金收付时间延后，使当期实际支出和负债向后推移，造成相关会计信息难以真实反映政府债务实际状况，难以保证地方政府精准地对债务风险进行有效控制。

5.债务清偿机制存在漏洞

地方政府会根据地方发展需要和项目开展需求，以政府信誉为担保进行举债，这种举债往往有着渠道多、数额大等特点，并与项目负责人和政府管理者的工作成绩直接挂钩。部分地方政府并没有建立债务清偿制度，或者债务清偿制度存在漏洞，没有明确债务责任和清偿路径。随着时间推移，项目负责人调动或管理者升迁后，债权人会有要债难的问题。部分债权人找不到相应责任人。

另外在以前一段时间内，部分地方管理人员不用为债务问题负责，从而大肆举债，在未考虑可行性和回报率的情况下开展众多项目，致使地方政府债务结构极不合理。久而久之，政府的公信力会受到损害，地方金融环境也会受到负面影响；政府得不到充裕的资金发展经济民生，使得当地经济发展态势受挫，进一步造成税收收入减少，如此恶性循环，必定影响当地社会经济发展和民生。

三、地方政府债务管理的优化措施

1.健全内控体系建设

健康高效的地方政府债务内控体系，是地方财政管理工作贯彻落实的基本保证，更是促进地方可持续发展的核心路径。正如前文所述，地方政府在进行债务管理及控制时，内控体系建设存在部分问题，需要采取强有力措施，保证内控体系的完善性。健全内控体系需要从以下几方面入手，才能建设科学的、适应地方政府实际情况的内控体系。

一是建立完善的信息披露制度，积极发挥公众的监督作用。围绕地方政府债务风险管控工作的核心节点，充分完善信息披露制度，通过地方政府官方网站、政务微博等平台，构建完善的政府债务信息披露系统，明确披露内容，充分解释披露细节，以此提高债务信息披露的质量。

二是做好内控制度建设工作，强化内控执行力度。应当根据实际情况确立内控制度，全面分析内控制度的漏洞和执行盲点，做到责任和权利明晰，制度设计的相关工作内容能够落实到具体部门和个人，加大制度的执行力度，确保内控工作的完整性、高效性和前瞻性，尽力把地方政府的举债规模控制在合理范围内，帮助地方政府实现可持续发展和高速发展。

三是构建完善的风险预警机制。早发现、早预警、早行动，防患于未然，从源头控制风险，将危害降低。地方政府债务风险预警的关键是设计明晰的风险预警指标，明确债务风险边界和范围，对超出边界和范围的及时进行风险预警或风险提示，并依照相关监测结果划分风险等级，制订相应的风险防范和化解方案，采取有效的防范措施。

2.完善政府债务风险预警防控机制

采取规模控制与风险预警防控相关措施，都是为了对债务风险进行防范和控制。规模控制主要是对地方政府举债上限进行控制，而风险预警防控是对地方政府实际债务状况进行动态监控，以免债务实际规模超出合理范围。而债务风险预警防控工作是一项长期工作，对地方政府的财政管理和社会经济建设有着深远的意义和影响。债务风险预警防控工作开展需要抱着谨慎、积极的态度，充分发挥这项工作的前瞻性，规范好债务风险预警防控工作的每一个节点，做好债务风险预警防控制度建设，适应地方政府的财政和人力资源发展水平，抓牢关键点，深化债务风险的研究和预警工作，债务风险预警防控工作的执行者做好地方债务管理工作的“看护人”。

结合当前具体实践经验分析，风险预警机制核心节点在于监测指标设置，可围绕影响地方债务风险的三方面内容进行设计，即债务因素、财政因素及经济因素。逐层进行深入分析，可精准地反映政府债务实际状况，考量实际风险水平，及时发现其中存在的不足。债务因素中可选取债务依存度、债务负担率、债务增长率等相关指标，进行预警评估；财政因素中建议选取财政收支变动率、财政集中率等作为采集要素。不同指标反映相关内容存在较大差异性，需要充分明晰各项指标的实际内涵及特征，综合判定和确定预警指标，以此对地方政府债务风险进行动态预警，及时遏制各类风险问题。

3.强化全过程风险监督

当前科技发展日新月异，各种信息化技术工具不断涌现，地方政府需要与时俱进，选用多种信息化技术工具，发挥各类技术的优势，构建完善的信息监管平台，对地方政府债务进行实时监测，及时消灭风险苗头。充分借助信息化技术手段，完善风险监督制度建设，项目到单位，责任到个人，充分细化每一个环节，务必做到每一笔款项的来龙去脉都清清楚楚。同时，结合外部社会经济数据，做好趋势分析，充分预测项目变化和资金使用情况，及时发现和排除各种风险因素。

一方面，地方政府需充分依托信息化技术，最大限度地进行资源整合，实现地方政府债务统一管理。例如，可将大数据平台与企业、政府及金融机构融通，积极进行联动，各方互通信息，以此对债务状况进行动态监测。另一方面，需要进行全过程监督，特别需要重视事前、事中的监督工作，将地方政府债务风险控制在合理范围内，以此提升债务风险管控成效，保证各项工作全面贯彻落实。

4.推进债务信息公开

债务信息公开作为地方政府债务风险管控的核心内容，各级管理人员需要引起重视。不仅需要逐步实现地方政府债务信息公开，也要对审计部门核查披露信息进行公开，充分发挥社会监督作用。地方政府可以合理借鉴国内外的优秀经验和成功案例，建立完善的信息公开披露制度，充分研究需要披露的负债信息内容、细节和披露程度，确立披露的周期时间和披露节点，实现债务信息披露工作常态化，主动实现债务信息透明化、公开化。地方政府需要充分借助互联网技术，构建完善的信息共享平台，让公众可以详细了解政府在做什么，为经济民生发展做出了什么努力，付出了什么代价，等等。这样一来，既做好了地方债务管理工作，又加强了公众和政府之间的交流沟通，增强了公众对政府工作的理解和信任。

信息披露的内容主要包含预算制订、执行等内容信息，并制定相应的债务报告制度，及时反映地方政府实际债务状况，以此全面掌握债务风险管理信息。披露信息应该包含上述相关信息，并且对外公开公示，所有借贷项目都要在系统中进行完整登记。地方政府作为债务管理的主体责任者，需要充分确保信息披露的完整性及可靠性，提高信息透明度。

5.建立健全债务清偿机制

地方政府债务的清偿工作是地方财政管理工作的重要一环，关系到政府公信力和政府形象，必须加以重视。对此，地方政府应该建立明确的债务公示制度和债务责任机制，明确债务情况、资金流向和债务管理流程；将债务的偿还责任人和偿还路径等关键信息，准确、透明、公开地告知债权人，让债权人办理债务清偿时有据可依，杜绝“好借难还”的现象发生。

同时，应该把相关的债务清偿工作和管理人员的调动升迁结合起来，建立债务责任人制度，做到“谁主持举债、谁主持清偿”，切实做好举债的合理性审查和项目申报的可行性审查。如此，不仅强化了债务资金的使用规范性，还确保了对应债务清偿工作的有序推进，有利于增强地区经济活力，提升政府公信力。

四、结语

地方政府债务评价控制作为一项综合性、复杂性工作，涉及范围较广，数据收集汇总难度较大，对地区社会经济民生发展的影响较大，需要高度重视这项工作。当前，在地方债务管理过程中，由于相关制度和风险预警机制缺失，导致债务风险管控成效不佳。地方政府风险问题日益突出，需要积极结合实际状况，采取有力措施，实现债务风险管理规范化，以此促进社会经济发展。