河北推进京津冀公共服务均等化路径选择

郑萍

（河北省社会科学院社会发展研究所，河北石家庄 050051）

随着我国经济社会进入高质量发展新阶段，区域发展日益成为宏观政策落地实施的重要承载空间，区域政策成为重要的国家宏观政策之一。京津冀协同发展国家重大战略实施8年以来，三地多个领域区域合作取得显著成效，但公共服务差距依然较大，依然是制约京津冀协同发展的最大短板。与京津冀协同发展的其他领域相比，公共服务均等化是京津冀协同发展向纵深推进的更为本质的要求，直接影响三地协同发展实效，是京津冀协同发展的关键点、破局点。河北作为三地中公共服务发展程度较低的省份，如何立足京津冀协同发展战略，多形式、多领域借力京津，提升自身公共服务供给水平，不成为京津冀公共服务均等化的发展掣肘，是当前需要深入研究的紧迫问题。本文根据数据的可获得性和可对比性，选取相关数据指标进行差距特点分析和综合研判，对进一步缩小河北与京津公共服务水平差距提出了一些探索性新思路。

一、河北与京津公共服务水平差距呈现“一缩小两扩大”特征

（一）兜底保障性基本公共服务增长迅速，与京津差距呈缩小态势

京津冀协同发展战略实施以来，河北抢抓机遇，充分利用各种利好政策，着力在兜底保障性基本公共服务领域精准发力，与京津差距逐步缩小，个别指标甚至有赶超天津的趋势。公共卫生领域中，河北每千人医疗机构床位数与北京的比重由2015年的90%上升到2019年95%，并且一直高于天津。每千人口执业（助理）医师数同期与北京比重由57%上升到61%，并在2018年超过天津（图1、图2）。义务教育均衡发展，尤其农村办学条件明显改善，河北义务教育农村教学及辅助用房生均面积由2015年的4.8平方米增长到2019年的5.3平方米，增幅达10.4%，高于同期北京增长幅度1.1个百分点，高于天津1.0个百分点。针对老年人口规模快速扩大催生养老服务需求爆发式增长，河北养老服务事业发展迅速，养老机构数由2015年的1051个增长到2019年的1432个，增幅36.3%，高于天津增幅5.4个百分点，北京同期则处于负增长状态。

图1 京津冀每千人口医疗机构床位情况（单位：张）

图2 京津冀每千人口执业（助理）医师情况（单位：人）

（二）财政补贴类公共服务标准多低于全国平均水平，与京津差距呈现扩大趋势

公共服务领域是公共财政支出的大项，与财政收入水平密切相关，河北是三地人均财政收入最低的省份，2020年人均一般公共预算收入5129.2元，仅为北京的20.5%、天津的37.1%。财政收入的差距也加剧了河北缩小与京津公共服务差距的困难，尤其财政补贴类公共服务标准方面，河北与京津的差距尤为明显。2019年，河北普通小学生均一般公共预算教育事业费8929.1元，比全国平均水平低20个百分点，仅为北京的26.4%，而2015年河北这一数据与北京比重为28.4%，差距进一步拉大。2018年京津冀三地基础养老金养老保险城乡居民基本每人每月基础养老金分别为710元、295元、108元，2019年京津两市又分别增加到800元、307元，与河北差距拉大（图3）。三地在养老补贴方面依然存在很大差距，尤其是对非营利养老机构的一次性建设补贴差距尤为明显，河北每床位仅补贴0.4万元，低于天津1.1万元，低于北京3.6-4.6万元；在运营补贴方面，河北每张养老床位每年不低于1200元，北京则为3600-6000元不等。三地养老服务扶持补贴巨大的鸿沟，不利于养老服务资源的区域流通与合作。

图3 京津冀城乡居民基本养老保险基础养老金标准（单位：元）

（三）优质公共服务资源短缺，与京津差距呈现扩大趋势

马斯洛需求理论认为不同的发展阶段，人们的主导需求呈现差异性特征，并随着物质基础不断丰富，主导需求层次也日益提高，人们不再仅仅满足兜底性生活保障，对高品质的生活服务需求也持续增长。随着京津冀协同发展深入推进，河北兜底保障性基本公共服务与京津差距逐步缩小，但优质公共服务资源仍然与京津有断崖式落差，并呈现差距扩大趋势，尤以教育、医疗和文化领域差距最为显著。群众感受最明显的是三级医院数量差距，2019年河北每百万人口拥有三级医院1个，占比分别为京津的19.2%和35.7%，而2014年这一比重分别为29%和36%，差距呈现扩大趋势。河北公共文化设施建设相对不足，尤其省会石家庄目前仅有省级和市级两个图书馆，省图书馆门口每天一大早便出现群众排队等候进入、抢占阅读和自习位置的情景，由此可见，河北公共文化服务供给与群众日益增长的文化需求存在一定差距。从统计数据来看，河北每万人拥有公共图书馆面积一直低于全国平均水平，天津此指标与河北的比值由2015年2.8倍上升到3.7倍。河北多项高等教育指标与京津差距明显，也是全国仅有几个没有“双一流”建设高校的省份之一，仅有坐落于天津的河北工业大学拥有一流学科建设。2015年，河北每百万人拥有普通高校(机构)数为1.58所，比京津分别低2.61所和1.97所，2019年河北这一指标虽增至1.6所，但与京津差距分别增长到2.7所和2所。相关研究显示，与基本公共服务相比，优质公共服务对高端人才的吸引指数更高，是京津人才“虹吸效应”的最大助推因素，高品质公共服务资源的短缺，也成为河北高端人才流失的一个重要因素。

二、河北推进京津冀公共服务均等化发展需要突破的瓶颈

（一）部分领域省内统筹层次较低，不利于进一步与京津制度衔接

河北公共服务领域部分制度尚未实现省内统筹，不利于与京津进行更深层次的制度衔接。河北社会保险统筹层次不高，仅有企业养老保险即将实现全国统筹，机关事业单位养老保险改革刚刚起步，失业保险、城乡居民基本医疗保险仅实现市级统筹，职工基本医疗保险尚未实现市级统筹。公共文化服务供给方面，京津已实现市、区级图书馆通借通还，群众使用一张读书证，可以在市域内所有图书馆进行图书借阅。河北图书馆总分馆建设仅在县域范围内开展，将县级图书馆与农家书屋功能关联设置总分馆，尚处于起步阶段，与省域内图书馆实现互联互通仍有很大距离。河北公共服务领域省内信息跨域共享不畅，更无法与京津两地进行信息、制度对接，不利于劳动用工、人才流动、社保关系的跨区域转移，制约京津冀跨省域协同发展。

（二）跨域合作鲜有政策破冰，部分框架协议缺乏可操作性

当前京津冀公共服务协同发展尚处于探索阶段，合作形式相对单一，多以“签协议、建联盟、搞论坛”等形式开展工作，合作目标笼统不具体，内容缺乏可操作性。合作协议的实质性约束较少，没有对执行力形成有效监督，使得协议落实推进缓慢，无法保证京津冀公共服务协调互动的时效性。以养老服务为例，京津冀虽然签订了一系列有关养老协同发展的合作协议，但三地老年人能力评估标准这一关键指标尚未统一，均按照各自的地方标准开展评估，导致评估结果不互认。由于老年人能力评估结果是确定养老服务机构运营补贴额度的重要参考因素，标准的不统一成为今后三地运营补贴政策衔接的制度障碍。

表1 2019年京津冀高等教育指标比较

（三）公共服务市场化程度不高，难以弥补财政支出短板

河北地域面积大于京津，县级单位过多，公共服务供给相对分散，供给成本明显高于京津，加大了财政支出的压力。此外，河北公共服务供给市场化程度不高，与京津尚未形成统一的市场参与机制，社会供给主体力量较弱，财政供给占比较高，市场供给潜力尚未有效释放。在京津冀区域中，河北省政府财力相对较弱，北京、天津辐射带动作用有限，且在没有足够社会力量介入的情况下，河北单纯依靠加大财政投入来提升公共服务水平，容易导致政府在公共支出方面压力过大，反而进一步拉大差距。河北社会力量有效参与不足使得公共服务供给缺乏足够市场动力，难以弥补财政支出短板，无法快速高效地带动河北公共服务水平整体提升。尤其对于公共服务人才而言，由于大多数公共服务人才具有事业单位编制，区域交流往往需要通过政府体制内人事调动程序，环节较多，难以运用市场化手段，不利于河北引进公共服务高层次人才。

三、河北推进京津冀公共服务均等化的路径选择

（一）精准对接河北“两翼”带动发展新格局，梯度推进公共服务提质升级

推进区域公共服务均等化是一项长期而复杂的系统工程，京津冀短期内不具备整体推进的条件，要立足现实基础和长远需要，精准对接河北“两翼”带动发展新格局，推动雄安新区与张北地区公共服务两翼齐飞，通过重点区域率先突破，探索新时代公共服务分区域引领发展新实践。

1.打造雄安公共服务提质动力翼。雄安成为河北与北京发展战略格局中共同的重要一翼，这在国际区域协同发展的实践中尚属首创，为京津冀协同发展注入了一针强心剂，这一特殊地位也使其理应成为河北对标京津公共服务的标杆性区域，进而更好发挥带动冀中南乃至整个河北的动力翼作用。借力雄安与北京“共同之翼”的优势，以最先进的理念、最高的标准、最好的质量，加强与首都公共服务领域深度实质性合作，建设雄安现代公共服务体系。重点在一流教育、高端医疗、高品位文化上着力施策。利用雄安新区国家智慧教育示范区优势，将京津优质教育资源整合到智慧教育云平台和大数据中心，构建基于新一代信息技术支持的数字化学习环境。吸引京津三甲医院分院落户雄安国家医学中心，协同建设集医疗服务、医疗教育和医疗科研为一体的国际一流医疗综合体。高标准布局建设与雄安城市品位相契合的功能性大型文化设施，并率先实现与北京资源互通共享。

2.打造张北地区公共服务升级引领翼。充分发挥紧邻北京的区位优势，与雄安错位承接北京公共服务关联产业的疏解转移，形成河北公共服务发展又一高地。张北地区要积极放大奥运正向辐射带动效应，依托奥运催化，重点抓好两件事情。一要适度超前谋划冬奥遗产利用，把奥运遗产与文化、体育、旅游等多元生活服务融合。依托奥运村及古杨树场馆群，积极推动与北京开展医疗康养、运动休闲、文化娱乐等协作，强化冬奥遗产服务全民健身功能，探索形成奥运助推公共服务的典范实践。二要充分发挥京张体育文化旅游带的联结纽带作用，将北京优质休闲康体运动企业和市场资源向张北地区引流，建设中高端冰雪户外旅游综合体。多元发展康体运动，打造集生态休闲和康体修养于一体的京津冀户外体育运动休闲区。

3.发挥示范区点式网状带动作用。网状化布局建设公共服务协同示范区，逐步将示范区的先行先试政策在京津冀区域扩展延伸，并最终实现全域覆盖。率先优化配置重点承接区域公共服务设施，养老、医疗保险优先与北京衔接，形成与首都类似的公共服务环境，支撑北京非首都职能疏解。深化以北三县为重点的环京津区域高效一体化引领性实践，以空间上的“一体化”推动生活上的“同城化”，重点引导优质健康养老资源向北三县延伸，布局更多高品质生活服务业，逐步将北三县与通州一体化建设实践经验向河北其他地区推广。

（二）聚焦重点领域公共服务高质量供给，以优质公共服务带动河北公共服务整体水平提升

我国已经进入新发展阶段，公共服务发展不再是简单托底数、保基本，而是聚焦社会主要矛盾变化，积极回应群众生活方式改变和消费升级，呈现品质化和多样化发展趋势。针对河北优质公共服务与京津差距扩大的实际，要推动公共服务融合发展，增加高品质服务供给，重点根据教育、医疗、公共文化领域的差距特点，分领域制定有针对性的提升方案。

1.加大知名高校引育合作力度。将“京津冀高校联盟”升级为“京津冀名校联盟”，推动京津优质高等教育资源向河北延伸布局，与京津知名高校开展多方面深层次合作交流，探索以“一流学科联合体”形式共建具有国际影响力的一流大学。依托京津冀国际化城市群建设，加强河北高等教育的国际合作能力，根据河北人才短缺情况，重点与国际知名高校、科研机构联合培养战略性新兴产业和现代服务业人才。

2.推动医疗健康组团发展。加快河北国家区域医疗中心建设，推动京津冀优质医疗卫生资源向医疗中心集中布局、组团发展，率先在环京津区域建设省际边界医疗服务高地，并对河北省内的医疗机构形成潜移默化的辐射带动效应。依托北戴河生命健康产业创新示范区建设，推动医疗产业向相关服务领域延伸发展，以融合创新理念引领健康养老、医疗旅游等新型健康服务业态发展，带动河北医疗卫生提质升级。

3.增加高品质新型文化空间供给。重点在街区、商区、社区、公园等地广泛建设“城市书房”“文化驿站”等“嵌入式”新型文化空间，集阅读、展览、轻食餐饮、休闲娱乐等功能于一体，推动公共文化服务零距离融入群众日常生活。依托全省公共服务云平台建设，实质性推进图书馆总分馆建设，将城市社区文化空间整合进入市级图书馆系统，优先在文化需求较大的城市区域实现馆际互联互通，进而向全省推广，为进一步推进京津公共文化共建共享奠定基础。

（三）创新跨区域服务衔接机制，在共建共享中提升河北公共服务实效

省域间公共服务衔接机制是推进京津冀公共服务共建共享的制度保障，有助于区域公共服务均衡化发展，要多形式创新跨区域服务机制，积极推进民生档案跨区查询服务，提升居民异地享受基本公共服务便捷度。

1.提升省域统筹层次。加快机关事业单位养老保险、失业保险、城乡居民基本医疗保险、企业职工基本医疗保险省级统筹，为进一步与京津对接奠定基础。率先推动省域内以社会保障卡为载体的公共服务“一卡通”，进而实现京津冀区域跨省通用，推动社会保险异地互通和结算。拓展社会保障卡的公共交通、旅游康养、文化服务等功能，真正推动京津冀区域同城化发展，提升河北共享京津优质资源的范围和水平。

2.强化远程服务支撑。推动信息技术与公共服务供给无缝衔接，以远程在线服务推动实现跨区域多主体协作供给，以资源便利共享带动提升河北公共服务水平。加强远程文化在线服务，推进河北美术馆、博物馆、图书馆与京津数字文化资源共享，以视频分会场的形式与京津共享高品质文化盛宴，推动群众文化场馆区域联动共享。将远程诊疗作为京津优质医疗资源向河北辐射的一个重要途径，探索将远程诊治产生的费用纳入医保范畴，提升远程诊治的就诊率，方便河北群众共享京津优质医疗资源。

3.推动公共服务人才互通共享。加强与京津进行高层次人才培训、评价、信息库建设等方面合作开发，共享区域高层次人才信息资源。创新人才服务思路，搭建互通的高层次人才服务制度框架，拓展异地人才代理、人才租赁等人才服务合作项目，为人才区域流动扫除制度障碍。围绕产业转型升级试验区这一定位，河北要多点布局建设区域共享的毕业生实习、创业基地，将这些基地作为展示人才发展环境的重要平台，为进一步引导京津人才来冀打牢前期基础。

（四）完善公共服务市场化供给制度，充分释放市场潜能弥补投入短板

政府有效监管下的市场参与公共服务供给，有利于引入竞争、提升效率，可以弥补河北财政投入的相对短板，缓解社会供需矛盾。同时，针对政府公共服务供给存在总量不足和形式单一的短板，社会力量可以发挥“补位功能”，提供契合群众需求的多元高品质公共服务。市场机制下的公共服务供给有利于突破行政区域限制，真正实现“脱域化”。

1.扩大政府购买公共服务力度。积极引导社会资本多元化参与公共服务供给，根据公共服务项目的内容和特点，采取专业化分类管理的方式，将适合引入社会力量参与服务供给的项目纳入政府购买服务指导性目录，以便社会力量提供更有针对性、更加精细化的公共服务，提升公共服务供给实效。政府购买公共服务程序要兼顾公平效率，提升购买过程透明度，采取竞争性评审等多种方式，扩大群众参与监督渠道，使政府购买的公共服务真正有效满足群众多元化需求。

2.完善市场公平发展环境和机制。进一步优化营商环境，兼顾制度规则的公平与效率，赋予社会力量与公办机构参与公共服务的同等机会和同等待遇，营造激励多主体参与公共服务高质量发展的公正环境。打破地域限制，率先推动京津冀区域内异地公共服务购买，促进服务项目和标准水平衔接，创新线上线下跨区域公共服务事项协同办理机制，以区域间政务服务衔接打通区域合作“最后一公里”。

（五）将比较优势转化为发展胜势，与京津错位培育公共服务新增长点

区域公共服务供给要充分考虑“差异性”特色，充分发挥区域比较优势，错位发展，推动比较优势转化为发展胜势。与京津相比，河北在职业教育、中医药传承、康养服务等领域具有资源、产业等比较优势，要持续深挖优势潜能，进一步推进优势领域“精耕细作”，培育河北公共服务特色增长点。

1.打造职业教育高地。与京津相比，河北职业院校数量大，容纳能力强。同时，围绕产业转型试验区建设，河北布局建设了以产业园区为代表的承接京津产业转移的多种平台，具有推动职业教育产教融合发展的天然优势。河北要充分发挥这一优势，探索创新园区协同模式，积极推动职业教育融入产业园区，在产业园区配建职业院校，既有利于应用型人才的培养，也满足企业转型升级的用工需求，将产业园区打造为河北职业教育的新阵地。

2.促进中医药传承发展。河北是中医药大省，中医药资源丰富，安国中药之都、承德皇家药庄均是河北发展成熟的特有中医药文化品牌。河北要依托中医药资源优势，将中医医疗卫生服务作为河北公共服务特色化发展的重要内容，积极拓展中医药参与健康服务的范围，提高中医应急救治能力，重点提升基层中医药健康服务的能力和水平。抢抓河北建设中国中医药大学机遇，加强中医药临床研究基地、重点实验室建设，打造国内一流中医药研究机构和中医药传承创新平台。

3.推进区域康养合作。作为国家级医养结合试点、国家级智慧健康养老应用试点，河北具有发展康养服务新兴业态的制度环境优势，尤其近几年家政服务业和康复辅助器具产业的快速发展，都对河北康养产业发展形成有效支撑。河北要充分利用资源环境优势，借助京津资金技术优势，重点在环京津周边区域布局服务优质高端的医养护一体化养老机构，沿太行山高速公路、环京津地区特色康养产业带和张承地区建设康复护理、医疗保健、休闲旅居的健康养老服务基地，在满足京津养老转移需求的同时，也带动京津冀区域健康、医疗、养老等基本公共服务事业的发展。