“结构—行动”视角下新生代农民工户籍城镇化的困境与路径

张红霞

（石家庄学院法学院，河北石家庄 050035）

一、问题提出与相关文献综述

随着城镇化迅猛发展，我国城镇化进程在多维度上呈现出不均衡的样态，“人”的城镇化远滞后于“物”的城镇化，户籍城镇化与常住人口城镇化相脱离。在国家现代化变迁目标与城镇化发展诉求下，如何促进以农民工为主体的农业转移人口落户城市，提高户籍人口的城镇化率，改变农民工身份与职业相矛盾的尴尬状态，促进城镇化的健康发展，成为当前中国社会发展的核心目标之一。在以户籍为制约、城乡为边界、城市身份为标识的“人”的城镇化结构图谱中，农民工户籍城镇化成为城镇化的核心因素与标志性符号。新生代农民工已经成为我国城镇化发展的生力军，这一群体对城市的归属感和黏合性都比较高，面对不断放开的城市户籍政策，新生代农民工户籍转换意愿并不强烈。如何推进新生代农民工户籍城镇化，解决人户分离的管理难题成为现代化进程中的重要问题。本研究基于城镇化的发展诉求，从“结构—行动”视角出发，对新生代农民工户籍城镇化的多维动力进行分析，并提出促进新生代农民工户籍城镇化的路径。

20世纪90年代以来，国内对农民工问题论争的焦点多数围绕着户籍制度背景下农民工的城市权益、城市融入等，并把户籍限制视为农民工融入城市问题的核心根源[1-2]。针对农民工户籍城镇化的问题，形成了宏观层面的制度建构主义研究范式与微观层面的个体理性主义分析范式。在制度建构主义研究范式下，研究者秉承技术理性的分析方法，认为农民工的城市融入与户籍城镇化实践受国家户籍制度的强力约束，强调制度权力在促进、形塑、控制农民工户籍转换中的角色，认为城乡户籍制度是农民工不能融入城市和永久迁入城市的主因，因此应加强制度改良与政策设计。而微观个体理性主义范式在研究中凸显个体理性选择的主体性，认为农民工选择到城市就业是理性分析的结果，农民工户籍是否迁移到城市也是基于个体或家庭利益最大化的考量。

目前的研究对新生代农民工户籍城镇化实践缺乏应有的关注，这些研究范式不仅暗含工具理性下的技术分析路径，而且对农民工户籍城镇化持单一化预设，认为农民工人户分离现象仅是由户籍制度造成的。在多维实践面向与复杂交织的动态现实需求下，对新生代农民工户籍城镇化的研究不仅需要更新视角与突破原有的话语依赖，而且要超越原有基本预设与分析模式。在研究过程中不仅需要关注户籍城镇化过程中社会结构的宏观背景，而且要厘清个体行动中隐藏的惯性规则，重新检视根植于社会系统、受制于社会过程的制度与行动理性。

新生代农民工户籍城镇化，既需要新生代农民工作为主体的积极行动，也离不开文化、资源、制度等外在的结构性支持。鉴于此，本文基于吉登斯的结构化理论，从“结构—行动”分析视角对新生代农民工户籍城镇化的行动进行分析。基于新生代农民工户籍城镇化的实践场域，结构要素主要有三类：一是国家基于城镇化诉求形成的户籍制度结构、城乡社会结构；二是关于户籍的观念、城乡认知等文化结构；三是新生代农民工就业状况形成的就业场域结构等。新生代农民工是户籍城镇化的主体，其行动不仅包括新生代农民工关于户籍城镇化的认知、价值认同，而且包括新生代农民工对户籍选择的多维考量以及主体性思考。

二、新生代农民工户籍城镇化的困境

伴随着新型城镇化进程，从2014年起，中国社会加快了户籍改革步伐，中小城市的落户限制逐渐消除。目前中西部和东北地区除省会城市外，基本上全面放开了落户限制，中小城市落户基本无门槛。一些此前落户条件较高的大城市、特大城市持续放宽对普通劳动者的落户限制，超大城市建立了公开透明的积分落户制度[3]。在目前条件下，新生代农民工可以轻松落户中小城市，但是在现实中，户籍政策的放开并没有加速新生代农民工的落户行动，人户分离现象依然突出，新生代农民工落户城市的意愿与行动并不强。

从现实来看，新生代农民工户籍城镇化的困境主要表现在三个方面：第一，诸多新生代农民工长期处于人户分离状态，虽然我国持续放开城市落户政策，但是很多新生代农民工认为农村户籍和城市户籍差别不大，落户城市没有任何价值，甚至认为农村户籍更有优势。第二，就业地与可落户的城市存在落差。目前在经济发达、就业机会多的大城市或超大城市就业的新生代农民工占较大比例，这些城市收入较高，但无法落户。虽然家乡的中小城市放开了落户政策，但是这部分流入大城市的新生代农民工并不愿意在非就业地落户，长期处于人户分离状态。第三，长期在不同的城市之间流动、又不可能回乡的新生代农民工，也处于人户分离的状态。目前，城市就业机会远远大于农村，部分新生代农民工在城市流动型就业，经常变换城市地域，虽然对城市的归属感较强，但是由于就业的地域空间不稳定，导致这部分新生代农民工不采取落户城市的行动。另外，由于地区经济发展差异大，我国新生代农民工地域分布不均衡，在东部沿海经济发达地区，新生代农民工数量多、比例大。这些地区的政府面临较大的公共服务压力，不利于这些地区的新生代农民工户籍城镇化。

三、“结构—行动”视角下新生代农民工户籍城镇化的动力机制

（一）结构背景：新生代农民工户籍城镇化困境的宏观动因

在吉登斯看来，“结构”不仅仅指社会系统生产和再生产中包含的规则，而且还指其中包含的资源[4]。在结构二重性看来，社会系统的结构性特征对于它们循环反复组织起来的实践来说，既是后者的中介，又是它的结果。结构同时具有约束性与使动性。

1.户籍的符号意义与制度资源。计划经济时期，户籍成为资源分配的主要制度载体。改革开放后，户籍作为确定居民身份与权益的基础性设置，依然与居民个体的教育、就业、生活、福利保障紧密捆绑在一起[5]。随着市场经济的进一步推进与城乡一体化发展，城乡户籍在身份识别、就业机会、福利保障等方面的差别逐渐缩小，尤其是中小城市户籍没有任何资源优势。且在户籍政策改革中，原来捆绑于户籍上的部分公共服务、社会福利、就业等资源逐渐从户籍设置中剥离出来。与此同时，伴随着市场在资源分配中的地位逐渐上升，中小城市的户籍利益逐渐呈内卷化趋势，不能够成为吸引新生代农民工落户城市的利益筹码[6]。在目前的户籍制度下，城市户籍不再是城市身份的重要筹码，也不是获得城市就业机会的重要路径，更不能为新生代农民工获得更多的福利保障。伴随着城乡一体化进程加快，我国农村与城市的社会保障差距逐渐缩小，农村与中小城市的社会保障体系已经呈现出一体化的趋势。农村宅基地、土地的资源性作用愈发突出。

2.城市融入的难题。虽然新生代农民工已经成为城镇建设的主体力量之一，新生代农民工在观念、生活习惯、就业方式已经有了多重的城市性，已经脱离了乡土本色，但是从多方面来看，这一群体仍存在城市融入的难题。研究发现，诸多新生代农民工已经离开乡村进入城市多年，但是始终没有稳定的生活与工作，一方面在不同的工厂、职业和行业间不断换工，另一方面在不同的地区漂泊[7]。当前状态下政府角色对于新生代农民工嵌入城市形态的作用几乎都是负向的，地方政府之间在招商过程中形成亲资本、疏劳工的力量对比[7]。在市场作用下，企业招工形式更为灵活，新生代农民工就业机会更加多元化，但是却无法谋得更为稳定的工作。从就业领域来看，服务业是吸纳新生代农民工就业的主要领域。通过对长三角人口流入地区调查发现，年轻一代对从事传统附加值较低、收入较低、相对枯燥的密集性一般型制造业的意愿不高。近年来，新产业、新经济创造了新就业岗位，新生代农民工普遍喜欢到这些新领域就业[8]。但是这些新行业的资本化程度较高，并不能促进新生代农民工的城市融入。《2020年农民工监测调查报告》显示，从事第三产业的农民工比重为51.5%。新产业、新业态，如快递业等虽然收入较高、灵活性强，但是不确定性也较强。从事这些行业的新生代农民工可以在不同的城市流动，对某一个城市的依赖性较差。虽然部分新生代农民工的收入也比较高，但是和就业地的生活成本、房价相比仍有很大差距。导致一些在大城市就业的新生代农民工把生活目标定位在就业机会少、户籍吸引力不强的中小城市。

3.城乡空间分工下农民工的就近转移与乡村的发展潜力。虽然国家一再提出城乡融合发展，但在现实中，城乡社会结构导致了城乡的空间分工。城市成为大中型企业的集中地、经济资源的聚集地，而乡村成了原料的提供地、劳动力的输出地。在这种空间格局下，新生代农民工到城市务工，是一种基于劳动力再生产的流动，而不是作为迁移的居民。在公共服务配套、住房供给、养老和医疗保障等方面，流入地城市并没有给予新生代农民工一定的支持和考虑。企业作为市场主体，也只是为新生代农民工提供暂时性的就业岗位，没有考虑要支付新生代农民工本地区市民化的成本。在这种分工下，新生代农民工就近转移成为主要的潮流，跟改革开放初期跨省就业占主导地位不同，近年来，农民工就近转移的比例逐年提高，在省内就业、在家乡附近就业成为主要趋势。《2020年农民工监测调查报告》显示，省内就业农民工占外出农民工的比重为58.4%，比上年提高1.5个百分点。城乡两栖成为新生代农民工群体的主要流动趋势。伴随着乡村振兴战略的提出，农村基础设施条件逐步改善，农村发展潜力逐步显现，农村的潜在价值逐渐被认可。尤其是农村的地理空间宽阔、生活成本低、生活气息突出、土地资源优势等，成为吸引新生代农民工不愿意转换城镇户籍的重要因素。

（二）主体行动因素：新生代农民工户籍城镇化困境的微观动因

在吉登斯看来，结构中的个体并不是被动地对结构做出机械反映，而是行动者在行动时“利用了丰富多样的行动情境中的规则与资源”[4]。新生代农民工在宏观结构的约束下，根据个体的发展诉求，做出最优的行动选择。

1.从生存到发展：现代文明的内化。马斯洛需求层次理论认为，人的需求是分层次的，等低层次的需求满足以后就会有高层次的追求，对于新生代农民工也是如此。新生代农民工外出就业经历了一个从生存到发展的过程。不同于老一代农民工，新生代农民工在就业方式、居住地选择、未来发展等方面有了更多的考量。在目前的经济发展中，新生代农民工在城市找到就业岗位已经不是难事，这一群体已经不仅仅满足于此。他们在文化水平、价值理念、生活方式等方面比起老一代农民工更具有现代性。他们对未来发展有着多重考虑。因此在面对可以落户中小城市时，他们会考虑城市的优势在哪里，固守乡村户籍有哪些好处。这一群体虽然在外就业多年，生活方式也已经城市化，但同时看到了乡村未来发展的前景。因此，他们从未来发展等多方面进行考虑。城市户籍的含金量、吸引力大大缩减。

2.流动性与不确定性下的归属诉求。改革开放以来，农民从集体化模式中解放出来，进入了市场经济，从此进入了不确定的劳动力市场。新生代农民工一般都是在次级劳动力市场中就业，社会保障缺乏，灵活性与流动性强。全球资本的流动，加速了新生代农民工就业领域的不确定状态。他们在城市就业中一直面临着不断变换工作和失业的挑战，深刻体会到“打工人”的身份：一方面就业岗位本身不确定，工作可能随时变化或消失；另一方面，工作地域的变换性强，随时可以在不同城市或不同地区之间流动。由于无法把握工作的未来，这一群体深切感到工作岗位、生活环境的不确定性，既无法从资本那里获得稳定工作和薪资的承诺，也难以从国家那里获得稳定的社会保障预期[9]。这最终导致了新生代农民工不愿意轻易把户籍从农村迁移到某一城市。归属感与认同感是社会成员最重要的内在需求之一，“我是谁，来自哪里”，这种归属感是个体安全感最重要的来源。无论身归何处，群体性、共同体仍然是生命个体的内在需求。新生代农民工在不确定性强的城市空间难以找到归属感，更深切感到城镇社会的流动、漂泊与失业风险，这愈发激发了新生代农民工对于确定性与归属性的诉求[6]。不转换城镇户籍，在农村有固定的宅基地和承包地成为新生代农民工确定归属感的一种方式。

3.乡土文化熏染下的行为选择。伴随着城镇化进程的推进，现代城市文化占据了主导地位，但是乡土文化仍然是中国文化的根基之一。虽然新生代农民工已经熟悉和适应了现代城镇生活方式，乡土社会的文化因子仍然以多种方式浸润在社会成员思维意识中，熟人社会逻辑、固守家园意识等仍然在他们的思想逻辑、价值观念中占据一定的地位。思维模式、行为习惯、价值取向仍然具有农村文化的特性。家乡的农村仍然是重新建构意义、重新组合形象的根基[10]。在具有农耕文明的传统文化中，“土地”“家乡”给予了农民工强大的归属意识与稳定的心理寄托。虽然新生代农民工已经从不再从事农业劳动，但是受文化惯性的影响，他们对家乡地域归属的依赖感依然较为强烈，家乡户籍给予了流动性与漂泊性的农民工一种固守的“家园”意识，一份踏实的固定空间[5]。因此，诸多新生代农民工对家乡户籍有一种眷恋，不愿意轻易放弃农村户籍。

四、促进新生代农民工户籍城镇化的路径

（一）健全新生代农民工的社会保障

面对现代社会的风险，健全的社会保障是规避风险的最优路径选择。对于新生代农民工而言，虽然在家乡户籍地有养老保障和农村合作医疗，但是保障水平较低。虽然在城市从事非农工作，但是大部分新生代农民工并没有被纳入城镇职工养老保障体系，也缺乏失业保险等其他社会保障，社会保障层次低、保障项目少，导致这一群体难以应对城市的各种不确定性与高风险。只有为新生代农民工完善相应的保障体系，这一群体才可能有选择户籍城镇化的行动。因此，要增加社会保障的项目种类，根据用工性质增加相应的职业保障，鼓励就业单位为新生代农民工缴纳职工养老保险、失业保险。通过健全社会保障，提高这一群体落户城市的安全感。同时，加强农民工的住房保障。目前城市空间的商品化、空间资本化等特征突出，导致新生代农民工的空间隔离，要通过空间规划等给予新生代农民工融入城市的机会。针对新生代农民工的居住状况，政府在空间规划、住房规划等方面制定一定的政策措施，给予新生代农民工居住与生活的空间。

（二）完善新生代农民工就业支持政策

就业是新生代农民工城市融入之本，也是这一群体户籍城镇化的动力，因此要完善新生代农民工的就业支持政策，减少这一群体在城市生活的危机感与焦虑感。在农民工流入地城市或流出地成立农民工就业创业指导中心，解决由于市场信息不足、沟通不畅导致的新生代农民工就业问题。一些新生代农民工对就业创业政策不了解，只是被动等待，容易造成人力资源的浪费。当就业岗位无法满足新生代农民工的诉求时，政府应加大对创业的宣传与支持，同时对于新生代农民工创业给予政策支持，不仅包括财政支持、场地支持，而且要给予培训与税收减免的支持。鼓励地方政府举办多种形式的农民工就业分享交流会，消除就业岗位和新生代农民工之间的信息壁垒。帮助新生代农民工了解行业动态、市场行情等[11]。多年来，我国虽然一直倡导对新生代农民工的就业支持政策，但是一些政策效果并不明显，用工荒和找工作难同时存在。要鼓励地方政府创新支持方法、革新支持方式，针对就业带来的新生代农民工离散性状态进行有效改革。系统性设计就业支持体系，改变新生代农民工就业政策体系的碎片化状态，提高就业稳定性。

（三）增强新生代农民工的城市归属感与融入度

新生代农民工在城市流动性强、陌生感突出、归属感弱，社会支持主要来自基于血缘地缘的熟人、老乡，组织化网络薄弱，个体化特征突出，这增加了这一群体融入流入地的难度。要从政策层面建立强化新生代农民工城市归属感的措施。可以为新生代农民工建立社会组织体系，通过社会组织，让新生代农民工找到社会支持网络和精神家园。要从新生代农民工的诉求出发，发动这一群体的主体性意识，建立多种形式、多种内容、多种支持样态的农民工社会组织。首先，可以鼓励有能力的新生代农民工以某一领域、某一行业为基础筹建兴趣类社会组织，政府可以给予一定的活动空间和经费支持。其次，孵化与培育新生代农民工社会组织，吸引新生代农民工通过多种形式加入。再次，鼓励建立多元的新生代农民工组织，帮助这一群体搭建支持网络。通过活动支持、心理赋能、归属感重建等方式帮助新生代农民工重塑对城市的归属感，减少疏离感，促进这一群体的社会融合。同时管理部门要建立新生代农民工活动平台，畅通并拓宽这一群体的社会参与渠道，在参与中提升个体归属感。