新时期河北自贸区改革创新的思路与对策研究

李耀龙，王春蕊

（1.河北省生殖健康科学技术研究院，河北石家庄 050061；2.河北省社会科学院经济研究所，河北石家庄 050051）

一、关于自贸区概念和功能的界定

（一）自贸区概念

国际上有两类区域都被简称为“自贸区”，一是自由贸易区（Free Trade Area，简称“FTA”），两方或多方国家之间签订自由贸易协议，区域中各个国家之间执行统一的关税标准，商品在区域内自由流通，如北美自由贸易区、中国-东盟自由贸易区。二是自由贸易试验区（Free Trade Zone，简称“FTZ”），主权国家在其国境内、关境外划定特定区域，在区域内准许外国商品豁免关税自由进出[1]，例如中国（上海）自由贸易试验区、巴拿马科隆自贸区等。从本质上看，自贸区属于境内关外，具有独立监管、自由进出、发达离岸金融和高效物流等特征，是一种新型的经济特区，具有独特性、稀缺性、差异性、兼容性特征。

（二）自贸区五大优势

从世界各地发展经验看，自贸区具有五方面突出优势：一是投资自由，对外资企业开放度较高。例如，新加坡自贸区对外资企业的经营范围实行零限制，在3个工作日内完成公司注册，注册资本最低为10万新元，并实行认缴制[2]。二是贸易自由。自贸区内航运自由，监管环境宽松，服务设施完善，报关、通关以及检验检疫便捷。三是金融自由。自贸区内资本项目完全开放，投融资汇兑便利，交易、结算设施先进。例如，香港自贸区融资汇兑自由，离岸和本地业务一体化。四是政策优惠。多数自贸区实施零关税或其他力度较大的税费减免政策。如迪拜自贸区商品免税存入仓库，区内企业利润可全部转移出境，区内无公司税、个人所得税，资本和利润可全额返还。五是管理宽松。政府干预少，管理机构以服务为主，出台系列法律制度规范企业运营。

二、新形势下国内自贸区改革创新发展特点分析

自贸区作为连接国内国际双循环的关键点，在促进“双循环”新格局形成中发挥着重要作用[3]。经过近年来的改革创新探索，我国自贸区由“单一”制度创新转向“综合”全面创新，呈现出如下发展特点。

（一）由“经验复制推广”到“赋能扩权扩区”，不断提升自贸区能级

自2013年9月上海首个自贸试验区获批以来，到目前全国已经形成覆盖东南西北中21个自贸试验区，国家层面制度创新成果已达278项，真正发挥了自贸区改革开放“试验田”作用①。受益于制度创新、功能创新和服务创新的示范带动效应，自贸区在应对各种不确定性因素冲击下表现出强韧性。一是共性经验形成发展政策基本框架。从国内自贸区先后发布的总体方案来看，均从改革投资管理体制、推进贸易发展方式转变、推进金融领域开放创新、加快转变政府职能、健全法制保障体系等方面提出了相应的试验任务。上海自贸区建设实践中最具代表性的制度创新成果就是自贸区外商投资准入负面清单的实施、推广及不断“瘦身”。从负面清单的数量来看，2020年最新版的负面清单仅剩30条，累计减少达160条，禁止类举措从38项降到18项，说明上海自贸区开放的领域变得更宽，层次也更为深入。二是先发地区由“制度创新”转向“扩权扩区”。经过近些年的实践探索，上海、浙江等先进省市不断创新发展思路，由“制度改革创新为主”转向“区区联动空间创新”，纷纷提出建立自贸区新片区、自贸区联动创新区，并赋予新片区特殊经济功能，推动自贸试验区扩权扩区，这标志着自贸区发展已经由制度改革“试水”向新片区“扩权”转型[4]。2020年6月，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》，2021年6月通过了《中华人民共和国海南自由贸易港法》，为实现贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往自由便利和数据安全有序流动提供了法律保障，加快自贸区升级赋能[5]。

（二）各地加速产业集聚，加紧融入双循环大格局

近年来，各地自贸试验区围绕产业集聚持续发力，加快融入国内国际双循环大格局中。湖南自贸区以打造世界级先进制造业集群为定位，依托工程机械、轨道交通装备、新一代信息技术、电力装备、航空航天装备等产业，加快形成参与全球产业分工竞争合作新优势。安徽新兴产业发展迅速，科技创新活跃，智能型产业成为竞争优势。浙江数字经济勃发，都是从科技创新的源头上补链强链[6]。福建、海南大力发展旅游业，吸引国外优质资源的，成为扩大服务开放的重要窗口。辽宁则加强构建现代物流体系和国际航空中心，打造连接亚欧的海陆空大通道[7]。可见，在双循环新发展格局下，各自贸区纷纷瞄准产业定位，抢抓国际产业链重塑有利契机，积极融入国内国际双循环，塑造产业发展新优势。

（三）自贸区加快空间布局整合，形成总体联动发展

一是长三角自贸区组团发展模式。长三角三省一市实现自贸试验区全覆盖，不仅在提升自贸试验区的数量和面积上占优势，更是在自贸区的结构和层次上占有优势。借助长三角双创示范基地联盟等跨区域合作平台作用，三省一市构建长三角创新共同体，在更广区域实现开放、创新等更深层次的一体化，整体经济实力在全国居于前列，成为建设现代化经济体系和双循环新新发展格局关键区域[8]。二是河南、陕西、重庆等加紧切入“一带一路”。河南自贸区以“两体系、一枢纽”为战略定位，建成服务于“一带一路”建设的现代综合交通枢纽。三是广东、福建等地加速形成粤港澳大湾区内引外联优势。广东自贸区以制度规则对接为重点，推进与港澳经济、民生等多领域深层次合作。自贸区超过三分之一的土地面积规划建设了专门的粤港澳合作园区和居民社区，对港澳金融、法律、教育、医疗等领域开放实现一系列“零”突破。

（四）积极探索模式创新，加快自贸区改革赋能

从各地实践看，福建打造制度创新、资源聚集和战略发展“三个高地”；陕西医疗卫生领域创新第三方医学检验检测实验室共享模式、探索国际远程会诊和国际医生执业资格互认模式两项创新经验也获得国家部委认可并在全国复制推广；湖南推进城市产业与自贸区融合，通过建设三一科学城项目，贯彻落实“三高四新”战略②、打造全球高端装备制造业基地、高质量推进湖南自贸试验区建设；浙江杭州打造“全球中心仓”③，坚持问题导向，积极排摸企业需求，研究具有针对性的改革方案，在跨境进口与跨境出口作双向驱动，满足跨境电商需求，助力数字贸易交付和售后服务畅通；云南围绕市场准入、贸易便利、金融开放、社会治理、实施保障等领域，出台100项具体措施，发挥自贸试验区在打造市场化、法治化、国际化营商环境中的引领、带动、示范作用，培育新形势下参与国际合作和竞争新优势。

（五）加快推动行政管理数字化改革，提升政府服务效能

一是数字自贸区建设加快推进。以“最多跑一次”改革为牵引，加快涉海、涉港、涉船等数据共享，建设“单一窗口”和数字化平台，推进自贸试验区现代化。上海自贸区的“一网通”办理，审批事项分别按照全程网上办理和网上办理，窗口只跑一次进行办理，实现“企业办事、一网通办”[9]。二是深化行政审批制度改革。通过深化简政放权，推动政府管理方式从事先审批向事中和事后监督转化、由分散式管理向集约化管理转化、由行政主管部门被动审批向主动服务企业转化、由行政指令思维向法治治理思维转化，从而促进自贸区成为政府管理体制机制创新的重要载体。三是创新知识产权保护方式。上海和广东自贸区已率先建立起自贸区知识产权法庭，为解决知识产权纠纷提供良好司法服务保障，天津、厦门、四川自贸区知识产权法庭相继设立，建立知识产权保护“一站式”司法服务体系，为保护外资境内设厂、维护产业良性发展、营造优良营商环境提供了重要保障[10][11]。四是建立制度创新“容错机制”。自贸区对制度创新未能实现预期目标，但符合国家确定改革方向，决策程序符合法律、法规规定，未牟取私利或者未恶意串通损害公共利益的，免追究相关责任。同时，明确了一系列激励保障措施，包括将对制度创新做出突出贡献的单位和个人予以奖励等。

三、当前河北自贸区改革创新发展面临的难题

从当前来看，河北自贸区创新发展取得显著成效，推出诸多制度创新案例，市场主体数量大幅提升，各类跨境电商平台不断增多，发展速度持续加快。但与先进地区相比，仍面临一些个性难题和共性困惑。

（一）产业能级不高，主链型企业聚集优势不明显

河北自贸区建设起步较晚，在高新技术产业、关键技术设备、成果创新转化等领域还存在不少短板，联结国内国际双循环的产业体量相对不足。一是产业级别不高。河北自贸区成立时间短，在金融、科技、创意、数字经济等高新技术和现代服务产业发展不充分，与北京在产业层级上不对等，很难形成协同优势。二是产业链条短。河北各自贸片区已形成明确产业定位和产业体系，但聚集度相对较低，对周边区域和产业带动力不明显。尤其是出口导向型的轻工产品企业不成规模，难以形成以出口型主链企业为龙头的链式布局。三是高精尖产业占比小。河北自贸区拥有生物医药、大宗商品运输、金融科技、临空经济等产业基础，但相关金融、信息、生活等配套服务体系还不健全，缺乏适合本地发展的强链模式，高新产业发展潜力有待激发。

（二）自贸区一体化程度低，构建“双循环”大通道受限

一是片区间对接不紧密。四个片区虽有明确功能定位，但在产业、项目和招商等方面没有形成协同机制，难以形成发展合力。雄安片区、正定片区在整合资源、互补互助、联合开发生物医药技术上未形成合力；大兴片区、曹妃甸片区、正定片区分别具备临空经济、临港经济、物流枢纽优势，但在联合发展陆海空铁集疏运物流经济，推动贸易便利化方面未形成联动。二是片区与主城区间融合程度低。自贸区作为以制度创新为核心的新型经济特区，应为全省经济高质量发展服务，而当前自贸区与主城区产业、信息、服务等领域联动性不强，自贸区成功试点案例在全省推行进度缓慢，双向支持和协同发展机制有待建立。三是河北与京津自贸区联动不足。京津冀三地在基础科学研究、技术研发、科技服务、产业发展等方面各有所长，但三地在创新资源投入和建设规模、产出类别、科技成果转化和政策支持等方面都存在显著差别，导致三地间产业层级和产业链条各环节发展不对等、不均衡，市场主体迁徙和创新成果转化衔接存在障碍，制约了京津冀三地自贸区协同发展。

（三）专业人才储备不足，引智引才力度不强

一是人才引进政策含金量不足。各自贸片区虽然出台了很多利好政策，但对高端科技人才和管理人才吸引力不强。人才专项资金方面，关于资金来源、资金使用范围（包括划拨对象、重点扶持产业）、类别条目和资金管理制度的规定不完善。人才引进目录名单方面，缺少人才引进的具体分类条目和支持平台建设。例如，合肥发动全市全社会加大科技创新强度，积极为各类人才搭建平台，2020年新引进本科及以上学历人才8万人，建设国家级引才引智示范基地5家、省院士工作站68家、海外人才工作站10家。外籍人才引进政策方面，高新技术产业发展应瞄准国际市场吸纳国外先进技术和科技人才，上海人才政策中对符合条件的外籍人才开通工作许可“绿色通道”，细化外籍人才引进和管理相关规定。河北对外籍人才吸引力度和政策含金量不足。二是高端人才留用和管理机制不完善。对于带项目、带技术、带团队的高层次人才柔性引进力度不足，尤其是人才安居保障方面，缺少有效的高层次人才高品质住房保障措施和企业引才财政补贴。在人才安居、医疗、子女教育等保障配套方面，与之相配套的国际医院、国际学校、国际社区等服务设施不足，“首站式”“一站式”高端人才及配套服务机制仍有待优化。

四、加快河北自贸区改革创新发展的对策建议

“双循环”新格局下，河北自贸区要充分发挥好政策先行先试优势，探索制度创新经验样本，提升产业聚集力，为打造自贸区2.0版夯实基础。

（一）以制度和科技创新双轮驱动，加紧融入国内大循环

一是加快推进自贸片区个性化制度创新。省级自贸区管理部门应积极创造条件，加快在全省相关领域复制推广自贸区成功经验，同时鼓励各片区积极推进个性化制度创新清单。二是针对自贸区重大项目，着力优化项目服务和部门协同两大机制。一方面，借鉴江苏省镇江市经验，出台重大项目推进管理办法，从项目申报确定、服务推进、要素保障政策支持、督查考评等方面，为项目提供“全周期”对接服务；另一方面，加快构建发改、财政、科技、工信、农业农村、商务、自然资源、住建等部门协同机制，确保在项目申报确定、要素保障、政策支持以及部门服务推进环节协同推进，提高重大项目管理水平，保障项目及其配套设施服务和政策如期精准落地。三是以制度创新推动科技创新。加快实施自贸区创新性企业培育工程，瞄准“卡脖子”技术，大力培育行业领先型创新主体，加速各类创新要素向企业集聚，形成“产品、企业、产业、技术、平台”聚集机制[12]。大力发展自贸区数字经济，加快数字赋能制造业和现代服务业，加速破除自贸区片区间、片区与城区间、京津冀自贸区间协同发展壁垒，打造国内大循环中流砥柱。

（二）做强做大产业链带动贸易链延伸，加快形成“1+N”产区融合发展模式

按照“1+N”发展思路，每个片区集中打造由1个核心主导产业为主，N个细分行业、特色产业为辅的产业发展模式，加快培育行业领军企业，提升国内外市场占有率，实现自贸区与产业协调发展。雄安片区：探索提高雄安片区金融机构的级别，积极谋划承接几家大型金融机构的总部入区，强化金融创新能力，在金融制度、金融科技上先试先行，向下扎根服务河北省及河北自贸区发展，向上开拓形成可复制可推广的雄安经验。正定片区：充分利用正定片区的生物医药国家产业基地及综合保税区优势，大力发展生物制药、医疗器械产业，从产业制造、销售的中下游，逐渐向生物制药及医疗器械产业上游拓展，加强药品研发，以扩大规模和创新技术并重的思路，将正定片区生物制药产业打造成河北省高科技产业高地之一。曹妃甸片区：以钢铁行业为核心，对接国际市场，做强钢铁全产业链开发应用。充分利用曹妃甸片区矿石、煤交易中心、中国电煤采购价格指数等特殊资源优势及临港优势，将北方煤、矿石混配中心，打造成国际矿石交易中心。大兴机场临空经济区（河北部分）：重点发展航空物流、航空科技、融资租赁等产业，建设国际交往中心功能承载区、国家航空科技创新引领区、京津冀协同发展示范区。申请设立水果、种子种苗等其他特殊商品进出口制定监管作业场地，大力发展融资租赁等相关产业，推动金融领域开放创新。

（三）聚焦改革创新重点领域，探索河北自贸区改革创新经验样本

一是加快自贸区信息化建设。不断深化“互联网＋政务服务”，互联网贸易综合服务（一站式商事服务、一站式政府监管等）。加快推进区块链技术应用，加强与雄安新区合作，开展大数据可信交易，出台支持开展数据资产管理、安全保障、数据交易、结算、交付和融资等业务的政策体系。二是持续深化自贸区金融开放创新。支持雄安新区建立金融创新政策“沙盒”机制，探索建立自由贸易账户，解决跨境金融服务难问题；鼓励自贸区开展自贸贷，自贸债等特殊金融服务探索，引进外资金融服务机构，营造良好的金融服务环境。三是加快推进省级相关权限下放及“证照分离”改革。加大向自贸区下放省级管理权限，尤其是投资审批、市场准入等权限，实现自贸区管委会对自贸区业务的全权推进，推动“一站式”服务、“零跑动”审批、政府监管审批等改革创新。加快建立自贸区知识产权法庭，出台知识产权保护和促进办法，为境内外企业高质量发展提供有力保障。

（四）创新招商引资方式，打造精准招商、精准服务的营商环境

一是强化自贸区主管部门现代化招商理念，开展全球化招商。全面梳理各片区内优势产业上、下游产业链及对应企业，尤其是围绕非首都功能疏解，加强国内外市场需求调研，建立自贸区产业招商精准目录，形成招商对象明确、全链式贯通、国际化对接的链式招商模式。二是创新招商方式，加大优惠政策吸引力。在现有“线上＋线下”招商方式基础上，引进专业化招商团队，瞄准国内外市场开展招商策划活动，切实改善自贸区的“政策土壤”。三是以优化营商环境引领自贸区改革创新，围绕政务环境、市场环境、法治环境、人文环境、改革创新环境五方面构建营商环境评价指数，对自贸片区营商环境进行定期监测评价，及时针对存在问题出台解决措施。

（五）围绕重点领域探索模式创新，打造河北自贸区经验样本

针对各自贸片区发展优势和特点，积极探索模式创新。鼓励曹妃甸片区加快申报全国自贸区先进制造业示范基地，通过构建装备制造业科技成果孵化平台，推动装备制造业科技创新成果与地方产业链有效对接，促进技术资源转接转化。鼓励正定片区探索建立生命健康产业创新示范基地，借鉴厦门市“创新研发－孵化器－中试基地－产业园区”一体化产业孵化与服务体系，加大生物医药产业创新投入，创立专项资金加速医疗器械、生物制药等成果转化，为龙头企业研发科技产品保驾护航。雄安片区探索绿色金融模式，借鉴北京市外资金融机构“服务管家”经验做法，在政策咨询、行政审批、配套服务等方面提供一站式、“一对一”专人服务。鼓励各片区利用数字技术赋能优势产业，推动金融科技、国际商贸物流、航空经济、跨境电子支付等业态的数字化发展，发展大数据交易、数字内容等高端数字化贸易业态。

注释

①自贸区的“升级版”——自由贸易港，好在哪？[Z/OL].（2017-12-01）[2022-04-24].https://m.sohu.com/a/207870609_719334.

②“三个高地”是指打造国家重要先进制造业、具有核心竞争力的科技创新高地、内陆地区改革开放高地。“四新使命”是指在推动高质量发展上闯出新路子、在构建新发展格局中展现新作为、在推动中部地区崛起和长江经济带发展中彰显新担当、奋力谱写新时代坚持和发展中国特色社会主义的湖南新篇章。

③杭州“全球中心仓”，即乐链全球中心仓模式，是杭州跨境电商物流发展的一次重要尝试。它以1210（保税电商的海关监管方式代码）出口模式创新为支撑，主要为跨境电商企业提供入区退税、缓解库存压力、全球退换货等服务。