浅议资产清查在资产管理中的作用

陈茂众

德化县财政局 福建 泉州

党的十八届三中全会明确提出，要加强行使人大对国有资产管理方面的监督权。近年来，财政部门改变了以往只注重财务预算而忽视固定资产重组利用、资源重组的做法，主动介入，积极作为，通过开展资产清查、使用资产监管系统、完善资产管理制度，全面摸清“家底资产”。

资产清查是夯实行政事业单位国有资产管理的重要手段，进一步加强资产数据基础建设，构建科学的资产管理基础数据库，实行动态管理，为预算管理、资产管理及编制政府综合财务报告等提供可靠依据，推进资产管理与预算管理的无缝对接。资产清查要走出“统计核对”的思维，从清查工作中发现问题并加以认真总结和梳理，进一步科学完善资产管理制度，堵塞资产管理漏洞；盘活行政事业单位国有存量资产，对闲置和低效使用的资产实行区域调剂或共享共用，加强资产管理绩效考核，促进资产管理水平上新台阶。

一、资产清查成效与经验

1．全面摸清家底资产

通过资产清查，深入全面清理和实地核查行政事业单位的基本情况、财务状况以及资产境况等，真实、完整反映单位的资产和财务状况，清晰掌握单位的资产结构和资产分布，为进一步加强单位国有资产管理、促进资产管理与预算管理有效链接奠定了基础。根据《国务院关于2017年度国有资产管理情况的综合报告》，2017年全国行政事业单位的国有资产总额达30 万亿元，占比为16.35%。2018年度全国行政事业性国有资产管理情况的专项报告显示，截至2018年末，全国行政事业性国有资产总额为33.5万亿元。《国务院关于2019年度国有资产管理情况的综合报告》显示，至2019年末，全国行政事业性国有资产总额37.7万亿元。2020年度报告显示全国行政事业性国有资产总额达43.5万亿元。通过近四年数据对比，我国行政事业单位资产以超过10%速度递增，财政收入已从高增长转为中高速增长，资源资产配置更需要注重实效。

2．完善资产监管系统

2020年8月财政部出台了《关于加强行政事业单位固定资产管理的通知》，旨在进一步贯彻落实中央“过紧日子”要求，加强资产监督管理已迫在眉睫。目前，全国各地区采用不同的资产管理软件，有的同一地区不同部门采用或开发不同的资产管理软件，管理系统可谓是五花八门。更有甚者，个别地区今年用这个系统明年又上新系统，资产管理者忙于应付数据搬迁。为此，建议树立“全国一盘棋”的管理理念，进行高规格的顶层设计，开发建成一个科学完善的资产管理系统，加快各区域间行政事业单位资产管理数据库的整合利用，进一步升级改造全国行政事业单位国有资产管理信息系统，依托大数据平台实现中央对地方、地方财政管理部门与各单位间的数据无缝对接，实施动态管理，为加强财政资产管理和预算管理提供可靠的数据支撑。

为深入贯彻落实党的十九大对预算制度改革提出的新要求，财政部制定并实施了《预算管理一体化规范》（下文简称《规范》），将预算管理的各个环节视作一个整体加以规范。行政事业国有资产管理是预算管理的一个分支，与预算管理业务关系紧密，为加强资产预算约束，在《规范》中将资产管理融入预算编制与执行、会计日常核算与年终决算和财务报告等业务环节进行全面一体化设计，建立预算资金形成资产的全过程留痕追踪的管理机制，准确核算和科学反映各单位资产配置、价值变动、存量等情况，促进资产管理与预算管理的全面融合。

根据管理需要探索将资产管理信息系统与预算管理一体化系统进行有机融合，在满足现有行政事业单位实物资产日常管理的同时，实现了资产管理与预算管理、会计核算、决算和报告等一体化系统功能的无缝衔接，促进预算管理一体化平台的完整性。

3．建立科学管理制度

科学执政，制度先行，管理如此庞大的资产规模，没有一套科学的管理制度是不行的。要根据资产清查发现的问题，全面总结经验，深入分析原因，建立一套科学的行政事业单位国有资产现代管理制度，研究并推行落实制度的措施和方法，为全国行政事业性资产工作保驾护航。《行政事业国有资产管理条例》自2021年4月1日起施行，填补了行政事业性国有资产管理法规的空白。行政事业国有资产管理有法可依，对单位存量资产、公益性资产和资源性资产的管理有法可循，各项资产管理办法也陆续更新出台，政府储备、基础设施、自然资源、政府文物、政府保障性住房等国有资产管理制度体系也将进一步完善。

4．创新科学管理理念

全国性行政事业单位国有资产清查从2006年开始，通过几次清查总结了不少经验，为国有资产精细化管理有效实行奠定了基础。目前行政事业单位资产管理工作中还存在以下几方面问题：一是管理机构问题。由于编制人事等原因，各单位没有专职资产管理人员，兼管的状态居多，容易出现不尽责、不专业的情况。二是权责方面。单位负责人应对所辖单位资产负总责，具体工作落实到资产管理员，但很多单位分工不明确，出现越界管理或者管理空白现象。三是资产采购方面问题。虽然目前资产采购的审批流程严谨，但监管到位相比“走程序”更重要。滞后的资产管理模式难以适应财政现代化的管理需要，对各行政事业单位普遍的重钱轻物的思想要全面革新，应以促进国家治理体系和治理能力现代化为导向，以建立政府资产报告制度为契机，切实转变观念，改变政府资产管理“九龙治水”现象，创新以国家治理高度加强政府资产管理理念，与新形势下的财政监管并行推进。

5．提升现代化管理手段

在信息化时代背景下，资产管理要运用现代化管理手段，提高资产管理效率。各类资产管理平台相继诞生，助推资产管理信息化、科学化。要充分利用资产管理平台系统，建立资产基础数据库，在资产管理方面借助高科技运用，促进管理现代化，摒弃旧时人工管理方式，借助射频技术运用于固定资产实物管理，卫星定位管理公车，破解资产资源被占用挪用等管理难题，对政府性资产进行高效管理，进一步提升现代化资产管理手段。

二、资产清查成果利用，促进资产管理水平提升

1．提供原始数据，为编制政府综合财务报告作支撑

按照党的十八届三中全会“建立权责发生制的政府综合财务报告”的要求，我国将建立权责发生制政府综合财务报告制度。行政事业单位国有资产情况是政府综合财务报告的重要内容之一。通过行政事业单位国有资产清查，掌握每一项资产的数量、价值、结构、使用状况等形态，准确反映政府财务与资产关系，为编制政府综合财务报告提供依据。并通过编制政府综合财务报告，科学、全面、准确地反映政府负债和行政成本；有利于政府注重降低行政成本并有效地防范财政风险、强化政府重视资产管理、提高资产使用效率，强有力保障国家治理体系和治理能力的建设。

行政事业单位要严格按照财经法规相关工作要求，加强财务管理、资产管理及预算管理“三驾马车”齐头并进，进一步夯实国有资产管理基础，规范资产会计核算，做好单位资产年终盘点，完善资产卡片，准确编报资产年报，为政府决策提供可靠的数据。结合实施政府会计准则制度，理清行政事业国有资产核算和管理范围，并将公共基础设施、保障性住房、政府储备物资、文物文化等资产纳入，并做好与相关行业主管部门统计数据的衔接比对，确保公共基础设施类资产填报数据的真实性、准确性和完整性。同时，要结合同级人大常委会对国有资产报告审议意见以及审计、巡视意见，对已投入使用在建工程未转固定资产、公共基础设施等行政事业性国有资产核算不全面等问题，采取有效整改措施，进一步规范管理。

2．利用大数据，提高存量资产使用效率

处在云时代，大数据在各行各业普遍使用。建立一个完善的国有资产管理平台已迫在眉睫，将各级政府及单位从物品实物采购、资产台账登记、会计账务处理等数据分别输入平台的各个管理模块。通过搭建的国有资产信息管理平台，进一步完善资产的采购方式、实物存放地点、物品使用频率和时间；资产的出借与归还、资产折旧的计提、资产公允价值增减变动；资产损失报废、理赔情况及残值收入等相关的基础数据库信息。对存量资产的动态对比分析，给资产管理者的科学决策和有效管理提供事实依据，让行政事业单位的资产科学配备、资源合理分配，也为进一步大数据应用，提高资产存量的使用效率奠定了基础。

要着眼于顶层设计，建立全国统一的行政事业国有资产大数据的标准体系，对照标准体系科学分类国有资产形态，统一纳入资产管理的金额标准和实物形态，让资产信息管理者更加方便采集录入相关数据，推进行政事业单位国有资产数据与政府综合财务报告、决算等系统数据共享融合，便于向社会公众公布行政事业单位国有资产的准确数据信息。

3．预算调控资产，盘活单位存量资产

近年来，响应党中央、国务院要求，各行政事业单位高度重视行政事业国有资产管理工作，根据《中华人民共和国政府采购法》，各级政府明确了政府采购预算管理，规范各级政府及有关单位的采购预算编制、审核及执行，并严格按照有关规定落实。建立健全资产采购预算现代管理制度，完善新增资产配置相关预算编报审核管理机制，利用资产大数据平台加以科学合理分析，建立区域资产分布结构图，适当通过调拨形式化解存量，以存量控制增量，引导存理资产合理流动。所有新增资产配置必须在事先编制采购预算的范围内，没有采购预算不予采购。最新颁布的《条例》第十一条明确规定：各部门及其所属单位应当优先通过合理调配方式添置所需资产。

4．建章立制，科学管理资产

通过资产清查，深入分析资产配置、使用、处置等管理环节，查找每个环节的薄弱点，并对症下药，制定出台行之有效的政策措施。建立科学的管理内控机制，注重部门及单位资产管理风险的防范，切实有效保证国有资产安全与完整。古代尚且“尉计及尉官吏节有劾，其令、丞坐之，如它官然”。夯实制度基础，及时完善各项规章制度，明确各方职责，切实推行问效机制，并抓好制度的组织实施，增强制度约束力和执行力，各单位要提高资产管理意识和责任意识，引入绩效管理理念来提高管理水平，培养管理人员科学的管理水平，通过科学管理，提高资产使用效率，促进行政事业单位的行政效率进一步提高，同时促进社会经济发展。

5.开展绩效评价，提升资产使用效果

《关于加强行政事业单位固定资产管理的通知》明确要求应当建立固定资产全过程绩效管理机制。以单位资产报表、财务报表为基础，制定科学合理的指标评价体系和评分标准，针对各单位资产管理机构的人员设置、账实相符、配置效率、使用效果等设置绩效目标，每年进行量化考核和综合评价单位占有使用国有资产过程，并实施跟踪问效。

行政事业单位资产绩效管理工作是为了提升资产管理工作的水平，促进行政事业国有资产保值、增值，能更好地为地方经济发展服务。在实际的管理工作中，各自的固定资产由不同部门分管，部门间管理水平存在一定差异，在落实绩效考评过程要能科学体现，而不是千篇一律一个考评分值。所以开展绩效评价必须先解决好以下问题：绩效考评指标单一；指标评价操作难度大；如何引进其他评价方式；许多行政事业单位虽已建立评价体系，却没有将绩效评价落实；如何将评价结果与资产采购相挂钩等诸多问题要统筹考虑。行政事业国有资产管理的绩效评价体系要克制目标偏差影响，建立客观公正的评价机制。对存在固定资产使用率较低、资产完好率不高、资产年维修率超标等问题的单位，要建立评价结果低下约束性制度化建设，以及完善相应的激励机制，以机制引领规范管理、提升管理水平。

随着《行政事业性国有资产管理条例》于2021年4月1日起施行，标志行政事业性国有资产管理开启新篇章，管理好家业是法律赋予的神圣职责。资产清查不仅仅是一个资产管理环节，更应是管理水平提升的支点，促进管理者优化管理手段，提高行政事业性国有资产管理的效率与效益。