非营利法人破产清算特别制度初探

徐汇雨

一、引言

非营利法人作为市场经济的主体之一，必然会受优胜劣汰市场机制的影响，并且，非营利法人自身发展过程中也面临许多问题，由于其资金来源的不稳定性以及内部治理结构的模糊，都会加剧破产的风险，因此非营利法人破产清算制度的构建具有必要性。但目前的研究主要是针对非营利法人具体形态的破产清算问题，缺少对非营利法人破产清算制度的整体构建。

为保证非营利法人顺利完成市场退出，保障其社会功能的稳定发挥，从非营利法人的基础理论出发，对非营利法人的特殊功能及其发展现状进行分析，在此基础上，提出有针对性的制度设计。

二、非营利法人的属性与特殊功能

“任何社会事实或社会现象都诞生于特定的社会土壤，都是为了满足特定的社会需求出现的。”随着我国改革开放进程的推进，人们对于自由活动空间以及公共服务的需求逐渐高涨，非营利组织开始活跃。鉴于特定的社会背景，必然会导致非营利法人在成立宗旨、财产分配以及职能发挥上有其特殊性。

1.非营利法人的属性

非营利法人是从非企业法人演变发展而来的，在其发展过程中，其非营利的属性将它与一般企业法人区分开来，这是由其特有的公益目的所决定的。并且该属性也使非营利法人在设立目的、分配原则、财产要求方面存在特殊性，以上便构成了非营利法人的特征。

2017 年通过的《民法总则》对于法人的分类是我国法人制度的一大突破，它将法人分为三大类：营利法人、非营利法人、特别法人，进一步规定非营利法人是为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，其包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等，2021 年通过的《民法典》继续沿用了该种分类方法，可见该种分类方法比《民法通则》的分类方法的科学性。

从我国法律对非营利法人的规定来看，非营利法人与营利法人相比，其本质区别在于经济属性的不同。非营利法人是以公益为目的，与追求高利润、高收入的企业法人区分开来。但需注意，即使非营利法人不以营利为目的开展经营活动，但在组织运作过程中难免会赚取利润，但也不得在股东之间分配。《民法典》对此也作出了明确要求：为公益目的成立的非营利法人终止时，不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产。

2.非营利法人的特征

通过上述分析，我们可以将非营利法人的特征归结为以下三点：

（1）以实现公益为目的

非营利法人的设立有其特定的公益目的，或是为了造福社会，抑或是为了成员之间的公共利益。

（2）以禁止分配为原则

一方面，出资人、设立人、成员之间不得对经营所得获取分红；另一方面，在组织终止时，也不得对剩余财产进行分配。

（3）以禁止转变为私人财产为要求

禁止分配原则决定了不得将组织所有的财产转变为私人财产。

3.非营利法人的特殊功能

我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，保障公民权利的实现是国家义不容辞的责任。但是，仅靠政府职能的发挥似乎已无法满足公众的需求，也无法涉及社会生活的方方面面，这就需要引入第三方即非营利法人这一主体介入公共服务领域，弥补政府职能的不足，满足社会大众的需要。

（1）提供公共服务

我国宪法第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”该条款对国家救助义务做出明确规定，非营利法人公益属性的发挥正是对该宪法条款的践行。近年来，非营利法人通过开展各种各样的公益活动，在文化教育、公共卫生、医疗养老等方面发挥了举足轻重的作用。

（2）动员社会资源

在全面深化改革的今天，市场之手与政府之手协调配合共同致力于经济体制的运行，但社会状况变化多端，市场机制波及范围有限，政府之手也不可能触及社会方方面面，在社会治理、市场规制的过程中难免会存在灰色地带，例如慈善捐赠，志愿服务，福利事业等，这是非营利法人出现的最根本原因。通过非营利组织，为人们关注社会问题并参与其中提供平台，实现一方有难，八方支援，最大程度地动员社会资源，更好地发挥第三次分配的作用。

（3）维护权益，表达诉求

以工会为例，在企业和劳动者之间搭建桥梁，为劳动者发声，保障其合法权益；在纠纷发生时，发挥中间人的作用，促进矛盾的解决。近年来，越来越多的民间扶贫组织成立，通过了解民意，表达民声，实现“点对点”帮扶。可见，在维护权益，表达诉求方面，非营利法人发挥着不可替代的作用。

总之，非营利法人在其发展演变的过程中，其宗旨和目标都是为了增进社会福祉，保证社会稳定运行，其“非营利”的属性决定了其分配原则、财产要求的特殊性。并且在社会建设推进的过程中，为弥补政府职能的不足，保证个人权利，非营利法人在提供公共服务、动员社会资源、维护权益方面发挥着特殊的功能，使其与一般企业法人相区分。

三、非营利法人破产清算特别制度构建的必要性

良好制度的构建需要以自身实际为基础。非营利法人的公益目的导致其资金来源不稳定，依法登记的成立方式导致其在内部治理结构模糊……问题的存在不可避免地会引发破产危机。而面对破产事宜的处理，非营利法人大多通过自行解散等方式解决，借助于司法程序的寥寥无几。

1.特别制度构建的现实必要性

非营利组织的稳定运行离不开充足的资金以及科学的内部组织架构，二者缺一不可，资金是组织运行、开展活动的基础，科学的内部分工和管理是组织能否规范运行的关键，其关乎组织设立目的能否实现，能否得到社会大众的信赖，能否实现长远发展。并且，非营利法人的服务对象具有特殊性，所以破产清算程序的进行不得不考虑特殊服务群体的存在。

（1）资金来源的不稳定性

非营利法人在资金主要来源于政府拨款和社会资助，二者都有极强的不确定性，政府拨款受限于当年政府的财政状况，社会资助具有极强的自主性，所以，非营利法人极有可能因为资金链断裂而造成周转困难。并且，由于资金来源的特殊，在资金管理上，对非营利法人提出了更高的要求，权力人对资金进行不合理地处置，不仅会加剧资金紧张的现状，而且会招致负面影响，带来信任危机，不利于实现长远发展，所以在资金管理上，非营利法人稍有不慎，就会落入破产境地。

（2）非营利法人内部治理结构模糊

法人治理结构主要是指法人内部的组织架构。由于我国对于大部分非营利法人的成立没有治理结构的门槛限制，这就意味着非营利法人的组织架构可能完全依靠设立人的主观意志，缺乏权力分配和制约机制，致使决策者行使权力无人制约和监督，进而导致出现不作为、腐败等组织失灵现象。

（3）服务对象的特殊性

非营利法人的公益属性决定了其服务群体的特殊性，非营利法人的服务对象主要有两类：第一类是处境困难，需要他人救助的群体，该类群体长期依靠非营利组织提供的救济和服务以维持正常生活，在此情况下，非营利法人的任何异常反应都会对该类群体产生不利影响；第二类是有关事业单位的特殊受众群体，以公立学校为例，学校会向学生收取学杂费、书费等费用，也就意味着学校在经营不善时还面临着与学生之间的特殊债务处理问题。因此，非营利法人的服务对象需要给予特殊关注。

2.非营利法人破产的司法检视

从可检索的非营利法人破产清算案件来看，大都是以学校、医院等事业单位为当事人，而且在数量上也微乎其微，针对基金会、社会服务机构的破产案件更是寥寥无几，这说明非营利法人通过司法程序完成市场退出的屈指可数，多数非营利法人会选择自行解散的终止方式，那么剩余财产如何处置，债权债务关系如何处理便不得而知。

以《企业破产法》为依据，以不能清偿到期债务，明显缺乏清偿能力为标准做出宣告破产的裁定，判决书简短，论证单一是非营利法人破产案件的共同特征。以明光市致远学校民间借贷纠纷破产一案（〔2019〕皖1182 破申1 号）为例，申请人明光市致远学校以其资金不足，拖欠工程款、材料费、民工工资等债务，目前已严重资不抵债，无法继续办学、偿付民间借贷为由，于2019 年3 月27 日向法院申请破产清算，法院仅通过资产评估和外债状况即依据《企业破产法》做出宣告破产的裁定，而对于该学校停止办学后剩余财产的处置和债权债务关系的处理问题并没有考虑和涉及，那么学生以及教职工的权益问题就很难得到保证，这就说明仅依靠《企业破产法》处理非营利法人的破产问题太过草率，需要设计专门针对非营利法人的破产清算程序以使其顺利完成市场退出，使其服务对象免遭不利影响。

四、非营利法人破产清算特别制度的构建

制度的建设需要与自身实际相适应，非营利法人破产清算特别制度的构建需要考虑其特殊性，不能背离非营利法人设立的初衷。由于非营利法人在社会运行中所承担的特殊功能，需要考虑如何尽可能地减小非营利法人破产所带来的负面影响。

1.破产清算启动

破产清算的申请是程序启动的前提。法人即债务人本身，其最了解自身发展状况，准许其申请破产是毋庸置疑的。另外，基于非营利法人的特殊属性，应赋予政府申请非营利法人破产的权力，政府介入可通过审查其债务状况和清偿能力，衡量其是否具备度过危机、恢复运行的可能，可以使有些非营利法人免遭破产后果。

对于非营利法人，其服务对象多是特定的多数人，也就意味债务人面临着多个债权人，并且标的数额也没有达到相当大的程度，法院在处理此类破产申请时，往往会因为其数额较小，非营利法人仍具有清偿能力为由驳回其破产清算申请。所以在处理债权人为不特定多数人的破产申请时，法院应在严格审查其发展状况、债务关系后再做决定或是由超过一半的特定多数人联合提出破产清算申请以启动破产清算程序。

针对特殊的有专门主管机关的非营利法人，其作为非营利法人的直属领导，负有指导和监督的职责，其对于非营利法人的发展状况比较了解，应当赋予其申请破产清算的权利。

2.破产清算条件

如果说破产清算的申请是启动破产程序的形式要件，那么破产清算条件的满足就是启动破产程序的实质要件。我国对于企业法人破产清算的受理条件定档为客观上已丧失清偿能力或者债务人在可预见的相当长的时间内仍无法清偿，可见该破产清算门槛已达到相当高的程度，该破产清算条件适用于非营利法人不容置疑。

非营利法人公益目的的实现是其追求的最大目标，其实现程度就可以成为衡量非营利法人经营状况的标准，当其成立目的已完全无法实现时，非营利法人就失去了设立初衷，所以可将“目的已完全无法实现”定为清算条件。另外，非营利法人的社会功能意味着其出现任何异化现象都会影响社会运行，所以，为减少负面影响，不必等到非营利法人已完全丧失清偿能力时再启动破产程序，可将“运行严重受阻”定为非营利法人的破产清算条件。

3.破产财产整理

破产财产是破产程序能否运行以及破产利害关系人权益能否得到保障的物质基础，非营利组织的资金大多用于社会建设以及投资援助，关系一定范围的人们的切身利益。因此，应从非营利法人的公益目的出发，将带有公益性的投资和建设化为非破产财产，但应以该设施已投入使用，资金已发挥效用为限。

4.破产清偿顺序规范

破产清偿顺序的设定是关系破产债权能否实现的基础规范，首先，为了保证破产程序的顺利进行，破产费用和共益债务应归于优先受偿之列。其次，制度的设定应以实现公益目的为出发点，对与此相符的债权优先清偿，例如因购入服务设施而产生的债务、为开展服务所招聘的专业人员所产生的工资费用。

5.破产清算协助

破产清算能力是破产清算程序得以顺利完成的必备条件，企业破产法中管理人制度排除了利害关系人的干扰，保证了破产清算效率。对于非营利法人，其作为公益组织，还需要保证社会功能的发挥，这就需要发挥政府协调社会资源的优势，及时寻找替代组织接管破产法人的工作。而且政府部门的介入还能发挥监督和指导功能，在破产清算顺序设置以及破产财产处理等问题上提出建议，监督破产清算程序的进行。

五、结语

在市场经济的运行过程中，非营利法人必然会受到市场机制的影响，破产清算在所难免。与一般企业法人相比，非营利法人具有特殊性，其以公益为目的，以禁止分配为原则，并且，非营利法人在提供公共服务、动员社会资源、维护权益等方面发挥着不可替代的功能，由此可见，简单地套用一般企业法人的破产程序是不合理的。另外，非营利法人在自身发展的过程中也存在各种各样的问题，这进一步加大了其破产危机发生的可能性，这就需要我们进行针对性的制度设计。围绕非营利法人的公益目的，合理划分破产财产，科学制定清算顺序，既要保证践行非营利法人公益服务的宗旨，又要保障公平地实现债务清偿。注重发挥政府的职能优势，对于破产清算程序的启动严格把关，协助破产清算程序的顺利进行。