经济法视域下低碳经济的保障与发展——迈向“低碳经济法”的多维进路

薛前强，张迪

（中央民族大学法学院，北京 100081）

一、经济法视域下低碳经济整体概况

在当今社会，汽车尾气、工业污染、白色污染成为破坏生态环境的重要因素，而这一切的源头是人类活动。酸雨、温室效应、雾霾等现象表明，人类应停止无节制的开发与不健康生产生活方式。这种以破坏生态环境为代价换来的经济发展日益引发经济学界、法学界的关注。相应地，低碳生活、低碳经济逐渐成为公众讨论的民生热点和学界热议的议题。

若追踪溯源，英国在能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》中最早提出“低碳经济”这一概念，并提出了到2050 年碳排放量消减到60%的目标。2010年，我国在5省8市开展了低碳产业建设试点工作。到2020 年，我国单位国内生产总值二氧化碳排放比已经有所下降，这是十分可观的成果。低碳是指降低碳排放量、降低污染、降低消耗，而低碳经济是追求更加绿色的生产生活方式，以更少的污染获得更多的经济产出①。经济法作为宏观调控和市场监管的主体性法律，与低碳经济不可分割，二者结合诞生出一个较为新颖的学术话语——低碳经济法。目前，学术界并无低碳经济法的准确定义，有一些学者从强调其经济法的特质出发，认为其既具有环境法的特征，又兼顾经济法的特点，但根据其特色和内容，更倾向于划入经济法范畴。而一些学者将其归入环境法范畴，是与环境资源的开发、保护、治理相关的经济。

在规则体系上，我国2002 年颁布的《清洁生产促进法》是低碳经济最早的立法，该法律主要规制的是使用清洁原料生产，减少碳排放。为了鼓励可再生能源的开发，我国于2005 年通过《可再生能源法》，加大对太阳能光伏、风能等低碳产业的发展。2008 年通过的《国民经济和社会发展十二五规划纲要》确立了我国低碳经济发展的目标。至今，我国已经制定《森林法》《清洁生产促进法》《可再生能源法》《节约能源法》《草原法》等与低碳经济有关的法律，逐步探索低碳发展、绿色经济，更加关注生态环境与自然资源保护。

二、经济法保障低碳发展的多元意蕴

近些年来，全球气候变暖逐渐成为人们所关注的问题，自然资源的过度消耗，碳排放过量都是破坏生态环境的原因，而生态环境是对人类的生存和发展非常重要的要素。近几十年，我国经济发展迅速，但背后快速增长的代价同样很高，我国在很多高耗能、高排放的产业中投入过多成本，致使自然资源和生态环境不可避免地受到影响。正因如此，我国需改变经济发展模式，做到节能减排、低碳发展，运行低碳经济，促进经济的可持续发展。

（一）构筑社会责任，促进人类社会和谐发展

我国传统的经济增长依赖自然资源，在经济高速发展的状态下，如果忽略对经济发展模式的优化，必将致使生态健康遭到破坏，能源枯竭、环境污染。大气污染、水污染等问题不但会使人们的生活质量下降，而且会严重威胁到人们的身体健康。低碳经济立法在此情况之下就非常必要，可以指引人们向低消耗、清洁发展、绿色生活的方向前进——制定相关的经济政策也已成为适应社会发展的一大趋势②。这具体表现在：其一，经济法调控规范经济发展模式，科学合理的经济法律制度更有利于人与自然和谐发展。其二，经济水平得到保障的同时也要培养公民的生态道德，经济法对社会经济进行干预、调控，确保低碳经济、绿色经济的具体措施实施到位，并潜移默化培养公民生态道德意识。其三，低碳发展的经济法保障是减少碳排放的直接手段，最大受益者最终指向人类。因此市场主体应当负担起社会责任，在生态文明建设背景下，构建起绿色、环保、低碳的经济法律体系，提高人类生活质量，推动人类社会和谐发展。

（二）助力绿色金融，推动经济高质量发展

我国是人口大国，经济发展会受到环境污染与资源短缺等问题束缚，因此应当推动高污染、高碳排放、高耗能等传统产业转型，建设消耗低、利用率高、污染低的新型经济模式，将低碳理念与经济法相结合，为我国的低碳发展道路提供更加坚实的法律保障。一方面，绿色金融的发展需要法律规制，比如碳排放质押贷款，是企业将碳排放权用于碳市场进行交易；绿色信贷是创新型金融方式，是商业银行履行环保义务的重要举措，能够以金融活水来推进经济更高质量的发展③。另一方面，因地制宜，不同地区应当实施不同低碳经济政策。不同地区的贫富差距不同，经济发展水平不同，自然资源、生态环境同样存在差异之处。这就决定了经济发展要结合不同地区的实际问题，如西部地区发展落后，除重视经济增长外还要提供相应的生态补偿政策，做到低碳生产，贯彻协同发展策略。《2030年碳达峰行动方案》提出农村要减排固碳，在乡村发展绿色农业、树立低碳环保意识，不但能够保护好乡村自然环境，还能进一步促进乡村经济的发展，为实现我国的碳达峰、碳中和目标做出重要贡献④。这需要从立法、执法、司法、守法等各个方面对低碳产业发展进行调整规制，因此创建完备的低碳经济法律体系在推动经济高质量发展中起到至关重要的作用。

（三）创设规则发声机制，提升我国国际竞争力与话语权

为解决全球气候变暖问题，各国都相继出台直接性法律并呈竞争态势。1997 年的《日本京都协议书》提出节能减排，减少温室气体的排放，为低碳经济发展提供法律基础。英国是低碳经济的先行者，是首次提出“低碳经济”的国家。德国在2004年就制定了《温室气体排放交易法》。日本首创“低碳社会”一词，在《绿色经济与社会变革方案》中提出制度变革、技术创新等与低碳相关的一系列措施。美国中西部州长联合会还曾签署“中西部温室气体协议”，通过市场调节减少温室气体排放⑤，等等。由此看来，世界各国都在逐渐采取措施完善国内的低碳经济法律制度。

在全球经济的竞争与发展中，低碳环保理念占据十分重要的地位。西方资本主义国家在竞争中占据优势地位，不断利用其技术、人才、资金发展环保节能产业。这就意味着，这些国家很可能会利用规则优势占领政策话语权，以确保在低碳全球化中的主导地位，谋取更多利益。故为未雨绸缪，避免发达国家单方推行与碳交易有关的制度阻碍中国低碳经济发展，我国应通过对经济法制度的完善来推动高新技术的发展，促使低碳技术革新，进一步提高国际竞争力，实现在低碳经济时代的跨越性发展。

三、我国低碳发展经济法保障中的掣肘

当前，我国尚无专门针对低碳经济的法律法规，已颁布的几部与低碳经济发展有关的法律可操作性不强，存在一些问题需要正视并攻坚完善。

（一）低碳经济法律制度分散与缺位

经济法律制度保障是发展低碳经济的关键要素。因此，需要综合、全面、科学的法律制度来指引传统经济模式转型。生态经济学提出经济规模发展越大，给地球的压力也就越多，因此低碳制度的框架应当以生态原理为框架进行建构。同时，很多重工业的企业进行生产的加工中都涉及到碳排放，也存在有环境污染的问题，现有的法律制度远远不够，缺乏能够起到统帅作用的基本法律，也缺少详细的废弃、污水排放标准。

我国除前述提到的几部法律中有与森林、草原相关的规则供给外，还有与清洁能源、可再生能源相关的法律，但仍缺乏低碳发展的专门性经济立法，鲜见有关地热、太阳能、石油等主题的法律规定。同时，由于立法时间、目的、背景的不同，致使各项法律之间存在重合或相抵触之处。此外，现有法律法规、条例、政策层次低，内容更需随时代的变化而革新。我国正处于高质量发展的阶段，故制定经济基本法，构建完备的法律体系来保障低碳发展迫在眉睫。

（二）低碳经济法律的可操作性不强

每个行业的碳排放与排污状况不同，现阶段法律制度较为笼统，无法做到具体化和针对性。从2002 年至今，我国已经颁布了一系列减少碳排放有关的法律或规章制度，但是从整体来说，很多原则性条款因没有针对性、指向性，较为笼统抽象无法发挥其真正作用⑥。

在覆盖范围方面，很多规则的覆盖领域过窄，遗漏了很多关键领域，在实践中可操作性不强⑦。在作用方面，已经制定的低碳经济法律功效甚微，如《节约能源法》要求用工单位应按照合理用能的原则进行生产，从而降低能源的消耗，对节能加强管理，制定相应的计划与措施。但对具体计划的要求却没有详细规定，也未设置相关惩罚措施。目前，我国碳交易市场更多是通过企业自律，政府指导的方式进行，较难发现企业的违法碳排放行为，更不利于低碳经济的运行与发展⑧。

（三）低碳经济执法不足

制度能否落实到位，很大程度上取决于执法力度的强弱。目前，对于低碳发展的经济法律制度的执法过程，存在几个鲜明的问题。

首先，执法人员低碳意识不够。由于执法人员缺乏低碳环保意识和执法素质，不能严格按照法律制度保护生态环境，导致执法过程流于表面。正如法的权威在于实施，法的生命力恰恰也在于实施，故如果执法人员的低碳环保意识不高，终将无法确保执法进程的严格性与公正性。

其次，低碳经济执法不严。地方政府为确保本地经济快速发展，往往会为一些经济收益高但是污染严重、碳排放高的企业提供便利，这不仅降低我国与低碳经济有关的法律条文失去公信力，更使执法者失去威信力。

最后，执法权责不明确。低碳经济相关的规范性文件的庞杂、混乱还导致执法过程中权责不明，不同部门之间相互推诿的情况频发。同时，虽然目前较为流行的ESG 信息披露制度要求企业应当履行与碳排放相关的信息，并要求地方政府扮演好“守夜人”角色。但在实践中，企业碳排放情况只有内部相关人员知晓，虚假披露也成为“惯例”。公民与其他公司也很少有渠道对损害自己权益的行为进行监督和举报，这都大大降低了经济法对低碳经济的保障效果。

四、经济法何以保障和发展低碳经济

低碳发展需要经济法保障，正所谓良法善治，良好的法律需要更加规范、严格、公正的治理手段。故问题的出路在于法律制度体系化，丰富低碳经济法的内容安排，严格执法程序，最终构建更加和谐有序的生态文明环境。

（一）低碳发展的经济法律规则体系化

首先，构建低碳领域的经济法体系。明确针对电力、矿产资源、煤炭等不同领域与其产业对应的碳排放标准，细化超量碳排放的惩罚措施，从而解决目前相关法律制度过于碎片化问题，最大限度发挥碳排放法律规制作用⑨，真正意义地保障低碳发展，强化法律的可执行性、操作性，提高低碳经济的效率，做到有法可依。

其次，将法律借鉴（移植）与中国国情相结合。在完善我国低碳发展经济法律制度的过程中，需借鉴国际先进经验和外国法律先例⑩，正所谓“它山之石可以攻玉”。英国采用的是立法保障与文件战略计划双管齐下的策略，其有关低碳经济发展历程值得吸收借鉴⑪。日本采取完善旧法与制定新法方式来满足国内国际对低碳经济发展的要求。因此，我国可采取以基本法为先导，完善旧法的方式，拓宽低碳经济法律的覆盖领域，构建低碳领域的经济法律体系。更重要的是，需做到与中国国情相符，对不同地区采取与其经济相适应的规定。由于我国幅员辽阔，不同地区的经济发展规划不同，如一些地区适合优化开发，一些地区适合限制开发，故政策中应当有所体现，确定不同地区的发展模式。

最后，良法善治，观念先行。设置科学的低碳经济制度是倡导生态、弘扬环境文化的重要前提，但同时低碳发展与环境保护并非某个人的义务或某家企业的指标，而是事关全民族的福祉事业，需全社会共同参与。这就需拓宽、完善公众参与机制，低碳生活需要立法、执法、司法、人民共同努力，

（二）完善低碳经济执法制度

在低碳执法过程方面，行政执法机关应当关注自身执法过程中的低碳问题，精简执法设备与执法流程。在这方面，我国地方有着丰富的经验，如浙江崧厦综合行政执法中队用新能源电动车执法，公务用车领域的节能减排政策尽管有限，但在全国范围内精简执法流程和实现执法设备低碳化，既能提高执法效率，也能减少碳排放。

在执法意识方面，执法人员应当定期接受与低碳环保相关的教育和培训，使行政人员认识到低碳经济执法的重要性，并对其在执法中遇到的问题进行分析解决，加强政治思想教育，杜绝贪污贿赂等违法行为，提高执法人员的整体素质。培训结束后，进行结业测试，使测试结果与行政人员的考核、奖金相联系，使培训的效果最大化。

在执法效率方面，可以充分利用“互联网+”技术，在涉气排污企业设置环保用电智能监控系统，使环保执法机关能远程监控企业的排污、排气情况，避免企业偷排漏排。

在执法监督方面，行政人员享有执法的权力，就必须对自己的执法行为负责，杜绝贿赂腐败行为。严格实行责任倒查追问制度，设置专门的监督窗口。任何公民、企业发现行政部门低碳经济执法错误，都可以向环保部门的监督窗口举报，环保部门要立即审查相关执法人员的执法过程，查证属实后，追究其相关责任，并将结果向公众公布。

最后，行政人员在执法过程中也要宣传低碳经济，增强人民保护环境意识，鼓励绿色低碳生活。比如德国会采取事前事后相结合的法律监督模式，改革税收制度将低碳经济的发展归于全体社会责任之中。我国可以通过构建完备低碳发展的经济法体系、执法制度来促进低碳经济发展，促进美丽中国的建设。

（三）为企业规制融入低碳要素

当前，碳中和、碳达峰政策目标既给企业带来挑战，又暗藏企业经济转型的机遇。正如碳金融逐渐受到投资者与企业的关注。作为与碳排放权交易相关的市场业务，我国相关市场碳金融已经启动，未来定将出现一系列新金融工具。需注意的是，总体规模受限、绿色信贷的占比少等问题仍需要解决。因此，急需制定合理政策来推动产业的绿色转型，实现低碳绿色经济发展之路⑫。同时，应将低碳环保理念纳入企业发展规划，改变企业能源结构，利用好太阳能、风能等新能源，加大技术方面的创新。这主要可以从鼓励政策与限制性政策两个方面进行调整：

一方面实现“激励性规制”，鼓励发展低碳产业，在政策上支持低碳企业。可以通过精简绿色企业市场准入程序的方式鼓励低耗能企业的开设，配备科学的准入程序，给予绿色企业资格认证，激励更多传统企业转型。对一些由于前期的新能源设备投入过高致使企业无法运营的中小型绿色企业，可以采取补贴政策方式对符合规定的企业进行补贴，保证中小型企业也可以在低碳经济时代存活，防止产业垄断。其次，对各行业的企业管理人定期培训，树立节能减排的意识，并要求其针对企业提出可行性的减排目标与措施。鼓励企业梳理运营中的各个环节，减少碳排放，未来也会拥有更多的市场认可与生存空间。政府环保部门根据企业年度节能减排情况进行评比，奖励低碳绿色优质企业，颁发“最美绿色低碳企业”的荣誉证书，在鼓励该企业的同时激励其他企业低碳发展，促进低碳生产良性循环。

另一方面采用“抑制性规制”，对高耗能、高排放产业进行限制。对高能产业、排污排气量大的企业采取税收政策并限制其工厂地理位置，禁止在人流量多的地方开设工厂，以保障人们生活、生产健康、安全、卫生。对违反规定排污、排气的企业，加大惩罚力度，通过设置环保用电智能监控系统进行监督。针对排放数据不真实、采用淘汰设备等违法行为，规定责令改正、关闭、罚款等处罚措施⑬。

结语

党的十八大将生态文明建设放在突出地位，绿色原则也是我国民法典编纂中的一大创举，这些都表明我国生态环境保护已然并将持续发生变化。对低碳经济的规制、对碳排放的控制是一项繁复庞杂的工程，我国业已制定系列法律法规来保障低碳经济的发展，未来低碳经济法定将成为改善生态问题的重要法律制度。只有这样，低碳经济的保障和发展才会是全局性、历史性和周延性的，最终不断向美丽中国迈进。

注释

①詹有平.低碳经济法律制度的优化研究——评《低碳经济法律制度研究》[J].广东财经大学学报,2018,33(03):113-114.

②魏佳旭.对低碳经济法律制度的相关分析[J].中国民商,2018(02):21.

③魏庆坡.商业银行绿色信贷法律规制的困境及其破解[J].法商研究,2021,38(04):73-85.

④饶文俊,黄永辉.乡村振兴战略背景下湖北省农业农村低碳环保问题研究[J].山西农经,2021(22):136-137.

⑤张绍鸿,曾凡银,胡庆翠.美国促进低碳发展的法律演进[J].中国律师,2013(02):88-90.

⑥王江.论碳达峰碳中和行动的法制框架[J].东方法学,2021(05):122-134.

⑦杨永利.我国低碳经济法律政策分析[J].中国市场,2018(11):171+192.

⑧刘艳慧.低碳经济法律制度探讨[J].产业与科技论坛,2021,20(03):28-29.

⑨丁烈云.尽快完善碳达峰、碳中和立法 推动我国绿色低碳健康发展[J].中国勘察设计,2021(03):18-19.

⑩陈宗伟.从比较法视角论国外低碳立法对我国的启示及建议[J].河北法学,2016,34(10):137-145.

⑪丁国峰,毕金平.英国低碳经济法律制度及其对我国的启示[J].学术界,2012(02):221-228+289.

⑫王璐. 碳中和目标下的金融新生态[N]. 金融时报,2021-11-22(009).

⑬常纪文,田丹宇.应对气候变化法的立法探究[J].中国环境管理,2021,v.13;No.74(02):16-19.