促进区块链技术在河北省电子政务中应用的对策研究

张广兴，张素珍，许志坤

（1.河北师范大学马克思主义学院，河北石家庄 050024；2.石家庄邮电职业技术学院，河北石家庄 050021）

一、引言

区块链是近年新兴的热点技术，具有去中心化和可信任等特性，不仅可以应用于数字加密货币和金融领域，也适用于社会其他各个领域。在构建新的政务生态、保障数据安全、提升办事效率、简化办事流程、提升政府公信力等方面，区块链技术均有积极促进作用。从全球来看，数字政府乃至智慧政府成为电子政务未来发展方向，越来越多的国家注重使用人工智能和区块链等新技术来推进数字政府战略。

我国政府也非常重视区块链技术以及其在电子政务中的应用。2020年4月，国家发改委明确提出区块链将作为新型基础设施进行建设；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也提出：“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率”；“推动智能合约、共识算法、加密算法、分布式系统等区块链技术创新，以联盟链为重点发展区块链服务平台和金融科技、供应链管理、政务服务等领域应用方案，完善监管机制”。在我国各省，区块链在政务领域的应用正在逐步深入，具有代表性的有：北京市“目录区块链”系统；雄安新区基于区块链的资金管理平台；杭州互联网法院司法区块链；广东省佛山禅城IMI数字身份平台；重庆、南京、天津、佛山、青岛等区块链政务服务平台等。

基于以上背景，利用区块链等新技术推进政务服务转型升级，进一步推进互联网服务创新、不断提升互联网服务能力将成为河北省电子政务下一步发展的重要目标。

二、区块链技术在河北省电子政务应用中存在的问题与挑战

（一）电子政务领域顶层规划较欠缺

目前，区块链技术在河北省电子政务应用中还欠缺顶层规划，存在地区差异明显的现象。河北省网信办2020年发布了《河北省区块链专项行动计划（2020—2022年）》，计划的出台将对区块链在河北省各领域的应用具有非常大的促进作用，但行动计划中没有专门提及区块链在政务领域的应用，河北省也尚未出台关于电子政务领域区块链应用的专项顶层规划，对于区块链是否作为新基建进行投入没有明确规定。区块链技术在河北省电子政务应用最突出的代表是雄安新区，雄安新区在全国区块链政务应用中也处于领先地位。但总的来说，河北省多数城市处于区块链电子政务的起步阶段。

（二）区块链在电子政务中应用将带来建设成本的挑战

1.区块链作为新基建的投入带来建设经费的挑战。为进一步支撑经济的稳定和高质量发展，我国从2019年开始重点部署推进新型基础设施建设，区块链与人工智能、云计算一起，是新基建的重要板块。通过赛迪顾问收集分析全国已经公开的26个省（直辖市、自治区）的2020年度重点基础设施项目投资计划得知，河北省新基建项目在重点基础设施建设中的占比在全国名列前茅，说明河北省非常重视新基建项目，在新基建方面已经进行了不小的投资。但目前来看，区块链新基建的投入明显不足，如何统筹安排建设经费、加大区块链项目建设是河北省面临的新挑战。

2.区块链技术应用将带来时间与资金成本的挑战。首先，河北省基于区块链的统一、成熟的电子政务系统基本空白，人才的短缺与系统功能的定制开发都会带来时间与资金成本等方面的问题。其次，在区块链应用过程中，前期建设的平台和系统可能面临升级改造，这会涉及机构、人员、业务的重新沟通，也将产生大量时间、资金成本。再次，在目前区块链相关的通用标准和基础平台欠缺的情况下，没有计划和无序地进行区块链系统建设也将造成重复建设与资源浪费，而且还有可能会有其他难以预料的风险。不可否认，时间和资金成本是影响区块链技术应用的重要因素。

（三）区块链的应用将对政府现有工作模式带来挑战

1.区块链对政府职能定位带来挑战。政府作为国家权力机关的执行机关及民意代理人，依法管理着国家事务、社会公共事务和机关内部事务，是有条不紊推进各项工作的关键。传统政府管理采用科层制组织架构和管理模式，由上级部门推动下级部门进行各项工作的开展,是比较典型的中心化管理机构。而区块链的最重要特征是去中心化，去中心化将会牺牲某种特定环境下的效率，且可能会导致某种程度的无政府状态和行为，这与行政管理的目标相背离，将对政府原有职能定位和既定业务流程带来比较大的冲击。另一方面，区块链的去中心化特点可以简化业务流程，推进各部门协作，对于深化简政放权、最终建设人民满意的服务型政府具有积极意义。在此背景下，找到二者的契合点，进行政府职能转变和重新定位，是利用区块链技术开展电子政务在政府工作层面面临的首要挑战。

2.区块链对政府监管带来挑战。运用区块链技术不仅能够提高政府办事效率，还可以让公众体验到更优质的政务服务，但与此同时，区块链产业处于发展初期，它的应用也将会带来新的问题和风险。首先，区块链的去中心化（或多中心化）将导致出现问题进行问责时的主体不清晰；其次，区块链的可信性严重依赖于数据源的可信性，上链之初数据的真实和准确性成为监管的重点；再次，智能合约中规则的自动执行将会使得规则中的安全漏洞带来难以估量的损失和风险。因此，河北省在政府监管模式、监管技术、监管法律、组织机构等方面，适应新技术带来的改变，实现有效监管，将成为政府在新时期面临的另一挑战。

（四）区块链的配套保障不健全

1.法律法规尚不健全。伴随着区块链技术的迅猛发展，区块链的应用逐步增多，传统的法律法规已经不能适应目前的发展要求，主要表现在以下两个方面：

一是区块链技术应用缺乏专门法律法规。首先，数据信息的权属问题缺乏相关法律法规，难以进行有效的确权登记和知识产权保护。其次，区块链系统参与者的合法权益如何保障也没有明确法律制度。再次，一旦基于区块链的某个系统给国家、社会或他人带来损失时如何追责也需要明确规定。

二是区块链技术应用会在一定程度上与现行法规存在冲突。例如区块链中的智能合约相当于将规则或者法律写入代码中自动执行，这与《合同法》等传统合约法规中对合约主体及主体间行为约束关系的相关要求存在冲突，现行相关法规不能完全适用于区块链系统中智能合约的应用。

2.创新环境和保障机制尚未建立。各级政府及群众对区块链均处于一知半解的阶段，尤其是各级政府可能认为区块链的去中心化将会取代政府很多职能，同时，创新应用区块链还具有技术难度和管理难度，这都导致各级政府存在一定抵触心理，这势必影响区块链创新政策及机制的建立。

3.人才严重短缺。区块链技术的良好应用将有力推进政府治理和公共服务，这离不开技术人才的支持以及对于区块链技术的深入研究，同时政府工作人员的综合素质和技术水平也直接影响着政府治理和服务效果。目前，全国范围内普遍存在区块链技术人才较缺乏问题，既懂政府管理又懂区块链技术的综合型、创新型人才则更加稀缺。区块链人才的培养已经引起各地市的重视，北京、上海等部分区块链发展较快地市已经着手进行区块链人才培养。相比较其他地市，河北省暂时还未形成完善的区块链人才建设体系，河北省各科研院所对于区块链技术的应用研究尚不深入，人才培养、引进机制与体系均未开始建立，这将会直接影响到后期区块链技术在电子政务的应用。

三、区块链技术在河北省电子政务中的应用对策及建议

（一）统筹规划区块链技术在电子政务中的发展应用

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，做好“十四五”规划至关重要。为实现“十四五”目标、保障“十四五”时期区块链在电子政务领域的深入应用，河北省应在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和国家层面相关数字基础设施建设或区块链发展规划的指导下，结合《河北省区块链专项行动计划（2020—2022年）》和全省实际情况，遵循积极引导、加大投入、边试边用、持续优化、示范推广的发展路径，制定电子政务区块链专项发展规划，统筹设计区块链在电子政务领域应用的方案，推动区块链底层技术服务和电子政务乃至智慧政务建设相结合。其中，要重点结合河北省实际，深入研究电子政务痛点，系统谋划区块链在电子政务中的应用前景，并以雄安新区为引领，建设一批好落地、有效果、可推广的实际应用，引领基于区块链的电子政务健康发展。

（二）谋划应用前景，开展示范推广

积极研究电子政务领域的应用痛点，探索与区块链技术相契合的应用场景，利用区块链促进价值流通的优势，解决现实场景中真实存在的问题，同时在政府部门开展试点工作，搭建以数字技术作为支撑的政府与社会公众之间的沟通互动平台，以此来提升政府工作的可信度和公信力，改善社会治理和公共服务水平，推进服务型政府建设。

从技术特点来看，区块链主要适用于以下几种情况：一是业务发生频率比较低；二是数据需要重复使用，即通过区块链做到“一次存证，全网使用”；三是整个过程需要多方参与协作，即业务流程涉及多个单位间流转。根据这些特点，结合省内情况，建议区块链在电子政务的应用重点可集中数字身份、政务数据共享、电子存证、涉公监管、突发公共事件管理等几个方面。

（三）推动区块链基础设施建设，合理安排建设投入

中国特色社会主义发展进入新时代，新基建已经成为城市数字化发展的关键基础。区块链与大数据、云计算、人工智能等技术融合后形成新技术基础设施，将对社会各行业之间的信息交换与价值流转起到非常大的推动作用，在电子政务领域，能有效解决“互联网＋政务”中的数据可信问题、数据共享问题和业务协同问题。河北省应将区块链作为新基建的重要组成部分，统筹安排基础设施建设与布局，增加区块链作为基础设施的建设投入，及时整合各领域、各行业区块链应用需求，构建各行业或城市级区块链基础设施，并积极引导本地用户“上链用链”，为全省电子政务的全面发展打下技术基础。

要结合国家“十四五”规划中提出的以联盟链为重点发展政务服务的要求，积极研究、制定河北省政务区块链基础技术架构方案，适度超前、小步迭代，不断探索区块链基础设施的技术选型、运营模式等，逐步构建基于区块链的可信基础设施，打通不同区块链应用场景，实现政务数据的互联互通，为全省提供区块链应用支撑服务，降低区块链技术使用门槛。通过区块链服务平台建设，既可以使得需求单位快速构建基于区块链的电子政务应用场景，也有利于后续政务应用场景的集约化建设，避免一哄而起造成的盲目建设、重复建设和资源浪费。

（四）转变政府工作模式

1.正确认识区块链技术的赋能作用。区块链技术天然具有的去中心化特性，可以简化流程，有利于建立扁平化的组织机构，推进业务协同，深化简政放权。构建政府、群团组织和社会组织、企业、公众共同参与的沟通管理平台，可以促进社会治理共同体建设，提高社会治理和公共服务水平，因此，区块链赋能社会治理或将成为未来发展新趋势。

在坚持技术赋能的同时，我们也要清醒地意识到，技术赋能不等于技术主导，区块链技术本身虽然可以做到完全的去中心化，但社会治理永远不能采用完全的去中心化形式，否则将使整个社会处于无政府状态，带来灾难性后果，因此，代码之治永远无法代替人治与法治。在新时代新技术应用的背景下，政府的权力义务、职权职责或许会有些微改变，但政府应对社会治理的最终结果负责毋庸置疑，政府在社会治理中的主导地位不会改变也不能改变。

2.逐步建立起以政府为主导，多方共同参与的社会治理新格局

要积极发挥在区块链应用中政府的主导作用，一是政府需要综合考虑技术本身发展水平的具体情况以及机制体制背景，制定政策和机制引导区块链整体发展和应用，确保新技术为社会治理提供助力而非阻力；二是作为社会信用的最终承担者，区块链技术在电子政务领域的应用应由政府发起，相应系统必须由政府进行架构选择、建设，同时对系统使用进行管控；三是对于区块链中不同立场的参与者，一旦出现问题分歧，政府要充当权威决策者、裁定者的角色。

同时，未来新型社会治理模式离不开群团组织、社会组织、市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等的协助作用。区块链技术的去中心化结构或多中心化结构在支撑多种主体协作治理方面具有先天优势，将其与物联网、大数据、人工智能等技术结合，将会形成有效地多方共同参与治理的格局，提升社会治理水平。

3.建立传统监管与科技监管相结合的监管新模式

一是转变监管模式。采用社会组织、群体组织和市场等主体也参与监管的模式，共同承担区块链系统的监管责任，政府层面应出台监管政策，明确监管主体、监管责任和监管工作规则，同时政府要承担对其他主体监管工作的监督职能，建立全面系统的预防监控机制。

二是加强科技监管。主导建立区块链治理体系，研究将法规框架、监管政策融入治理体系、区块链系统当中或建立相应的区块链监管系统，采用以链治链的方式，通过链上链下协同监管，制度和技术双维共建的方式，实现区块链应用系统在使用过程中的有效管控，从源头上、机制上实现监管，防患于未然。

（五）加强区块链的配套保障建设

1.加强法律法规建设

法律法规是应用区块链技术开展电子政务的重要保障。河北省应同步开展相关政策、法律法规的研究工作，制定相关监督机制，在坚决打击恶意违法行为的同时，给新兴技术一定的包容发展空间，促进区块链技术在河北省电子政务中稳步推进。具体包括：一是理顺区块链技术与现行法律法规的关系；二是制定并完善电子政务领域的政策法规；三是针对智能合约中自动实现约定内容的问题进行研究，将智能合约情况纳入法律监管范围。

2.加强区块链宣传，营造创新环境

一是明确区块链应用共识，形成利用区块链技术推动电子政务的理念引领。加强宣传，通过政府网站、新闻、报纸等权威平台，对区块链进行普及性宣传，形成利用区块链技术推动电子政务的共识，通过区块链电子政务试点项目的推行增加民众对区块链的了解。

二是营造开放包容的环境，推动电子政务的区块链应用创新。针对建设相关部门以及承建企业分别制定相应的激励措施，鼓励对区块链应用出谋划策，鼓励先行先试建设和应用系统并对取得较好效果的项目进行表彰，鼓励各地政府因地制宜探索区块链在电子政务应用的模式创新等，为推进区块链发展营造良好的创新环境。

3.重视人才培引工作

一是构建深层次、多渠道的区块链人才立体引进网络，与国内外著名高校、科研机构、知名企业等开展合作，联合培养既懂得政务也懂区块链的硕士、博士等高层次复合型人才；二是支持本省高校和职业院校设置区块链技术应用相关专业，开设相关课程，完善相关的课程体系和培养方案，拓宽学生的专业知识和技能水平；三是将区块链培训纳入政府干部教育培训，支持区块链科技相关研修班，组织专题学习和案例参观，提升现有人员的工作能力和技术水平；四是鼓励高校、研究机构、行业协会、智库等协同攻关开展区块链技术应用研究，鼓励专家学者和技术人员积极参与国内外区块链技术研讨会，为区块链在河北省电子政务的发展提供助力。