新形势下地方高校预算管理研究

岳丹琪

齐齐哈尔医学院 黑龙江·齐齐哈尔

一、地方高校预算管理发展情况

1.建立三年滚动中期规划

《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》强调，中期财政规划是中期预算的过渡形态，通过对财政收支进行科学预判，形成相对稳定的财政政策。建立三年滚动中期规划，从财政四本账入手，地方高校需要着重测算财政收支情况，分析管理方面的具体问题，不断加以改进，确保地方高校财政资金收支平衡。

2.推进预算批复信息公开

从2014年开始，我国的预算批复信息公开力度不断加大，逐渐形成了较为完善的预算公开法规体系。地方高校预算批复信息公开的范围，从原有的一级主管部门（教育厅）公开，变为一级主管部门（教育厅）和二级部门（地方高校）同时向社会公开。预算批复信息公开的内容更加细化，从资金性质、功能分类、部门经济分类、预算绩效、各项指标解释等多个维度，进行逐项公开说明，并与上年预算批复数据进行对比，说明预算批复数据的增减变化情况，以及增减变化原因。

2016年财政部发布《关于切实做好地方预决算公开工作的通知》，进一步明确了建设预决算统一公开平台的要求，这为预决算公开的信息化建设提供了依据。地方高校在进行预算公开的同时，还需要加强公开平台建设工作，加强高校财务网站建设。

3.全面实施预算绩效管理

绩效管理应当贯穿高校管理的全过程，在绩效评价环节，应当扩大绩效指标的使用范围，全面评价绩效管理水平。从2014年以来，我国也将全面实施预算绩效管理作为一项重要工作内容，接连出台多项文件，不断规范和健全预算绩效管理制度。

2018年9月出台《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，对建立全方位、全过程和全覆盖的预算体系提出了具体要求。2019年财政部印发了《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》，要求对预算执行情况和绩效目标实现程度，开展相应的监督、控制和管理活动。2020年财政部发布《项目支出绩效评价管理办法》，进一步明确了预算绩效管理的范围、方式、目标等内容，要求逐步建立“预算事前绩效评估、设立预算指标和预算绩效目标、预算执行、预算绩效监控、预算绩效自评与反馈”的闭环式预算绩效管理模式。地方高校设立的所有预算项目，应该实现绩效管理全覆盖，每个环节都应该加强监督管理，从而实现全流程、常态化的预算绩效管理。

二、《条例》对地方高校预算管理的重要意义

1.理论意义

我国预算法制度体系越来越完善，《条例》是对预算法相关内容的细化，是对多年预算管理理论成果的总结；同时，将预算法相关条款进行具体解释说明。《条例》的内容有助于地方高校提升预算编制水平，同时也对预算管理、预算绩效管理提出了更高的要求。

2.实践意义

（1）有助于提高预算编制水平。预算编制是地方高校每年的重点工作。在编制年度预算之前，要充分了解学校的发展需求，做好前期准备工作。如果预算编制水平不高，预算前期准备工作不足，将无法形成优质的年度预算草案，进而影响预算执行及预算绩效评价结果。在《条例》中，将编制预算草案的时间由每年11月10日前，提前到每年6月；将编制时间提前，为地方高校充分考虑预算编制内容，做好预算编制工作预留了充裕时间。

（2）有助于提高预算绩效管理水平。地方高校应该重视绩效管理的重要作用，各级预算单位在编制预算时需要制定绩效目标，做到“花钱必问效，无效必问责”。《条例》对预算绩效管理相关细则进行了完善，推动地方高校预算管理和绩效管理深度融合。一方面，地方高校在预算执行过程中，需要实施预算绩效监控；按照省级财政部门要求，定时报送预算执行情况报告和预算绩效评价报告。另一方面，强化绩效评价结果应用，评估预算绩效目标的完成情况，对于完成情况不佳或管理不够完善的，应及时进行调整；绩效评价结果应当作为以后年度编制预算、改进预算单位管理的依据。

3.有助于提高预算公开透明度

《条例》进一步明确了预算公开的范围，要求政府债务、机关运行经费、政府采购、财政专户资金等内容，都需要按规定向社会公开；公开的内容需要细化，预算公开内容按照功能分类、经济科目分类、项目类别等，分别公开到项、款。地方高校的财政收支情况按照要求，应该全面向社会公开，接受社会监督，这样有利于营造良好的社会形象，同时也可以促进财政资金的有效使用，以及地方高校高质量发展。

三、地方高校预算管理存在的问题

1.预算编制水平不高

首先，地方高校在编制预算时，一些部门认为预算编制和自己没有关系，财务部门自己编制预算就行。一些部门对待预算编制不认真，缺乏详细分析，也没有对下一年度的资金需求进行合理预测，造成预算编制不够准确。

其次，部分地方高校采用增量预算法进行预算资金测算，职能部门为了不缩减预算资金，可能虚报预算数，这样会降低预算资金的使用效率。

再次，部分地方高校在预算编制时，对收支分类缺乏准确理解，在使用收支分类科目的时候缺乏科学性、规范性，使得预算编制与实际支出的收支分类科目存在较大差异。

最后，部分地方高校编制的三年滚动预算不科学。上级财政部门要求科学编制三年滚动预算，着重测算当年预算。但是，很多地方高校只注重编制当年预算，对后两年的“滚动”管理内容不太重视，缺乏对地方高校预算的整体、系统规划。

2.预算执行缺乏动态监督

地方高校预算批复后，在执行过程中缺乏有效的动态监督。由于高校学期制的特殊性质，往往会出现上半年花钱较少，而下半年突击花钱的情况，预算执行均衡性较差，资金统筹能力有待加强。由于预算编制时考虑不充分，在预算执行过程中不得不调整预算项目或预算资金额度，预算执行缺乏约束力。加强对预算执行的动态监督，可以增强预算严肃性，减少不必要的预算调整，增强财政资金统筹能力，提高资金使用效率。

3.预算绩效管理体系不够完善

现阶段，地方高校预算绩效管理主要是对部门预算进行绩效考核。在预算执行过程中，部门预算的资金额度及支出方向存在追加、变更、调整的情况，但是地方高校预算绩效流程并没有根据相关变化加以调整。年初设定的预算绩效目标已不适用，造成预算绩效考核结果存在较大偏差，绩效考核结果无法指导高校以后的预算编制工作。

地方高校由于资金体量较大，涉及的预算项目也较多，但是部分高校没有建立统一的绩效评价标准和科学合理的评价体系。地方高校在设立预算绩效目标时，通常是按照项目的支出方向、预期效益等内容编写绩效目标，其科学性、规范性、合理性都存在不足。

4.预算管理信息化水平有待提升

信息化技术手段是落实预算管理的重要保障。当前，财政部门已基本建成预算管理一体化系统，满足部门预算编制、预算绩效填报、预算执行、预算执行监控等多个环节的管理需求。

但是，地方高校的预算管理信息化水平仍有待提升。部分高校没有建立校内预算填报系统；部分高校虽然建立了预算填报系统，但是预算绩效填报、政府采购填报等信息无法通过系统填报，还需要线下填报；预算信息共享接口未能连接各职能部门，职能部门的关键数据无法传送到预算管理系统；技术人员配备不足，缺乏既懂财务又懂技术的信息化管理人员，信息化建设速度慢、难度大。

5.预算公开不完善

首先，预算公开的内容不细致。地方高校按照上级主管部门的公开模板和样式，落实预算公开工作，但是预算公开的质量不高，有些需要披露的事项、需要公开的数据不够精准具体。

其次，预算公开的渠道单一。目前，地方高校预算公开渠道通常为学校财务网站。在信息化时代背景下，可以鼓励地方高校通过微信公众号、手机APP等方式，让社会公众从多种渠道了解预算公开信息，从而接受社会监督。

最后，预算公开信息难以解读。预算公开内容大多使用财务专用术语，专业性较强。预算信息不是很好理解，甚至容易出现理解偏差。地方高校不断加强预算公开工作，但是由于信息难以解读，导致社会公众不认可公开的内容。

四、地方高校预算管理的优化措施

1.增强全面预算管理意识

地方高校应当增强全面预算管理意识，预算管理不只是财务部门的工作，而是需要所有部门共同参与。地方高校应当落实全面预算管理主体责任，从上至下、从部门到全校，统筹学校各项资源和业务活动，做好整体规划，做到全员、全过程、全覆盖管理，保障预算管理目标的顺利实现，助力地方高校发展。

2.提高预算编制水平

首先，地方高校在编制预算时，要提升预算编制的科学性、规范性。各部门编制预算时要结合工作内容、特点，对申报项目进行合理预测。财务部门要统筹考虑当年预算收支，以及以前年度的结转资金，合理安排预算。

其次，综合运用零基预算法和增量预算法。在参考往年预算编制及预算执行数据的同时，要论证项目的可行性，增强地方高校预算编制的准确性，规范开展预算管理工作。

3.加强预算项目库管理

预算项目库是预算管理的基本单元。地方高校在编制预算时，需要以项目库为依据，坚持先项目后预算的预算原则。因此，地方高校在建立项目库时，需要做好项目事前评估、项目预算绩效目标设定、项目可行性研究等工作，并对可行的项目按照轻重缓急进行排序。

对于地方高校项目论证充分的项目，应该优先安排和实施；对于论证不充分或事前评估不过关的项目，需要暂缓安排或剔除项目；未纳入预算项目库的项目，不允许安排预算资金。加强预算项目库管理，可以提升财政资金使用效率，促进地方高校各项工作的高效运行。

4.强化预算动态监督

通过加强预算动态监督，可以及时发现预算执行中存在的问题。在预算执行过程中，各部门要树立预算管理理念，严格按照批复的预算方案安排资金支出，尽可能避免随意调整预算、超预算支出和无预算支出的情况。按季度监控预算执行情况，结合预算绩效目标，对预算项目进行评价。对于预算项目执行率过低、不符合预算绩效目标的项目进行重点监控，提前和项目负责人沟通，避免出现年底突击花钱或项目不符合预期目标的情况。

5.完善预算绩效管理体系

地方高校应以战略目标为导向，结合各项工作需要，建立科学合理的预算绩效指标体系，加强预算绩效管理体系建设。

首先，建立中长期项目规划。根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》的相关要求，中期财政规划按照三年滚动的方式编制，并且要明确项目目标、各年度工作任务及各项工作完成的时间节点，为设定预算绩效目标提供依据和标准。地方高校在建立中长期项目规划时，将中长期项目纳入预算编报项目库，根据学校发展需求将项目进行排序，绩效目标明确的项目优先安排资金。

其次，构建科学完善的绩效指标体系。财政部于2019年编制了《分行业分领域绩效指标和标准体系》，将绩效指标体系分为共性项目绩效指标体系、分行业分领域绩效指标体系两大部分。共性项目绩效指标体系涵盖12 类、131 条绩效指标，用于衡量各政府部门共性支出的产出、效果；分行业分领域绩效指标体系涉及16 个行业领域、73 个行业类别、360 多个资金用途及3000 多条指标，为各预算单位填报预算绩效指标提供了有力支撑。地方高校应在此基础上，建立适合的绩效指标体系，细化三级预算指标，包括财政指标体系中没有涵盖的成本指标、满意度指标等。

6.提升预算管理信息化水平

通过建立共享数据库，运用大数据分析、云计算等先进的技术手段，提升信息质量和运算处理速度，减少人为因素造成的风险，加强精细化管理，提升预算管理水平。建立全面预算管理系统，将预算填报、审核、执行、监督评价、预算绩效等内容，全部融入预算管理系统，利用信息化技术将预算管理系统与其他业务系统进行对接，打破信息壁垒，实现数据共享。

7.完善预算公开机制

首先，加强预算公开的主动性。按照财政部门的相关要求，地方高校不仅需要及时公开预算信息，还要保障预算信息质量，确保应公开尽公开。

其次，加强预算公开的监督管理。地方高校预算公开的内容要接受社会公众监督，针对社会公众提出的疑问，地方高校要及时解答，从而不断完善内部控制管理，提升地方高校预算管理水平，增强预算管理的约束力。