行政事业单位内部控制建设难点和对策分析

徐亚利

三门县经济和信息化局 浙江 台州

一、引言

行政事业单位内部控制是指通过查找、梳理、评估业务及管理中的各类风险，制定、完善并有效实施一系列制度、流程、程序和方法，对各类风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。2015年12月财政部印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号），要求行政事业单位全面建立、有效实施内部控制。因此，行政事业单位需要分析内部控制建设难点，加强内部控制建设。

二、行政事业单位内部控制概述

1.行政事业单位内部控制要素

内部控制目标为各项管控工作的开展指明了方向，而内部控制要素则强调内部控制工作开展所需要的条件。行政事业单位与企业相比，存在一定差异，因此在开展内部控制工作时，关键要素是存在差别的。行政事业单位内部控制要素主要包括以下内容。

（1）内部环境。内部环境是行政事业单位内部控制工作开展的基础和前提，需要引起足够的重视。在行政事业单位中，内部环境主要包含了单位文化、岗位设置、业务流程及权责分配等内容。对于行政事业单位来说，人力资源管理及组织结构设置具有自己的特点。行政事业单位的人力资源管理和机构调整等受到多种因素的限制，因此，内部环境方面更为关注业务流程的管理与控制。

（2）风险评估。行政事业单位在实际运营过程中，受到内外部诸多因素的影响，可能形成各种风险，会对行政事业单位各项工作造成不同程度的影响。因此，行政事业单位需要对不同层次、不同来源的风险进行全面评估，并采取相应措施进行处理。在风险评估过程中，包含了风险的识别、分析及应对等内容。风险评估和管控是一个较为复杂的过程，需要行政事业单位认真对待。

（3）控制活动。行政事业单位根据风险评估结果，需要开展一系列的控制活动，进而降低或消除风险。在控制活动的开展过程中，首先要确定具体的控制手段，不断完善控制流程。控制活动覆盖了行政事业单位所有部门和所有工作流程，与各项业务工作紧密相连。因此，针对不同的业务，行政事业单位需要开展不同的控制活动。

（4）信息交流与沟通。信息交流与沟通是行政事业单位在开展内部控制的过程中，对各项信息进行收集及传递的重要机制。完善的信息交流与沟通机制，能够保障内部控制管理的重要信息及时传递，避免信息失真等问题。通过信息交流与沟通机制，能够有效提升行政事业单位内部控制的效果与效率。因此，行政事业单位要对信息交流与沟通的相关事项进行明确，确保信息渠道畅通，从而推动内部控制工作顺利开展。

（5）监督控制。监督控制是内部控制工作开展的基本保障，可以对行政事业单位内部控制工作的健全性、有效性及合理性进行评估。监督控制机制能够有效地规避各种违规违纪问题，可以帮助管理人员及时发现内部控制体系存在的薄弱环节，进而采取措施进行完善。

2.行政事业单位内部控制的必要性

（1）行政事业单位加强内部控制建设，有利于履行职责。随着我国社会经济不断发展，行政事业单位面临的内外部环境越来越复杂。因此，行政事业单位必须顺应环境变化，结合发展规划和工作需求，有效履行单位职责，为社会经济发展贡献力量。行政事业单位加强内部控制建设，有助于各项业务活动顺利开展，为社会提供公共服务。

（2）行政事业单位加强内部控制建设，有助于保障稳定运行。通过内部控制这一纽带，行政事业单位可以将业务管理与财务管理有效联动，加快业财融合，确定内部控制的管控重点和管控路径，规避各类风险，促进单位稳定运行。

（3）行政事业单位加强内部控制建设，有利于维护好社会形象。行政事业单位承担的公共管理和公共服务职能，与居民的日常生活密切相关。行政事业单位加强内部控制建设，可以提供更好的公共服务，从而维护好社会形象。

（4）行政事业单位加强内部控制建设，能够防止违规行为。从行政事业单位内部控制的实际作用来看，可以有效预防和避免各种违规违纪行为。在内部控制建设过程中，行政事业单位要落实不相容岗位相分离原则，加强监督控制，从而有效地规避各类徇私舞弊行为。

综上所述，在当前的社会与经济环境下，行政事业单位加强内部控制建设是非常有必要的，能够保证各项经济活动的合法性、合规性，确保各项财务信息的真实性、准确性，有效维护资产完整与资金安全，进一步提高行政事业单位的公共服务效果与效率。

三、行政事业单位内部控制建设的难点

1.思想认识不到位

随着财政部颁布实施内部控制的相关规章制度，各级行政事业单位逐步开展内部控制建设工作。但是在实践过程中，部分行政事业单位仍然不太重视内部控制工作。

在一些行政事业单位，管理层对内部控制工作的认识不到位，将内部控制工作简单等同于财务工作，认为内部控制工作是财务部门的事情，没有全方位地谋划和推进内部控制工作。尤其是在行政事业单位中，管理人员如果对内部控制工作不太重视，那么其他工作人员也会忽视内部控制工作，最终导致行政事业单位内部控制建设举步维艰。

还有一些行政事业单位的工作人员，对内部控制的重要性认识不足。他们比较重视业务工作，而忽视了业务开展的合规性，也不太关注风险管理，使得内部控制工作流于形式，没有真正发挥应有的作用。

2.风险防控不够完善

从当前行政事业单位的实际运行情况来看，部分单位的风险评估与防范机制不健全、不完善。在经济风险评估方面，按照内部控制相关要求，行政事业单位每年至少开展一次风险评估工作，但是部分单位没有按时开展风险评估工作；当内外部环境发生重大变化时，也没有及时对经济活动风险进行重新评估。风险评估和防范工作不到位，导致行政事业单位对业务活动过程中的各类风险，难以及时识别和分析，不利于准确把握风险节点和采取合理的防范措施。

一些单位在预算编制时，财务部门与其他职能部门之间缺乏有效沟通，甚至业务部门不参与预算编制工作，造成预算执行过程中经常调整预算，预算编制失去了应有的作用。

一些单位在政府采购环节，物资采购的预算编制不够合理，采购活动与业务活动脱节，采购审核和验收不严格。另外，在采购工作过程中还存在规避相关要求的情况。比如，化整为零，从而规避公开招投标，容易引发采购风险，影响采购工作的质量和效率。

一些单位在财务收支管理方面，收支业务岗位设置不够合理，没有严格遵循不相容岗位相分离的原则；财务支出流程不符合相关规定，报销时原始凭证审核不够严格；资金支付不符合国库集中支付、公务卡结算等有关规定，造成行政事业单位面临较大的风险隐患。

3.信息交流与沟通不够通畅

完善的信息交流与沟通机制，能够有效保障行政事业单位内部控制体系的正常运转。但在实际工作中，由于行政事业单位存在部门壁垒和业务壁垒，信息的传递和沟通不通畅。各部门往往关注自身利益，在开展业务的过程中，不太愿意向其他部门分享相关信息，也不会对其他部门的业务活动提出合理建议。

在行政事业单位内部，通常由管理人员发布工作要求和相关信息，具体的业务经办人员依据指令执行，对执行过程中可能出现的问题缺少积极思考；其他部门由于业务职责不同，也很难发现和纠正可能存在的风险问题，影响了内部控制工作的实际成效。

只有不断完善信息交流与沟通机制，才能够全面收集和分析信息，及时发现内部控制工作开展过程中存在的问题。一旦信息交流与沟通机制不完善，或是存在盲区，那么内部控制工作必然产生漏洞或缺陷。

4.监督考核不严格

行政事业单位对内部控制进行监督考核，有利于真实反映各项管控措施的实施效果，及时发现漏洞，并且采取处置措施，完善内部控制管理。行政事业单位的内部控制监督考核，主要包括内部审计监督、外部监督等。

当前，行政事业单位虽然基本建立了内部控制监督考核机制，但是落实和执行情况并不理想。从行政事业单位内部审计监督来看，部分单位的内部审计机构缺乏独立性，内部审计人员基本从其他部门抽调，并没有做到专职专岗，对内部控制监督考核造成不利影响。另外，内部审计机构常常受到其他部门的干扰，影响了监督工作的有效性。

从外部监督情况来看，不论是审计部门监督、财政部门监督，还是纪检部门监督，主要聚焦于事后监督。也就是等到风险问题已经发生、后果已经形成，才会开展监督工作，无法对行政事业单位的各项业务进行全过程监督。相关的考核机制在实际执行过程中，也存在流于形式的情况，没有真正落到实处。

四、行政事业单位内部控制建设的优化对策

1.改善内部控制环境

行政事业单位要不断改善内部控制环境，营造良好的内部控制工作氛围。对此，需要做好以下工作。

首先，行政事业单位要增强内部控制意识。管理人员要发挥带头作用，督促全体工作人员积极参与内部控制建设，充分认识到内部控制的重要意义。只有实现全员参与，才能有效推进内部控制建设工作。

其次，行政事业单位要组织开展相关培训，通过多种渠道宣传内部控制相关理念和知识，提升各岗位人员参与内部控制的积极性。加强对关键岗位人员的培训，重视关键岗位人员的职业道德和业务能力培养，选拔优秀人才，为行政事业单位内部控制建设提供人力资源保障。

最后，完善岗位设置，严格落实不相容岗位相分离的原则，避免岗位职能交叉，规避岗位风险，确保内部控制工作有人抓、抓得好。

2.构建科学合理的管控机制

行政事业单位要加强风险评估，根据单位内部控制目标，确认单位的风险承受范围，并按照层级对风险进行分类。

首先，单位层面的风险评估，主要包括管理人员是否具备风险防控意识，员工是否具备相应的业务素质，不相容岗位是否分离，组织结构是否健全，轮岗机制是否有效落实等。

其次，业务层面的风险评估，主要关注单位的资金、资产及资源在管理过程中是否存在较为薄弱的环节。要落实科学防范措施，根据风险评估情况，采取相应的防范措施，如内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据管理和信息内部公开等，将风险控制在可承受范围之内，保障行政事业单位稳定发展。

3.促进信息有效传递

行政事业单位要改变单向沟通模式，建立双向沟通交流渠道。这样既可以保障管理人员的相关要求得到及时传达，也能促进基层员工及时反映问题和紧急情况，避免少因内部沟通不畅所带来的损失。要加强部门之间的横向沟通，推动各部门实现信息交流与分享，减少因部门壁垒而导致的风险问题。

要重视发挥信息技术的积极作用，对行政事业单位的业务活动或经济活动进行数字化、信息化管理，建立信息平台，加强信息传递和分享，提升信息收集和分析效率，保证息传递的时效性和精准性。

4.强化监督考核

行政事业单位要注重内部审计工作，通过内部审计对经济活动、管理流程、内部控制执行情况等进行评价，及时发现内部控制建设过程中的薄弱环节，落实相应的改进措施。在开展内部审计工作时，要确保内部审计机构的独立性、权威性，建立完善的内部审计机制。内部审计机构要定期检查关键岗位设置情况、财务收支情况、业务活动情况等，以便发现内部控制存在的问题并提出改进建议。

行政事业单位要加强外部监督，发挥审计部门、财政部门的监督作用，以及纪检部门的监督作用，构建严密的外部监督网络。推动内部审计监督与外部监督有机结合，防微杜渐，有效控制风险。

行政事业单位要建立完善的奖惩机制，通过有效的奖惩措施，对员工进行适当的激励和约束，督促员工认真执行内部控制制度，规范地开展各项业务，规避各种风险。

五、结语

行政事业单位加强内部控制建设，有助于促进各项业务顺利开展。在经济活动日益频繁的环境下，行政事业单位只有重视内部控制建设，不断完善内部控制制度，全方位加强风险防控，加强内部审计监督和外部监督，才能保障单位稳定高效运行，更好地发挥职能作用。