金融服务规则比较与自贸试验区金融开放借鉴*

李思敏

（中国人民银行广州分行， 广东 广州 510120）

一、引言

服务贸易是全球经贸规则重构的重点领域。1986年，世界贸易组织/关税及贸易总协定（WTO/GATT）开始乌拉圭回合谈判，以服务贸易作为主要谈判议题，最终缔结了《服务贸易总协定》（GATS），建立了一项包括服务贸易的各项原则和规则的多边贸易框架，由此启动了全球服务贸易自由化的进程。近年来，由于WTO多边谈判停滞不前，区域经贸协定谈判开始兴起，越来越关注服务贸易规则。截至2007年底，已签订的FTAs中仅有56个涉及服务贸易内容，占同期区域贸易协定数量的33.9%；2008—2020年签订的FTAs中，涉及服务贸易的内容增加至998个，占比71.7%（迟福林，2021）。金融作为国家重要的核心竞争力，金融业规则自然成为国际经贸谈判的焦点，目前相关研究已十分丰富。朱隽（2021）解读了全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）金融服务章节主要内容，并比较了CPTPP、美墨加协定（USMCA）、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、GATS的主要金融服务规则。孙天琦（2020）关注了数字技术发展背景跨境交付模式下金融服务规则的变化。巴曙松（2020）、邢毓静（2018）关注了欧盟单一通行证制度及其对于促进粤港澳大湾区金融融合发展的意义。马兰（2019）基于CPTPP和GATS的比较分析，总结了CPTPP金融负面清单在国内监管和国际规则方面的特点。本文结合已有文献系统梳理和比较分析国际金融规则，总结我国金融开放创新的最新实践，并提出促进自由贸易试验区金融高水平对外开放的建议，以期为我国推进金融制度型开放提供参考。

二、WTO金融服务规则及我国实践

（一）WTO金融服务规则

WTO金融服务规则包括《服务贸易总协定》《金融服务附件》《关于金融服务承诺的谅解》《金融服务协议》一系列文件，共同构成了金融开放的规则体系。主要规则有：

一是适用范围、金融服务及其提供。金融服务是一成员和金融服务提供者提供的任何金融性质的服务，包括16项具体金融活动。服务贸易的提供模式包括四种：跨境交付、境外消费、商业存在以及自然人流动。其中，商业存在模式在金融服务贸易中占据了主导地位，据部分业界学者估计，该模式占金融服务贸易总量的60%～70%。而跨境交付是典型的跨国界的贸易，是金融服务贸易的基本形式。

二是市场准入。市场准入指一成员能够对其给予其他成员服务以及服务提供者市场准入的期限、限制和条件进行制定，但不得低于其在承诺表中所规定的标准。对所有服务贸易领域都适用的水平承诺和对各具体部门的部门承诺，载于具体承诺减让表。承诺减让表是正面清单制式，即除相关成员在其具体承诺减让表中所列明的义务承担之外，该成员有权对其他服务贸易进行一定的限制。在一服务部门承担市场准入义务，则成员不得在交易或资产的总金额、业务或服务总量、服务及服务提供者的数量、所雇佣的人数、投资总额、提供服务的法律实体类型或外国资本的参与比例方面采取或维持限制。

三是国民待遇。国民待遇是各成员具体义务，指对于列入减让表的部门，在满足其中所列任何条件以及资格的前提之下，每一成员要在影响服务提供的所有措施方面给予任何其他成员的服务以及服务提供者的待遇，不低于本国。成员应保证金融服务提供者在参加、参与或进入任何自律组织、证券或期货交易所或市场、清算机构或任何其他组织或协会方面给予国民待遇。

四是审慎例外。审慎监管是国际金融监管的一项基本原则。审慎例外授权成员基于审慎目的而采取监管措施，不构成对WTO义务的违反。审慎原因包括为保护投资人、存款人、保单持有人或金融服务提供者对其负有信托责任的人，或为保障金融体系完整和稳定。审慎例外则体现了对部分义务的适当宽松，保证在尊重各成员的国内或区域金融政策的同时实现尽可能开放金融领域，有效平衡金融服务自由和安全的关系。

（二）我国金融开放已全部履行入世承诺

我国加入WTO，通过正面清单形式的服务贸易具体承诺减让表，根据自身金融开放实际，对四种模式的金融服务市场准入作了不同开放度的承诺。具体来说：（1）商业存在模式下，我国关于金融服务市场准入多集中于此，设置了一定的地域、业务、持股比限制，并不断提高开放度。（2）跨境交付模式下监管难度大、开放程度相对较低，我国对部分保险服务、证券服务、金融信息数据服务作了承诺，其他不作承诺。（3）境外消费模式下开放承诺最高，我国除保险经纪不作承诺外，其他均没有限制。（4）自然人流动模式下，我国除水平承诺中的内容外，不作承诺。根据2018年6月发布的《中国与世界贸易组织》白皮书，截至2007年底，中国服务贸易领域开放承诺已全部履行完毕。

三、金融开放规则的国际借鉴

（一）FTAs金融新规则

目前已签署的重要FTAs有CPTPP、USMCA、RCEP以及欧日协定（EPA）等，逐渐发展成为国际经贸规则的样板。具体来看，主要规则有：

一是跨境金融服务贸易。CPTPP适用于金融机构、投资者及其在金融机构的投资，以及跨境金融服务贸易。跨境金融服务贸易包括自一成员领土内向另一成员领土内提供服务、在一成员领土内向另一成员的居民提供服务，或由一成员的居民在另一成员领土内提供服务，分别对应GATS中的跨境交付、境外消费、自然人流动模式。其中，跨境交付模式下，成员以正面清单方式列明允许其他成员的跨境金融服务提供者提供的金融服务，但可出于审慎目的，要求其他成员的跨境金融服务提供者或金融工具注册或获得授权。

二是负面清单。CPTPP普遍采取负面清单形式作出承诺。不符措施即负面清单，CPTPP不符措施的要素通常包括：限制外资的部门、限制措施所违反的特定义务、执行措施的政府层级和法律依据，以及限制措施的具体表述。其中，政府层级分为中央、地区、地方三级。不符措施包括现行不符措施和未来不符措施。现有不符措施含冻结条款和棘轮条款，前者要求未来开放水平不低于当前水平，后者承诺未来已开放的水平不能倒退。

三是信息数据跨境转移。CPTPP、UMSCA要求成员应允许另一成员的金融机构将信息以电子或者其他方式向其境内外转移来进行数据处理，强调例外措施不被滥用，仅可出于保护个人隐私以及个人数据等客户机密或基于审慎管理的考虑，还要求成员不得强制将计算设备设立于境内，只要另一成员金融监管机构基于监管目的有能力从位于境外的计算设备上即刻、直接、完整且持续地获取监管信息。

四是例外规则。例外条款允许成员在特定条件下背离其义务的规定。除不符措施外，CPTPP明确了四类例外情形：（1）审慎例外，明确可出于审慎原因，采取措施以保护存款人、投保人、保单持有人以及投资者的利益，维护金融体系稳定。（2）宏观政策例外，明确金融服务章节规则不适用公共实体为执行货币政策、相关信贷或汇率政策而采取的非歧视措施。（3）机构安全例外，明确可出于维护安全等原因采取措施阻止或限制金融机构或跨境金融服务提供者向其附属机构或关联人转移资金。（4）执法例外，明确可采取必要措施打击违法、欺诈，或对金融合同违约进行处理（朱隽，2021）。

（二）欧盟“单一通行证”制度

1985年欧共体委员会向欧洲理事会递交《完善内部市场》白皮书，提出单一银行执照，并在1989年《第二银行指令》中得以落实，2007年《欧洲金融工具指令》（MiFID）实施后，发展成为“单一通行证”制度。在欧盟，金融机构在一国获得授权许可，可在所有其他成员国家设立分支机构或进行跨境展业，而不需要再获得东道国的授权许可。单一通行证制度适用于储贷机构、证券公司以及保险公司，类似的机制也适用于发行上市的金融产品。只要发行上市说明书经发行人所在地监管机构批准，该发行上市说明书便可用于其他区域发行上市（邢毓静，2018）。“单一通行证”还体现了以下原则：

一是自由原则。《欧洲联盟运行条约》（TFEU）第49条（设立自由）、第57条（提供服务自由）和第63条（资本自由流动），提供了涉及金融服务的指令和条例的依据。在单一通行证制度中，欧盟各成员消除进入壁垒，放开市场准入，金融机构取得单一通行证后可跨境展业或设立分支机构。

二是相互承认。相互承认是欧洲法院在Cassis de Dijon案中确定的一项原则，即如果某项产品能够在一成员合法销售，那么该产品就能出口到另一成员并在该国销售。相互承认以最低限度协调监管标准为基础，通常允许母国设置更严格的许可、监管条件，由此各成员相互认可那些体现公共利益的监管标准，促进监管方之间相互协作及各自授权的相互承认。单一通行证制度规定了金融机构设立的自有资金金额、结构以及与股东和管理有关的治理结构等共同的许可授权标准，允许跨境设立金融机构并促进成员之间互信，一国发证，另一国自动认可，展业地原则上不再施加额外的监管要求，金融机构无需单独申请准入许可或额外设立单独的子公司。

三是母国控制。在单一通行证制度中，金融机构一般只遵守母国的监管规则，东道国作为补充进行商业行为监管（conduct-of-business supervison），并有权采取适当措施，保护本国公共利益。并表监管制度是一个很好的体现，1983年起欧共体实行并表监管制度，母国监管当局对其负责的银行或银行集团基于其全球业务总体监控其风险状况和资本充足性。

欧盟银行批发业务领域，比如银行同业拆借、投资银行业务以及政府债券等各类金融市场已达到高度一体化；货币市场与以欧元国家为代表的政府债券收益率已几乎完全趋同；企业债券的收益率也更多取决于各类普遍因素，所在国环境影响减弱。受制于各种因素，零售银行业务一体化进程相对较慢，但其利率差异显著持续收敛（胡琨和刘东民，2013）。

四、国际金融规则比较分析

（一）FTAs与GATS金融开放规则比较

以CPTPP为代表的FTAs在延续GATS基础上发展了国际金融规则，增加了议题，提高了开放度，创新了管理方式，体现了高标准。

一是转变管理模式。CPTPP采取金融负面清单，GATS采取正面清单形式的承诺。负面清单模式需要列出限制外资的现行法律法规依据，对国内政策的透明度有更高要求，体现“法无禁止即可为”。

二是扩大跨境服务贸易开放。GATS跨境交付模式下监管难度大、开放程度相对较低。出于防控风险的考虑，CPTPP在跨境交付模式下延续了正面清单管理，但态度更趋向开放，开放了更多项目，并将基于数字平台提供的跨境金融服务认定为开放度更高的“境外消费”，而非限制较多的“跨境交付”，进一步推动全球金融市场开放。

三是约束阻碍数据转移的条件。CPTPP要求应允许金融机构为日常经营需要跨境转移信息，仅可出于保护个人数据和隐私加以限制，或出于审慎考虑获得监管部门授权。GATS仅要求应允许金融服务提供者为日常经营所需转移、处理信息或转移设备。

四是丰富例外情形。FTAs由于开放力度大，可能引发较大的金融风险，需要更强有力的例外规则。GATS的审慎例外，仅相当于CPTPP中四种例外情形的一种。

（二）负面清单模式与单一通行证制度比较

FTAs的主要成就之一是负面清单模式，欧盟推动金融服务一体化过程中创设了单一通行证制度，两种管理模式都促进金融服务更加开放，主要差异有：

一是包容性宽严不同。前者强调成员既有原则性又有灵活性，尊重发达国家和发展中国家之间发展水平差距，给予发展中国家特殊和差别待遇，包容不同开放度。后者涵盖成员虽存在发展水平差异，但加入欧盟的成员都通过了趋同标准，因此追求金融监管和市场一体化，强调原则性纪律性。

二是开放度高低有别。前者区分提供模式，各模式下承诺形式和开放度也不同，具体部门开放程度不一。如，跨境交付模式态度较为审慎，采取正面清单，开放项目有所保留，成员承认对跨境提供保险、投资组合管理、金融数据以及信息流动、中介及附属金融服务等有不同程度的义务，一般要求另一成员跨境金融服务提供者、金融工具进行注册或获得授权，未经许可不得开展金融业务。后者遵循设立自由、提供服务自由，不区分提供模式，开放项目广，包括金融服务的方方面面。

三是监管主体不同。前者采取东道国监管，东道国监管当局加强母国监管当局在监管信息交流方面合作。后者采取母国监管，母国负责审慎监管，而东道国负责商业行为监管。

需要注意的是，欧盟基于自由、相互承认、母国监管的单一通行证暴露了内在矛盾：金融监管分散，监管模式和规则不同，各自为政；监管竞次，竞相放松监管，造成了金融自由化浪潮；监管权责不一，外国银行的分行具有系统重要性，危及东道国金融稳定，却归母国监管。即“三元悖论”，稳定的金融体系、一体化的金融体系和成员国负责金融监管三者难全。2008年国际金融危机爆发，各国金融系统关联性增加，加剧了金融风险传染性；随之而来的欧洲主权债务危机，欧盟金融市场一体化遭遇了重大挫折。此后，欧盟推进以单一监管机制为核心的大刀阔斧改革，在欧元区实施单一规则手册，确保监管的一致性，将金融监管的部分权力从国家转移到欧盟层面，系统重要性银行交由欧洲央行监管。

五、我国金融开放的最新实践

（一）我国金融业开放超越入世承诺

全面实行国民待遇加负面清单管理。十八大之后，我国主动、有序推动新一轮金融业开放，探索实行负面清单的开放模式，彻底取消了银行、证券、基金管理、期货、人身险领域的外资持股比例限制，大幅放宽展业范围，给予外资企业征信、信用评级、支付清算等领域国民待遇。在2020年发布的外商投资准入特别管理措施（负面清单）中，金融业负面清单已经清零。RCEP协定下我国进一步推动金融开放，承诺将于协定生效后6年内将正面清单转化为负面清单。

稳妥推进跨境金融服务开放。我国持续稳步扩大金融市场开放，按照国际通行规则和惯例，完善债券、证券市场开放规则，推出中国特色的股票通、债券通、跨境理财通等安排，并在部分地区开展了跨境金融试点。当前我国跨境金融服务趋于活跃，同时积聚了一定的违法违规跨境金融活动风险。孙天琦（2020）指出跨境交付模式下我国跨境非法金融活动的表现形式，强调金融必须持牌经营，金融牌照有国界，跨境金融服务不可“无照驾驶”。我国按照国际规则，推动已承诺的跨境交付模式下金融服务开放，比如境外再保险公司在我国登记后，可通过“跨境交付”方式向中国保险公司提供再保险服务。我国还发布了跨境服务贸易领域第一张负面清单——《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2021年版）》，明确了主动开放安排，扩大了跨境交付模式下放开的金融服务范围。

建立例外措施。陈雨露（2021）指出，我国已建立四类“例外措施”：维护金融体系稳定和宏观审慎为目的的审慎例外、实施宏观政策为目的的宏观政策例外、可阻止或限制金融机构转移利益的支付转移例外、根据反洗钱反避税等法律要求所实施的必要措施的例外。这种提法与CPTPP大体一致。

（二）广东推进金融高水平对外开放

广东在改革开放中先行一步，立足广东自贸试验区，依托港澳服务内地，勇于创新，大胆试验，推动金融开放走在全国前列（李思敏，2019）。

在商业存在模式下，大举引进外商投资，推动我国金融业对外开放措施落地，广东自贸试验区已聚集了一批金融机构、组织，如在CEPA框架协议下落地了首家港资银行异地支行，率先放开港澳资金融机构持股比例，成立了全国首家港澳资控股或独资的证券、基金机构，引入澳门财政资金设立粤澳合作发展基金。

在境外消费模式下，广东自贸试验区已成为港澳居民旅游目的地和生活家园，港澳居民开立内地银行账户，使用移动支付工具，获取贷款、查询内地个人征信报告等都较为便利。其中，据CPTPP定义“在一成员领土内向另一成员的居民提供服务”，港澳居民在内地使用港澳版移动支付工具应被视为境外消费，当前广东自贸试验区已实现微信（香港）钱包、港澳版云闪付、支付宝（香港）钱包、澳门通APP、中银澳门手机银行APP等5个跨境移动支付产品应用，覆盖饮食、旅游、医疗、交通等商户，有力满足了港澳人士衣食住行等便捷支付服务需求。截至2021年末，上述5个跨境钱包在内地交易926万笔，金额15亿元。

在自然人流动模式下，广州南沙、深圳前海、珠海横琴被列为“粤港澳人才合作示范区”，允许港澳金融专业人才获得内地从业资格在区内提供专业服务；横琴粤澳深度合作区还明确允许具有澳门等执业资格的金融领域专业人才经备案后在合作区提供服务。

在跨境交付模式下，广东向国家金融管理部门申请，先行先试一系列跨境金融服务试点，比如“跨境理财通”、跨境贷款、港澳居民代理见证开户等，境外金融机构依托境内中介提供授权的金融服务，而无需其在境内建立商业存在。广东在实践中注重风险可控，把握次序、节奏、力度，坚持“成熟一项，推出一项”，适度控制试点主体、业务、地域范围，加以采取资质要求、额度管理、闭环管理、投资者保护等手段，有效管控风险。以近期实施的“跨境理财通”业务试点为例，试点前，我国跨境投资渠道大部分只向机构投资者开放，直接对个人开放的投资渠道较少，银行理财产品市场还没有面向个人开放。试点后，内地和港澳个人投资者可跨境投资对方银行销售的合资格投资产品或理财产品，拓宽个人跨境投资的渠道。为有效防范风险，粤港澳三地银行间协商开展合作，建立闭环式资金管道，实行资金封闭管理，确保“专款专用”；银行需要有能力、有制度、有系统、有人员开展“跨境理财通”试点，还应根据要求做好备案；投资者应为粤港澳大湾区居住或生活、有相关投资经验和能力、符合相关规定的自然人；试点理财产品需经粤港澳三地监管部门认定，并属于中、低风险；探索跨境资金流动的宏观审慎管理，初期给予“南向通”净流出和“北向通”净流入各1500亿元人民币的额度，人民银行根据宏观经济形势对“跨境理财通”试点额度进行动态调整；内地人民银行、银保监、证监与港澳金融管理局、证监等监管机构加强合作，共享业务信息、维护消费者权益、建立纠纷解决机制。试点以来运行平稳，市场反应良好。截至2021年底，“跨境理财通”业务办理资金汇划5855笔，金额4.86亿元。其中，北向通业务3802笔，金额1.96亿元；南向通业务2053笔，金额2.9亿元。

六、政策建议

未来，我国自贸试验区应对标国际经贸规则，借鉴国内外优秀实践，加大金融开放压力测试，为在更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放探路。

（一）完善国民待遇加负面清单制度

我国将继续推动开放模式的转变，充分发挥负面清单模式的优势，形成系统性、制度性开放局面，但模式转变还有一些工作要做，比如准入不能准营，外资获得机构准入后，开展业务仍需申请诸多许可；一些金融市场多个开放渠道并存，规则不一。自贸试验区应率先实现开放理念和模式的转变，推进贸易投资便利化，稳步放开跨境投融资限制，并更加注重制度规则的深层次对接，统一开放渠道规则，合并同类金融业务规则，推动局部管道式开放转向全面制度型开放。

（二）审慎对待“单一通行证”制度

“单一通行证”制度允许外资在未取得本国牌照的前提下在其领土内设立分支机构及跨境展业，虽然突破了我国现行金融牌照有国界的限制，但其对于我国推进粤港澳大湾区建设展现了很好的应用价值。周小川在2019中国改革横琴论坛上指出，相当长一段时间内，中国把金融机构在国内设置分行、支行当做激励机制，与之区别的是，“单一通行证”制度旨在统一标准，促进大湾区内金融规则制度对接，推动粤港澳三地融合发展。应重视“单一通行证”对于粤港澳大湾区建设的作用，同时总结欧盟经验和教训，体现我国特色，避免“三元悖论”。由于粤港澳三地分属不同的关税区，规则制度不同，实行单独的监管，未来实施单一通行证制度，考虑先易后难，先从规则还未形成、共识较多的领域如绿色金融、金融科技率先突破，在不具备统一监管条件的情况下，务必加强金融监管合作，形成共同的金融监管规则。此外还应充分运用科技手段，搭建跨境金融创新的监管“沙盒”，在可控场景下进行测试，减少风险外溢。在横琴粤澳深度合作区可以更进一步，按照着力构建与澳门一体化高水平开放的新体系的要求，利用单一通行证制度推动琴澳形成单一的金融市场，通过适用澳门民商事法形成单一的金融监管规则，逐步提升琴澳金融一体化水平。

（三）稳妥拓展金融开放领域

在我国外商投资负面清单中金融业已全面清零，商业存在模式开放度已经很高，未来应考虑扩大跨境金融服务贸易领域开放。如果一国采取贸易保护政策，使得跨境金融服务贸易受阻，外商将寻求在东道国设立金融机构提供金融服务；当贸易壁垒解除，外商需比较各种模式的成本而作出选择：一般情况下由于固定成本的存在，相比跨境服务贸易，商业存在模式可以摊薄成本并提供更加稳定的服务，是金融开放的优先选项；但数字科技则改变了金融的运行方式，降低了交易成本，使得跨境金融服务的优势凸显出来。自贸试验区应适应发展需要，制定出台跨境服务贸易的清单，探索负面清单管理模式，对于对外开放的金融业务，需要加强细分研究，考虑各风险情况及监管能力，逐一评估，根据我国经济发展需要及司法、监管能力的实际，分阶段提高开放度。此外，还应建立健全金融数据治理的规则，促进金融数据安全有序流动，创新金融数据评估使用方式，为跨境金融活动开展提供必要的信息支持。

（四）完善金融风险防控体系

自贸试验区是金融开放高地，需要不断完善金融风险防控体系，有效维护金融安全。我国还未接受WTO新金融条款，即一成员应允许设在其领土内的任何其他成员的金融服务提供者在其领土内提供任何新的金融服务，这一规则也应在自贸试验区先行试验。对于这些新的金融服务，发展不成熟，未来存在不确定性，尚不宜加入现有不符措施，可增加未来不符措施，为自己保留政策空间。对于跨境交付模式下，自贸试验区应按照国际规则，通过要求跨境金融服务提供者注册或取得授权，将所有跨境金融活动纳入监管，构建金融反制裁手段和域外适用规则，有效打击违法跨境金融活动，保障更多已开放金融服务有效落地。广东的探索也具有复制推广的意义，这种模式由境内金融机构与境外金融机构建立合作关系，向境内提供部分金融服务，承担一定的连带责任，以加强金融消费权益保护并防控金融风险。