共享经济发展中社会治理创新研究

刘淑娟

（河北省社会科学院，河北 石家庄 050051）

国家“十四五”规划纲要提出，要发展战略性新兴产业，推进产业数字化，拓展数字技术集成应用场景，培育新技术、新产品、新业态、新模式，促进平台经济、共享经济健康发展。共享经济的出现，契合了新发展理念，为打造共建共治共享社会治理新格局带来了新机遇。与此同时，这种新的经济模式，对于传统的社会治理体系造成冲击，暴露出社会治理方面的一系列短板和问题，倒逼政府监管创新，协同治理格局正在探索与形成。

一、共享经济发展概况

近年来，我国信息化建设步伐加快，促进了各类互联网应用在我国快速生根发芽，网约车、共享单车、共享汽车、共享充电宝、民宿共享经济形态应运而生且迅猛发展，共享经济已渗透到我们生活的方方面面。

国家信息中心发布数据显示，2020 年我国共享经济市场交易规模约为33773亿元，同比增长约2.9%；共享经济领域直接融资规模为1185 亿元，同比大幅增长66%；2020 年共享经济参与者人数达8.3 亿人[1]。共享经济发展趋势主要表现为以下几个方面。

（一）共享经济新模式不断涌现

新冠肺炎疫情突发，使得大量消费向线上转移，外卖餐饮等平台用户数量和交易量猛增，从共享员工到共享信息，从共享资源到共享教育，共享经济新模式不断涌现，律师、会计等专业化服务共享模式等也迎来发展机遇。

（二）产业互联网发展迎来新契机，制造业将成为共享经济的主战场

2020年，在满足抗疫应急之需、助力企业战“疫”和复工复产等方面，依托工业互联网发展起来的共享制造发挥了重要作用。突发疫情倒逼传统制造业企业积极探索和尝试共享制造新模式，大型互联网平台企业也在共享制造领域积极布局。大型企业、中小微企业以及各类服务企业之间的资源共享加速推进。得益于产业配套政策的不断完善，作为共享制造重要基础的工业互联网平台快速发展，我国已建成70 多个具有跨行业和区域影响力的工业互联网平台，连接工业设备达到4000 万台/套，平台服务工业企业共 40 万家[2]。

（三）平台企业生态化扩张进一步加速

随着行业的发展，企业实力的增强，许多领域的领先企业在其主营业务逐渐成熟并获得一定市场优势后，为实现进一步的增长和巩固竞争优势，开始以主营业务为核心，向产业链上下游进行拓展，或横向拓展至更多其他领域，持续打造和完善平台生态。比如，阿里巴巴入股大众出行和哈罗出行，加大网约车市场布局；滴滴出行依托已有的庞大用户基础和高效的智能调度体系，从“送人”延伸业务到“送货”，在上海、深圳、重庆等21个城市上线“跑腿服务”，并成立货运关联公司发展货运业务。

二、共享经济发展给社会治理带来的挑战

（一）共享经济以万物互联与高度社会化的资源配置重塑了整个社会的生产效率，但也产生了大量的社会经济问题

1.交易主体模糊化、联系虚拟化改变了传统的人际交往关系，给社会互信带来冲击。共享经济模式因其线上交易的特征，和传统的线下交易方式中交易双方直接接触不同，交易主体之间联系弱化，互相之间缺乏了解与沟通，导致产生误判，而基于误判做出的决策与行为则蕴含着极大的风险。长沙货拉拉事件中，当事女孩不顾后果选择跳车，说明其产生了极大的不安全感，而这种不安全感显然是由信任缺失而引起。

2.由于共享经济开放性的特征，使得交易双方的心理约束弱化，导致平台交易过程中的道德风险。在经济交往中，诚实守信理应是双方共同遵守的伦理准则。共享经济突破了时空限制，交易双方可能远隔万里，容易导致交易主体的道德制约弱化，做出违反诚实守信契约精神的行为，造成一方或者双方的利益损失。比如近几年发展迅速的共享民宿，合同签订、房租缴纳等交易均在网上进行，租客自行入住，网上退房，双方甚至没有线下接触，实践中时常发生租客损坏、盗窃财产等现象，一些民宿经营者在卫生、安全等方面也存在不规范情况，从而使双方的权益均得不到有力保障。相比传统的酒店，民宿的线上经营模式也给政府监管带来困难，民宿甚至成为罪犯藏匿的场所，产生一定的治安隐患。

3.平台企业无序发展、恶性竞争。一些共享经济公司通过先期投入巨资对于供方进行补贴等方式扩大市场占有率，排挤竞争对手，形成市场垄断以后再利用垄断地位提高收费，侵害消费者权益，扰乱了正常经济秩序，甚至浪费大量社会资源，违背了共享经济资源优化配置的初衷。

4.公民信息泄露，隐私权和财产权受到侵害。共享经济平台在个人信息保护方面存在的主要问题有：未经个人同意擅自收集个人信息；超过服务需要的范围收集数据；霸王条款强制授权，不满足收集个人信息要求则拒绝提供服务；滥用个人信息进行“杀熟”；出卖个人信息牟利等。种种乱象严重侵犯公民隐私，甚至由于信息泄露导致公民财产人身权益受损。

（二）以线上平台为联系媒介的交易形式严重冲击“条块管理”的传统监管模式，导致社会治理机制碎片化

基于互联网技术发展起来的共享经济，存在跨地域经营的特点，而传统的“条块管理”的监管体系具有相对封闭性，无法适应新的监管要求。在共享经济模式下，“社会个体实现角色的多元互换，社会资源快速、短暂地在社会各阶层间流动，加剧了社会治理的复杂性”。按照“条块管理”模式，共享经济的管理职能被切割，分散于各个政府部门，交叉管理与执法盲区同时并存，形成一种碎片化状态[3]。以网约车为例，按照条块管理模式，从“块”的方面来说，对网约车的监管职责跨交通、公安、市场监督、城管、通信等多部门，而这些部门并未建立起完善的联合监管机制，各部门间职责不清，导致实践中管理缺失和过度干预现象并存，带来无序竞争乱象，乘客权益受损甚至人身伤害等案例不断出现。从“条”的方面来说，网约车平台公司跨区域经营，各地监管部门均有监管职责，但实践中由于执法成本高昂，处罚难以落实，使得违法行为普遍存在，法不责众。交通运输部等部门联合制定的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，对于网约车服务规定了严格的准入条件，但是在实践中，非网约车司机从事网约车营运的现象时有发生，且未能得到及时查处。共享单车在管理方面，同样存在混乱现象[4]。2017 年8 月，交通运输部联合10 部门制定了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》，提出推广运用电子围栏等技术，采取经济惩罚、计入信用记录等措施，引导用户规范停放。但由于这些措施的施行涉及城管、交通、通讯、信用等多部门，而指导意见效力较低，缺乏有效的制约措施，实践中难以落实。

三、共享经济发展给社会治理带来的机遇

（一）共享经济为新时期社会治理提供了新思路，契合了共建共治共享的社会治理新理念

共享经济本身是一种与时代发展要求相契合的全新商业模式，是连接供需的最优化资源配置方式。共享经济依托于互联网技术而形成和发展，第三方平台企业通过电脑客户端、手机APP 等互联网工具聚集了大量的业主和用户，共同构成一个虚拟社群，供给、消费和平台企业三方主体所有的交易都在线上完成。在共享经济中，平台负责制定交易规则，利用互联网技术进行信息收集，利用算法对于供需双方进行精准匹配，对于交易双方的信誉进行审查，并监督交易过程，甚至对于交易双方的资金进行监管，以保障交易双方的权益。由于利用了互联网的技术优势，实现了资源配置的精准化、交易成本的最低化。

共享经济的交易方式契合了“共建共治共享”的社会治理新理念[5]。交易的三方分工明确又相互信任与配合，平台负责收集、发布信息，产品提供方和消费者遵循契约精神缔结合同，基于信任与信用共同维护交易秩序并从中获得利益。互联网技术的应用提升了各个主体之间的沟通效率，增强了彼此间信任基础，激发了协同效能，共享了交易成果。

共享经济平台的运作形式与价值理念对于政府优化管理职能，降低社会治理成本具有借鉴意义。作为放管服改革的重要举措，政府大力发展互联网+政务服务，连通各个网上办事渠道，整合网上服务资源，推进政务信息系统整合共享，打通地方和部门之间的“信息孤岛”，建立统一的数据共享平台，正在逐步构建起多渠道、多形式相结合、相统一的政务服务“一张网”。政务数据共享平台和共享经济平台运作方式非常相似，均为依托互联网平台，通过信息的共享来实现自己的目的，不同之处在于使用的目的，政务数据共享平台是政府部门通过信息共享来实现政务服务，群众通过平台来办理业务接受服务；而共享经济平台使用者的目的则是共享经济资源，实现其经济目的。相关部门应当借鉴共享经济的理念，增强实现信息共享的积极性，在更大范围内推动实现政务信息共享，提高行政效率。

（二） 新型共享经济依托现代科技，精准对标社会需求，承担了一定的社会服务职能，一定程度上逐渐补强社会治理短板

传统模式下，公共服务由政府提供，随着人民对公共服务需求的日益增长和多元化，政府主导的公共服务供给方式逐渐显露其弊端。由于正式制度框架下的社会供给往往呈现出同质化、一体化的特点，难以满足多样化需求。在共享经济中，政府不再是唯一的公共服务供给者，社会公众可以直接通过市场化的方式满足对公共服务的需求，市场切实地承担了部分公共服务供给职能。共享经济平台企业运用信息技术和大数据优势，对于供需双方的需求进行精准匹配，实现对社会闲散资源的再利用，低成本甚至免费地提供更优质的公共服务。新型共享经济多为解决社会或者消费群体的“痛点”而产生，比如共享出行、共享金融、共享医疗、共享教育、共享法律服务等，适时满足了不同群体的需求，社会公众根据需求自由选择共享产品和服务，市场在其中发挥基础性、决定性作用[6]。这种模式将线状的公共服务供给链接，转化为网状的资源网络，社会上的每个个体都可以成为公共服务的供给者和受益者，无限拓展了公共服务的参与者，社会活力得到释放。

四、共享经济发展中社会治理创新的措施与建议

共享经济发展既给传统经济下的社会治理体系带来了新课题、新挑战，同时也为社会治理创新提供了契机，带来了新的机遇。充分利用新的技术发展为社会治理赋能，构建多元协同治理体系，在促进共享经济健康发展的同时，推进社会治理现代化进程，构建和完善共建共治共享的社会治理新格局。

（一）坚持监管规范与促进发展两手并重，推动共享经济实现良性发展

共享经济已经渗透进越来越多的细分领域，改变着人们传统的生产生活方式，在公共服务领域也发挥着越来越重要的作用。共享经济是一种优化资源配置、高效社会治理的新经济模式，面对共享经济发展过程中出现的各种问题，要坚持问题导向，坚持监管规范与促进发展两手并重，完善制度化、法治化的协同治理体系，促进共享经济实现良性健康发展。

（二）改革和完善相关法律制度，为共享经济发展保驾护航

为规范包括共享经济在内的互联网产业发展，国家陆续出台了一些法律法规，但尚不能满足数字化时代社会治理的要求。由于国家立法具有严格的程序，国家相关管理部门和地方政府针对急需解决的问题，出台了一些政策和规范性文件，取得了比较好的效果，但由于刚性不足，可操作性较差。应当及时将实践证明是正确的国家政策和规范性文件上升为法律法规，实现法治化治理，增强刚性执行力。

1.完善数据安全保障法治体系，加强个人信息保护。作为保护个人信息安全的标志性事件，2021年11月1日，《中华人民共和国个人信息保护法》正式实施。该法第五十八条专门规定了提供重要互联网平台服务、用户数量巨大、业务类型复杂的个人信息处理者应当履行的义务，包括：建立健全个人信息保护合规制度体系，成立主要由外部成员组成的独立机构对个人信息保护情况进行监督；遵循公开、公平、公正的原则，制定平台规则，明确平台内产品或者服务提供者处理个人信息的规范和保护个人信息的义务；对于违法处理个人信息的平台内的产品或者服务提供者，停止提供服务；定期发布个人信息保护社会责任报告，接受社会监督等。该法还明确网信部门为履行个人信息保护职责的部门，要求国家网信部门统筹协调有关部门制定个人信息保护具体规则、标准；完善个人信息保护投诉、举报工作机制等来推进个人信息保护工作。

《个人信息保护法》颁布实施后，该法与《数据安全法》《网络安全法》三法并行，成为国内网络空间治理和数据保护的“三驾马车”，共同编织成一张公民个人信息安全的法治保护网。国家网信办公布了《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》，对于前面三项法律内容做出细化和补充，其中的诸多条款体现了对个人信息保护领域内乱象的细化回应，该条例目前尚处于征求意见阶段，一旦生效实施，将有力规范共享经济平台处理公民信息行为，被广为诟病的“大数据杀熟”、数据外泄和被非法利用等问题在很大程度上将会得到遏制和改善，整个互联网生态将得到优化。

该法公布后，互联网平台企业纷纷修改个人信息保护规则，2021 年10 月22 日于深圳举行的APP个人信息共护大会上，包括腾讯、货拉拉、中原地产等20 多家重点APP 运营企业签署自律承诺书，承诺不超范围收集个人信息，不强制索要用户授权，不利用大数据杀熟，不滥用人脸识别数据，不监听监视个人隐私等。

法律的生命在于实施，个人信息保护的关键节点在于平台企业，平台用户在和平台企业的关系方面处于明显弱势，因此无论从立法还是执法层面，都要对平台赋予更多的责任，对于用户给予更多的保护。国家网信部门和其他相关部门要严格监督平台依法运营，承担社会责任和法律责任。各地方还需要根据自己的实际情况，制定《个人信息保护法》的具体实施办法，增强法律的可操作性。

司法机关、行政执法机关要依法严厉打击泄露和滥用个人信息等违法犯罪行为。泄露个人信息除了构成侵犯公民个人信息犯罪以外，还催生相关的犯罪包括网络诈骗、网络盗窃，敲诈勒索、绑架、杀人等严重刑事犯罪。为打击侵犯公民个人信息犯罪，全国人大常委会出台了《刑法修正案（七）》 和《刑法修正案（九）》，将非法出售、提供、窃取以及非法获取公民个人信息的行为纳入刑法规制，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》，为司法机关严厉打击侵犯公民个人信息犯罪提供了法律武器。但刑法修正案并不能囊括所有严重侵犯公民信息行为，而《个人信息保护法》只是笼统规定“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”，两法衔接不够精准，可操作性较差，需要进一步完善相关规定，精准对标违法行为，明确构成犯罪的具体条件，织密法治之网，有力震慑违法犯罪。

2.构建、完善共享经济平台服务监管机制，畅通投诉、反馈、救济渠道，以及时发现违法违规行为并快速有效处置。共享经济主体的交易行为，主要依靠平台企业的监督管理，即由平台制定规则，交易双方按照规则行事。以网约车为例，服务提供方按照平台要求上传自己的身份证件、驾驶资格证件等，经过平台审查通过，就可以从事运输服务。乘客通过平台约车，由平台匹配车辆提供服务，乘客自己选择司机的空间很小甚至不可能。而平台提供的司机个人信息和车辆信息非常有限，不能充分满足乘客知情权。司机挑选乘客的空间同样很小，在信息量缺乏情况下，交易双方的安全完全依赖平台监督。要提升交易双方的安全感，需要平台方切实履行资格审查法律责任，完善监控机制，实时监督交易双方的行为，同时协调公安、市场监督等部门实现信息共享，以及时发现违法违规与犯罪行为，并且能够保证各方及时快速准确做出反应，避免或者减少危害后果发生。

政府的政务服务数据共享平台和共享经济平台实现联通，将给政府对共享平台的监管，平台用户对于平台的监督、投诉，以及共享经济行业自律等等带来极大的便利。建设、完善共享平台服务监管机制是一个系统工程，要求政府和平台企业进行全过程合作监管，其前提是打通双方信息通道，实现数据平台的互联互通。只有如此，共享平台才能对于提供服务方的资质进行实质审查，把牢准入关，才能实现各方对于服务过程的全程监控。就网约车公司来说，平台方要完备人脸识别、行程录音、行程分享、号码保护、110报警、紧急联系人、实时位置保护等功能，利用自己的监控措施和政府方的天眼系统等，多方位进行监控，用户方除了依赖平台方设置的反馈渠道外，也可通过紧急联系人等进行自力救济。政府管理方可以通过同一套系统实现对平台的监督。在发生问题后，各相关方有畅通的渠道及时启动应急功能，并进行必要的干预和救济，阻止危害发生或者将危害程度降到最低。

3.改革不适应共享经济新业态的法律制度，确定相关主体法律地位、劳动用工保障、税收监管、人身安全保障以及征信监管等问题，保护共享经济各主体的合法权益。建立在传统经济模式下的规范体系，显然不能适应新的经济模式，寄希望于对现行法律的扩张解释来调整新型经济模式下的矛盾与纠纷，无异于削足适履。治本之策一是对于旧的法律进行修改，二是制定调整新型交易模式的专项法律法规。就餐饮外卖平台、网约车平台来说，劳动者（外卖员、网约车司机）与平台企业之间的关系，与企业内部劳动关系、雇佣者与劳动者之间的劳务关系、雇佣关系均有差别，故需要对《劳动法》《消费者权益保护法》等进行修改，明确平台企业、服务提供方和消费方不同主体的权利义务，在此基础上设立救济条款，在损害发生时，能够为受害方提供合适的救济方式和途径。共享经济作为一种新的经济模式，有必要专项立法予以规制，就共享经济的概念、类型、属性、准入标准、共享经济行为遵循的基本原则、各方权利义务、用户权益保障、政府职责、处罚措施等内容做出明确的法律规定，用法治为共享经济的健康发展保驾护航。法律的稳定性与社会生活的复杂性是永恒的矛盾，适时立法进行动态调整，才能不断满足经济社会发展的要求。

（三）提高数字政府建设水平，运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理探索创新，堵塞管理漏洞，加快构建以信用为基础的新型监管机制

国家十四五规划纲要提出，“健全以‘双随机、一公开’监管和‘互联网+监管’为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，推进线上线下一体化监管。”“建立健全国家公共数据资源体系，确保公共数据安全，推进数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用”。信息时代，掌握了数据就掌握了主动权。政府作为社会治理主体，要实现数据的共享，打破信息孤岛，建立大数据驱动的决策模式，实现线上线下的联动共治。要建立与跨地域经营、跨部门治理相适应的，由经营覆盖地行业主管部门牵头、企业注册所在地主管部门、经营覆盖地相关部门三位一体、互联互通、分工协同的大数据监管平台和共管机制。在条件成熟时，将基础公共信息数据向社会开放共享，逐步实现与共享经济平台互联互通[7]，同时将平台用户征信情况纳入国家统一的征信体系，督促共享经济主体遵循诚实信用原则，维护良好交易秩序[8]。

（四）鼓励社会主体参与社会治理，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度

党的十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局，要坚持“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与，法治保障”的总方针。要以党建引领社会建设，切实发挥党的领导作用。政府要发挥主导作用。要致力于优化政府组织结构，强化政府公共服务职能，将手中一部分权力“让渡”给其他主体，发挥各种治理主体的优势。通过共建共治，实现国家、社会、个人之间的共赢，共享社会发展成果[9]。

1.构建开放治理体系，建立新型“政府+ 平台”合作监管体系。一方面，政府应当主导政策制定工作，统筹政府与企业的社会资源，制定操作性强的行业规范，保障共享经济有序发展。另一方面，政府应当经过充分的调查研究，听取共享平台及行业协会的建议，指导行业协会通过出台行业标准的方式，实现行业自治。要充分发挥平台的自主创造性，鼓励行业协会等专业力量积极参与社会治理[10]。

政府相关部门要更新理念，由传统的重视事前监管向重视事中、事后监管转变。放宽资源提供者的市场准入条件，研究制定以用户安全保障为底线的创新准入政策。要利用互联网、大数据等技术创新监管手段和监管方式，加大信息公开力度，保障用户的知情权、自由选择权，拓展社会公众参与社会治理的制度化渠道[11]。

2.推动平台内生治理。共享经济提供的产品和服务具有准公共物品属性。这意味着，共享平台企业在追求“私利”的同时，也要适时回应“公共利益”的诉求。共享公司应当增强社会责任感，积极承担社会责任，积极履行法律义务，包括纳税义务、守法义务等；要督促平台企业依法依规完善平台规则，建立健全企业合规制度，鼓励平台规范经营，通过完善规则、建立互信和违规惩罚等治理措施，实现内部治理，优化行业生态。行业协会要发挥自律和引导作用，研究制定行业服务标准和业务规范，规范企业经营行为，完善社会监督，协调企业之间、企业与政府有关部门之间的关系，与政府监管部门积极互动。

3.发挥公民个人参与治理的积极性。作为平台用户，公民个人首先要树立共建共治共享的理念，恪守诚实守信原则，遵守平台制定的规则和国家法律法规，做有责任心有担当的消费者[12]。同时要积极监督平台企业的行为，对于平台的违规违法行为及时进行举报投诉，在维持共享经济良好生态方面积极建言献策，做社会治理的积极参与者。