浅谈公益一类事业单位资产管理——以安徽省长江河道管理局为例

康其东

安徽省长江河道管理局 安徽 芜湖

一、概述

行政事业单位资产管理工作一直备受社会关注，财政部门和各级主管部门十分重视，安徽省相继出台了《安徽省级行政事业单位国有资产使用管理暂行办法》《安徽省直行政事业单位国有资产处置监督管理暂行办法》《安徽省省级行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》《关于进一步规范安徽省行政事业单位国有资产处置、出租管理的通知》①文件来源于安徽省财政厅官方网站。等一系列文件来规范资产管理工作，从资产的分类、配置、使用、处置等流程进行了详细规定。公益一类事业单位作为行政事业单位的一个重要组成部分，其资产管理工作更须严格按照规定开展。安徽省长江河道管理局作为安徽省公益一类事业单位，其资产管理工作的开展成效和问题处理方式具有一定代表性，可供同类单位参考。

安徽省长江河道管理局为财政全额供给公益一类事业单位，隶属于安徽省水利厅，正处级建制，省编办核定事业编制数918人，2021年实有在职人数676人、离休5人、退休414人，主要负责安徽省境内长江干堤和长江干流河道的统一管理工作，具体担负长江干流上的堤防、涵闸等工程管理和防汛、岁修任务，河道保护以及岸线、河口等涉河事项管理，负责安徽省境内416公里长江河道、771公里两岸干堤堤防水行政管理工作，其中同马大堤、枞阳江堤、无为大堤共381公里的堤防由该局直接管理，其余堤防由所在市县管理，下辖11个局直单位，均为独立预算主体。资产总额299 813.66万元，净资产293 912.75万元，资产涵盖房产、土地、水利公共基础设施、车辆、办公设施设备等通用设备和执法艇、测绘仪器、抢险设备物资等专用设备②数据来源于安徽省长江河道管理局2021年度决算公开报告。。安徽省长江河道管理局依据安徽省财政厅和主管单位安徽省水利厅要求开展资产管理工作，并要求局直单位与其保持一致，切实担负起行政事业单位资产管理职责。

二、资产管理现状

安徽省长江河道管理局按照上级部门的要求制定资产管理相关制度，按照部门岗位职责和内部运行流程共同开展资产管理工作。

1.按照资产配置要求开展源头管理工作

资产的取得严格按照要求开展，根据单位业务开展需要，在财政控制数及配置标准范围内纳入年度预算，经批准按要求予以采购或调拨取得，由资产实物管理部门联合财务、纪检等部门共同组织验收，验收合格后资产实物管理部门进行内部编码登记，经局长办公会集体研究确定使用部门和使用人，按程序办理领用手续。资产实物管理部门填写好有关登记资料连同资产的发票、验收报告等一并交由财务部门分类入账，录入资产管理信息系统生成资产卡片，按“一物一码”要求予以入账管理。

2.各负其责、各司其职开展资产日常使用管理工作

根据岗位职责财务部门按照资产类别分年度予以计提折旧，并配合实物管理部门进行资产盘查，对资产的价值、状态、使用人等有关事项详细了解，与资产账簿逐一核对并及时对资产卡片进行更新，确保账实相符。同时根据资产状态对部分需要维修养护、处置报废的资产进行鉴定后，提交会议研究决定，按处置权限逐级上报批准，及时更新资产信息管理系统，对资产实行动态管理。

资产日常使用管理工作主要由财务部门和实物管理部门负责，将实物资产划分为通用设备和专用设备分类管理，其中通用设备由办公室负责管理，专用设备由业务科室负责管理，日常管理职责较为清晰，资产管理程序合理，所有资产均处于有序控制状态。

（1）通用设备由办公室对其进行管理。如办公楼、车辆、办公设施等均履行登记领用程序，明确使用部门和使用人，对无法登记到使用人的公用设施也明确了使用部门公用管理，实行定期盘点和不定期监督抽查结合的方式进行清查，编制清查登记统计报告，并与账务、资产管理信息系统进行核对，确保账实相符。如资产使用部门或使用人发生变动时，由其填写资产变动登记单经部门负责人审查、办公室复核后提交分管局长审批，财务部门据此更新资产管理信息系统并生成新的资产管理识别码，办公室同步更新实物管理信息。

（2）专用设备由业务科室负责管理。如执法专用设备、测绘专用设备、抢险专用设备和防汛物资等，分别由水政科、测绘院和水旱灾害防御科负责，这些专用设备主要用于日常河道工程管理和防汛业务开展，设备专业性强，使用年限和日常状态都较为特殊。资产在交付使用时，财务部门纳入资产账务管理后，按照局有关会议研究决定结果，直接交由专业部门负责实物管理，既能够保证专用设备调用和使用机制顺畅，又能够充分利用业务科室专业优势，提升专用设备的使用效率和养护状态，有效提高资产管理水平。

3.因地制宜、公正公开开展资产出租工作

水利管理事业单位大部分基层单位处于偏僻地带，管理设施依附水利工程建设，基础设施市场化价值不高，较少有资产能够对外出租，即便有少量能够出租的资产，其出租价值也不高。安徽省长江河道管理局及其局直单位因地理位置或资源优势有部分资产对外进行出租，取得对应非税收入。出租过程严格按照财政部门资产出租要求开展，在资产权属清晰的前提下，即通过第三方对出租期间的价值公允评估，经单位集体研究决定后，按照申报程序收集材料报财政部门予以批准。经批准予以出租的资产采用公开程序对外竞租，按照财政规定的格式签订合同并履行备案程序，标注资产出租状态，出租收入实行“收支两条线”纳入非税管理，及时上缴财政。

4.及时规范开展资产报废处置工作

水利管理事业单位的资产使用年限自5年至50年不等，资产的报废处置工作政策性强，如何准确判别资产使用状态、规范申报报废程序、合理回收残值都考验着单位资产管理人员的业务水平。安徽省长江河道管理局报废处置的资产涉及房产、土地、办公设备设施等通用资产、测绘仪器和执法设施等专用资产，种类繁多、性质各异，处置方式虽有不同，但处置流程基本相同，一般由资产使用部门或使用人对不能使用或无法满足使用需求的资产提出申请，资产管理部门组织内部资产鉴定小组对其出具初步处置意见，如资产数额较大或专业性较强的聘请第三方专业机构对其另行出具鉴定评估意见，建议予以报废处置的资产经单位负责人集体研究同意，按程序上报主管部门批准后，组织残值回收工作，并据此调整账务，上缴残值收入。涉及电器电子产品的由省财政厅确定的报废处置定点企业回收，对价值较大的按公开公平公正原则由在当地公共资源交易中心备案的产权交易机构组织竞价回收。

三、资产管理工作存在的问题

1.资产配置程序不合规，超标准配置资产现象时有发生

按照行政事业单位资产现行管理要求，事业单位须根据其单位性质、编制实有人数、办公面积和内设机构的大小、多少等具体情况配置资产，安徽省财政厅在2013年印发《安徽省省级行政单位通用办公设备家具配置标准》①文件来源于安徽省财政厅官方网站。文件对办公设备和家具明确了配置的原则和标准，要求事业单位参照执行。但在实际执行过程中，受使用需求、资金安排、预算编制和采购变化等因素影响，资产随意配置、超标准配置、超额度配置现象时有发生。究其原因主要是资产需求部门对当前财政管理要求知之甚少，或对相关规定没有引起足够的重视，仅将其工作需要作为资产配置的标准，甚至少数部门更是以其主观判断认为财政制定的资产配置数量或标准不能满足其使用需求，更不会考虑单位资产配置总量、闲置状况和部门预算编制时间提前要求等因素，造成采用非财政资金违规配置资产及超标准配置资产等错误决策。

2.资产报废处置工作不及时，“先处置后报批”情形仍有发生

安徽省长江河道管理局资产日常管理工作虽然较为扎实，但在资产处置环节上还存在脱节情况，资产使用部门或使用人将无法使用的资产提交给资产管理部门认定属实后，即使领用了新的资产，但旧资产放入库房后就无人问津，也没有及时与财务部门衔接，启动资产报废程序。在编制年度部门预算时新增资产系统预警提示配置数量超额，后经仔细盘查，发现了应在几年前就报废的资产仍处于单位库房中。“先处置后报批”主要是指综合办公楼及基层附属设施问题，其中综合办公楼为2008年安徽省长江河道管理局局本级因配合城市统一规划拆迁，重新建设了新楼；基层单位管理设施是安徽省长江河道管理局局直单位一线站所简易房屋年久失修，出现不同程度的损毁和倒塌，从排除安全隐患考虑2000年左右对其进行了部分拆除处理，但当时均未履行资产处置报批程序，实物资产已不存在，账务却未核销，资产管理信息系统中固定资产卡片也未删除，存在资产账实不符。另外，拆迁后赔付的安置房房产，由于交付时间长、办证流程烦琐，也未能及时凭房产证转入固定资产。虽在安徽省财政厅后续资产排查和问题整改专项整治中，对以上问题进行了申请报废和新增资产处理并获得批准，但也暴露出了过去资产管理不到位等问题的严重性。

3.基建项目移交程序不规范，形成资产管理历史遗留问题

1998年长江大洪水发生后，按照上级部门部署在安徽省长江干流开展了规模较大的堤防加固基建项目，形成了一些堤防附属设施、设备资产，建成后大部分顺利移交给安徽省长江河道管理局局直单位管理，但仍有少量资产出现了重复移交或未实质移交现象，造成基建资产账实不一致，且因行程时间较早、人员更替较多，现已无法查明原因，久而久之形成资产管理历史遗留问题。2018年安徽省纪委要求安徽省水利厅所属事业单位创办企业进行清理整顿，按照部署安徽省长江河道管理局下属的3个经济实体进行了对外转让和注销，转让和注销前将具有使用价值的资产进行了移交和无偿划转。虽然大部分移交资产办理了登记入账手续，但涉及无偿划转的综合楼建设事项因尚未办理竣工决算验收，价值无法精确计量，仅是暂估入账，资产尚未完全细化，后续计划待竣工验收决算审计后进行调整入账价值、细化资产类别和更新资产卡片工作尚需3～5年，资产移交入账管理相对不规范。

4.水利公共基础设施数量多价值高，计量基础有待进一步提升，土地、林木等资产权属有待进一步明确

安徽省长江河道管理局管辖范围的长江安徽段堤防，沿堤布置的水闸、泵站、穿堤箱涵等公共基础设施较多，一般按建造成本予以资本化计量。两岸内外护堤地面积较大，水土资源丰富，由于土地资源尚未取得国有土地使用权属证书，一般采用名义价值计量，其衍生的林木资源因栽植和维护费用较难计量，现行状况下尚未纳入资产管理，资产价值计量基础尚不统一，有待进一步提升。另外，因沿堤聚集居住了大量村民，管辖范围内的两岸水土资源被严重侵占，权属争议大，虽然近两年来主管部门为彻底解决此类问题启动了土地确权划界及不动产权属登记工作，但实施的难度依然较大。有些堤段开展成效甚微，有些堤段虽已被明确权属，但实际仍被当地村民强行侵占耕种，甚至争议部分的林木资源屡屡被当地村民破坏，造成了国有资产损失。

四、资产管理问题处理方式和优化措施

1.提高资产管理工作政治站位，全面履行资产管理职责

安徽省长江河道管理局资产管理工作的主要任务就是保管和使用资产，并在其中力争做到资产的保值增值。固有模式已运行几十年，相关人员的思想理念须进一步提升更新。尤其是2019年1月1日政府会计制度的全面执行，行政事业单位核算原则从收付实现制转为权责发生制，核算体系发生根本性变化，要求更加严格，资产管理也从原来粗放式逐步转为精细化，如何更加合理、规范、高效管理单位资产成为当前的一项重要工作。只有严格从资产的配置、取得、使用、出让和报废环节进行层层把关，通过资产使用收益取得和折旧计提环节来核算资产期间价值，才能准确掌握事业单位真实财务状况，确保政府会计制度执行不失真。资产管理人员要主动提高政治站位，主动学习和了解资产管理最新政策和规定，尤其是要深入贯彻学习《安徽省行政事业单位国有低效闲置资产清查及处理工作方案》《安徽省省级政府公物仓管理暂行办法》①文件来源于安徽省财政厅官方网站。，从严从实与时俱进做好低效闲置资产的管理工作，进一步提升资产管理水平。

2.充分利用文件依据和政策调整契机，妥善做好资产处置工作

国有资产管理历史遗留问题，主要是部分固定资产卡片与实物资产不一致情况，主要原因为基层段所部分管理用房因年代久远、已毁损无法使用，且因原始资料保存不规范，难以找到对应的支出票据和结算清单，或者部分房产资产因市政规划建设已被拆迁，现多已安置或更新。解决此类问题需要认真学习资产管理有关文件，梳理问题，分类制定处置措施。对于盘盈资产，大额的可以通过有资质的第三方评估机构评估确定资产价值后办理入账，少量小额的可以参照同类资产确定价值后集体研究确定办理入账；盘亏资产，要求责任单位查明原因，如是保管人或使用人责任，须对有关人员追究责任、弥补损失后，再办理资产处置手续，如属于非人为因素出现的资产盘亏，也要收集和整理好原始资料，按照资产处置程序和权限办理核销手续。因差错导致资产增减变动的，经批准后及时办理调账处理，因年代久远原始凭据不全的填写有关说明经核实集体研究后，结合《转发关于深化省级行政事业单位国有资产管理“放管服”改革的通知》②文件来源于安徽省财政厅官方网站。的审批权限调整契机予以申请报废，请求安徽省财政厅资产管理部门予以支持，对资产卡片进行变动处理。

3.结合财政厅资产清查专项整治活动，开展资产特殊事项梳理清理工作

针对行政事业单位出现的房产、土地等复杂资产账实不符问题，安徽省财政厅分别于2020年和2021年组织开展了两次省直行政事业单位国有资产管理问题排查及专项整改工作，印发了专题文件对国有资产管理历史遗留问题和长期挂账问题进行清查摸底，按照《财政部关于加强行政事业单位固定资产管理的通知》③文件来源于财政部官方网站。要求有针对性地对集中反映的房产市政拆迁异地重建和土地、房产办证难问题进行了专项指导和解决。对安徽省行政事业单位普遍存在的因拆迁、重建等历史原因形成但未造成资产损失的房产资产账实不符问题进行核实并予以批复核销，安徽省长江河道管理局抓住时机对本级和局直单位出现的账实不符的房产和水利基础管理设施进行了申报核销，虽然对部分单位提出了通报批评但彻底解决了复杂问题。同时安徽省财政厅还对安徽省长江河道管理局反映的土地确权划界和办证事宜也协调联系了资源管理部门出台了《安徽省自然资源厅关于妥善处理不动产登记历史遗留问题的指导意见》④文件来源于安徽省自然资源厅官方网站。，打通了后续确权划界和办证工作症结，目前此项工作正在积极推进中。

4.强化资产管理问责问效，建立长效机制确保资产管理工作不滑坡

资产管理工作是一项枯燥、乏味但又专业性较强的工作，无论是日常管理还是程序管理都要求相关人员具备较强的责任心，同时为提升资产管理效果，还需要进一步强化问责问效机制，严格资产从“入口”到“出口”的全生命周期管理，切实堵塞管理漏洞，尤其是加大对玩忽职守、恶意造成资产损失的责任人员的惩戒力度。同时建立健全资产管理长效机制，进一步完善内部管理，不断完善修订匹配制度，提升制度执行力，切实提升资产管理效率。

五、结语

为适应当前资产管理的规范性要求，公益一类事业单位未来还需在资产管理效率上下功夫，尤其是在低效闲置资产和“公务仓”共享资产的管理上做文章，同时向其他资产管理先进单位学习，不断积累资产管理成功经验，进一步拔高行业资产管理水平。