重大疫情防控与府际应急治理机制完善

张芬昀

（河西学院马克思主义学院，甘肃 张掖 734000）

新冠肺炎疫情暴发至今，已经演变为一场世界性的灾难和危机，对人民群众的生命健康、生活方式乃至整个社会经济秩序都造成了严重的冲击。疫情发生后，在党中央的号召下，全国上下令行禁止，统一行动，在短时间内建立了横向到边、纵向到底的危机应对机制，在集中统一部署、应急资源调配、社会组织动员、全国协同配合等方面释放出了强大的制度效能，充分显示了我国社会主义制度“集中力量办大事”的显著优势。但同时，我国新冠疫情防控仍采用“命令—控制”导向的应急治理模式，为此，应尽快突破传统科层体系运作模式，提升和完善以“问题解决”为导向的、协调各级各类应灾组织和部门的府际应急治理的能力和机制。

一、新冠疫情防控中府际应急治理的实践与效果

府际关系是指政府之间或政府部门内部各部门之间的关系，包括中央政府与地方政府间、地方政府不同层级间的纵向府际关系，以及地方同级政府间、同级政府不同部门之间的横向府际关系[1]。新冠疫情防控中府际关系主要是央地关系和地方政府之间的对口支援。新冠疫情的跨域性传染及综合性特征使得属地化管理难以有效应对，需要突破科层制的限制，实行不同层级政府和部门之间资源共享和优化配置的应急协同治理。

（一）纵向府际之间：央地政府运筹帷幄、精准施策

认识并有效控制新冠疫情危机，是一个深度不确定条件下的风险决策过程。面对“未知之未知”的艰难研判，疫情初期党中央统揽全局、当机立断，保障了非常时期经济社会的有序运转。从“封城令”到“解封”；从“居家令”到有序复工复产；从有计划的全国医疗驰援到科学撤离；从省际、城市内部的严防死守到输入病例的严防严控等，都体现了纵向府际管理模式所拥有的危机时期对社会生活秩序强有力的统筹能力和自我修复能力。回顾抗疫的历程，央地政府的应急治理成效主要表现为：

1.发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用。习近平总书记高度重视疫情防控工作，强调“要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”，提出“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”总要求，明确疫情防控的战略战术是人民战争、总体战、阻击战[2]。并先后多次主持召开会议，因时因势调整防控策略，对加强疫情防控、开展国际合作等工作进行全面部署。

2.发挥政府联防联控，集约高效的主导作用。党中央及时成立应对疫情工作领导小组，对地方派出中央指导组，要求国务院联防联控机制发挥协调作用，对全国防疫抗疫工作进行统一指挥和协调。从武汉封城到解封，中央累计从全国29 个省份和军队系统派出346支国家医疗队、4.26万医务人员、以及6.5万余件医疗设备汇聚武汉，驰援湖北各地[3]。全国支援武汉的各类物资超百亿元，火神山、雷神山、十多家方舱医院更是以不可思议的速度建成并投入使用，党和政府统筹协调全国资源的速度和广度，创造了人类抗疫史上的奇迹。

3.多措并举救护人民生命和健康。在具体防控和救治措施上，提出“四早”（早发现、早报告、早隔离、早治疗）防控要求和“四集中”（集中患者、集中专家、集中资源、集中救治）的救治要求，紧抓城乡社区防控和患者救治两个关键，把提高收治率和治愈率，降低感染率和病亡率作为突出任务来抓。全国新冠肺炎重症患者人均治疗费用超过15万元[4]，少数危重症患者治疗费用甚至过百万，全部由国家承担。

4.充分发挥主流媒体的信息引导和整合作用。及时举行新闻发布会是政府主动向外界通报疫情信息的常见手段，国家卫健委和湖北省新闻发布会每天对疫情信息的定期、高密度发布，强化信息共享，及时回应各类民众关切。同时，充分利用官方微博、微信及各级融媒体平台，壮大主流舆论效用、建立权威舆论场、凝聚社会共识，提高主流媒体新闻信息和舆论的传播力、引导力和公信力。

5.充分发挥新科技的技术支撑作用。在严峻复杂的国际疫情和世界经济形势下，我国的疫情防控成果能得到有效巩固、复工复产能顺利进行，不仅得益于我国的制度优势，也得益于新科技和新技术的广泛运用。政府通过集成电信运营商、互联网公司、交通部门等单位的信息，利用数据分析和挖掘技术绘制病患的行动轨迹，从而推断、追踪病患的密切接触者，精准摸排所有相关人员并追溯传染源头，预测疫情发展态势[5]。大数据和新科技不仅为跨区域跨部门的府际疫情防控和资源整合提供了重要的技术支撑，也为举国战疫的治理之策。

（二）横向府际之间：“一省包一市”的对口支援机制

对口支援是指在中国共产党、中央政府和各级地方政府的统一领导和统筹协调下，组织与动员地区之间、部门与部门之间进行跨边界的资源横向配置和互助合作机制[6]。面对来势汹涌的新冠疫情，党中央授权国家卫健委启动疫情防控的省级对口支援机制，分担湖北抗疫压力，以“一省包一市”的方式，有效缓解了受援各市的医护紧张和医疗物资短缺的严峻局面，凝聚起战胜疫情的强大合力。

1.19 省对口支援的“政治动员性”。疫情初期，疫情防控工作是“最重大的政治任务”，在中央“政治动员令”下，19 个支援省份都能高度重视，提高政治站位。其表现首先是自上而下运行，行政主导，政治优先，任务导向。党中央是决策中枢，负责对口支援的顶层设计和统筹全局，“地方政府对口支援灾区则来自中央政府的委派，对于地方政府而言，是必须完成的一项政治任务。”[7]其次，疫情期间的对口支援是一种政治责任。作为被委托人，非常时期的对口支援是地方政府之间的无偿援助，它淡化了常态下横向府际之际的竞争和协商关系，19 省都能以高度的政治自觉完成任务，来自全国各地的医疗队和捐赠物资源源不断驰援湖北，体现了中华民族“一方有难、八方支援”和同舟共济、守望相助的精神。

2.19省对口支援的政策细化和资源调配。在对口支援中，明确帮扶责任的省级政府一般会将对口支援任务分解下达给地市政府，由地市政府承担具体的对口支援事务，通过这种府际之间的层层分解和层层落实的方法，可将医疗资源和物资快速配置到受援灾区。19 省的支援方式各有特色，有“搬家式”的山东援助、有“散装硬核式”的江苏援助、有“感恩回馈式”的贵州援助。上下同欲者胜，同舟共济者赢。正是在中央政府和各级地方政府及部门、社会组织和广大民众的共同努力下，全国人民齐心协力、共克时艰，心往一处想，劲往一处使，汇聚成中华民族最强大的抗疫合力，为全面战“疫”胜利奠定了坚实的基础。

二、新冠疫情防控中府际应急治理的问题与反思

作为突发性公共卫生危机事件，新冠疫情暴发带来的不确定性不仅给公众带来极大影响，也给政府常态运行秩序和管理带来极大破坏和冲击，需要在启动应急预案的同时相机开展府际应急治理。我国应急管理实行的是“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为主的应急管理体制，在应急处置中，基层政府是处置突发事件的第一线，上级政府依据突发事件的分类和等级以及地方的处置能力选择是否介入。审视这次疫情防控过程，一方面是我国应急治理体系和应急治理能力达到了空前的水平，特别是党和政府将人民的身体健康和生命安全放在第一位，使防控救治和复工复产两个战场顺利进行；另一方面也暴露了我国疫情防控和应急协同治理中的问题与不足，要做到“明者防祸于未萌,智者图患于将来”，亟需总结和反思这次疫情中暴露出来的短板和不足，做到补短板、堵漏洞，强弱项。

（一）属地管理、激励不相容：地方政府应急预警不足，研判有误

疫情初期，地方政府对疫情信息公开迟滞，对疫情研判失误导致医护人员和广大民众对已经蔓延开来的病毒放松警惕，加速了疫情的传播和扩散。从整体层面来讲，应对重大突发公共卫生事件，维护公共安全是中央政府和地方政府共同的应急治理目标。但是，具体到特定的突发事件，中央政府和地方政府的目标并不完全一致，在对待突发事件的价值排序也必然不同。新冠疫情是未知的新型病毒，疫情初期地方政府，除了对疫情带来的后果预估不够，低估了疫情快速大面积扩散带来的重大损失外，更深层次是中央政府对“属地管理”为主的地方经济发展与传染病预防预警的激励机制失衡，导致疫情初期的预防和预警成为府际应急管理的薄弱环节[8]。我国现行应急管理强调责任下沉，即应急执行以地方政府为主，执行中涉及的人力、物力、组织和财政资源获取、资源配置等具体性事务都由地方政府统筹解决。在中央政府“经济偏好”为主的现行政绩考评机制下，地方政府会将GDP 增长、居民收入提高等能最大化显示政绩的经济指标作为其执政的要旨。而在加强应急管理体系和能力建设方面，因突发事件发生的概率较低，投资回报周期较长，且在上级考核指标中比重有限，应急治理就会被选择性弱化。因此，在央地政府目标函数不一致的情况下进行的激励机制亦不相容，导致地方政府对加强应急管理预防预警机制和体系建设缺乏重视，对突发性公共卫生事件的应急演练和应急能力存在诸多不足。

（二）利益结构差异、不出事逻辑：地方政府应急治理行为策略偏差

在突发事件衍生、扩散和应对中，政府的纵横向部门体系和各部门体系内的官员均具有不同的利益结构，利益结构的差异必然带来行为策略选择的差异。管理公共事务和提供公共产品是现代政府的“公利”本性，地方政府作为中央政府的下属单位、辖区地方政府、政府组织分别代表着全国公共利益、地方公共利益和组织利益，三重身份使其在应对突发公共事件中呈现出利益目标为三重身份的某种组合。在具体应急治理中，地方政府会按照逐利或避责动机对不同危机灾害做出差异化处理。同样，政府官员作为政策的具体执行者也会考虑自身的权力、声誉、奖惩等，从而作出趋利避害的“经济人”决定。在疫情初期充满不确定性的条件下，对危机和灾难做出判断并做出应急处理，是地方政府行政人员面临的最大挑战。从府际关系来讲，由于对灾害危机的情势无法预判，自然无法根据危机等级来确定应急管理响应中的纵向府际关系。多年来，地方政府在社会治理中总体上会遵循一种“不出事”的逻辑，在疫情初期各方面信息都不够明朗的情况下，为避免疫情信息传播引起社会恐慌，扰乱社会正常经济秩序，地方政府在综合权衡中会自觉不自觉地出现不确定性的治理失序。一方面，会缓报信息依赖上级政府作出决定，另一方面，会在辖区内采取瞒报、封锁信息等行为。按照这种治理策略，很容易造成自下而上信息传递失真，造成疫情判断失真和决策失误，错失疫情防控最佳时机。地方政府也能方便地推脱责任，减轻被上级政府问责的风险。

（三）公共卫生资源配置不足：医疗供给和应急战略物资储备存在短板

提供公共服务是现代政府的一项基本职能，实现基本公共服务均等化是政府执政能力的具体表现。本次疫情显示，在应对突发特大公共卫生事件时，地方政府和相关部门的公共卫生资源配置不足，医疗供给和应急战略物资储备存在诸多短板。一是各级传染病医院的应急医疗服务综合性不足，传染病医院属于专科医院，在科室设置上缺乏综合性科室建设，对症状复杂疾病的综合诊断和治疗能力有限。二是现有综合性医疗机构传染病区的资源和设施，难以应对大规模传染病发生时的救治需求，医护人员大多有专业分工，复合型公共卫生人才严重不足，在应对复杂疾病、多脏器受损的患者时力不从心。三是地方政府在公共卫生应急投入、医疗物资战略储备、相关医疗物资的产能和储备方面都存在较大的短板，当突发疫情发生时，容易发生医疗资源被挤兑现象。四是应急物资分散不集中，当突发事件来临时，各类应急物资的集中需要经过不同的部门和程序，应急采购和捐赠的物资也因缺乏统一标准而差异过大，造成低效、重复配置等问题。以上问题的存在，客观上是由于我国人口众多、人均享有公共医疗资源有限，深层次的原因则是体制和机制的问题。“建设型政府”的偏好，致使公共卫生和疾病防控体系建设与经济发展水平不相适应，公共卫生组织体系层级制的结构设置，部门隶属、地方管辖、行业管理的组织架构[9]，使得医疗机构在资源配置上缺乏宏观调控，引起公共卫生服务供给与需求失衡。

（四）综合能力不足：地方政府应急治理能力差强人意

突发事件中的应急协同制度能否转化为有效的应急治理行为，在很大程度上要依赖于制度实施者的认知和行动[10]。政府是应对突发事件的应急指挥中枢，其应急协调能力直接关系到应急治理的成败。在政府的应急响应中，政府官员不仅是应急预案的启动主体，也是应急决策的直接决定者和重要执行者。面对突发事件，敏锐的洞察能力、准确的信息分析和判断能力、应急资源的筹集能力是政府应急决策的前提。回顾疫情发展的过程，首先是地方政府的风险认知能力和应急决策能力不足，在疫情萌芽阶段，没能及时倾听专家意见、回应公众质疑，不仅延误了疫情，还控制了风险认知的话语体系。在全媒体时代，政府的舆情应对能力同样是应急治理的一部分，从训诫风波到发布会风波、从红会风波到双黄连风波，这些地方政府的一系列舆情应对行为对政府公信力和权威造成强烈冲击。再从应急资源协调能力来看，当大量的医疗资源和生活物资从全国各地源源不断地驰援至疫情重灾区时，却出现医疗资源、生活物资无法及时配送，甚至出现不同医疗机构应急资源的短缺或闲置等错配行为。

三、完善重大疫情事件中府际应急治理的机制与路径

加强重大疫情事件中府际应急治理，归根到底是为了增强政府应对突发事件的能力。正如习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调：“要改革完善重大疫情防控救治体系，健全重大疫情应急响应机制”，“要从体制机制上创新和完善重大疫情防控措施，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发公共卫生事件的能力和水平”[11]。

（一）健全法制：明确重大疫情应急治理中的纵向权责关系

重大疫情事件中的分级响应本质上是一种政府间纵向分权制约的激励机制。我国《突发事件应对法》规定：“县级人民政府对本行政区内突发事件的应急工作负责”，“在事发地的县级政府不能消除或有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级政府汇报”。这说明，我国应急管理体制是“以县为主”的属地管理，应急管理的重心或决策权主要在地方政府手里，目的是要把矛盾和问题消化在基层。但在具体实践中，重要的应急权力和资源仍然被科层制设计的政府体系自上而下层层保留，被下移的只是应急管理的责任，地方政府无权也无力去统一调度或整合各类应急物资，由此导致地方政府在突发事件发生时的被动应付和治理失序。这种权责倒挂的体制既不能调动地方政府应对突发事件的积极性，也限制了上级政府对应急事务的领导效能，因此，亟待在法律上理顺纵向的府际权责关系。一是明确地方政府应对突发事件时有先期处置的职责。尽管地方政府的处置能力有限，但突发事件的紧迫性使得第一时间的信息获得、紧急干预仍然对整个事件的发展有着至关重要的作用。二是重塑府际应急管理责任体系，改变由政府利益结构差异而引发的责任错位。应急管理的纵向府际关系应该强调属地管理、分级负责、中央支撑的原则[12]，一方面，建立起地方政府风险管理、应急准备和灾后重建的关联机制，增强应急管理的责任；另一方面，对于跨区域的重大灾害或地方政府力所不逮、资源短缺的情况下，中央政府要承担起响应的应急管理事务，建立起与地方政府相匹配的财政和资源支持机制。第三，建立和完善第三方应急管理评估机制，对地方政府在应急管理中的表现进行全过程评估，有效预防其避责和利益选择行为，督促地方政府在应急管理中主动作为，为有序合理的应急管理纵向府际关系提供保障。

（二）区域协作：建立疫情危机中横向府际联防联控和对口支援

新冠疫情不同于其他突发公共事件的是，其不分地域、行业的高流动性跨域传播，不可能通过“行政区行政”规避危机、转移风险，这是一场与时间赛跑的应急治理。当突发事件发生时，首先应该由事态比较严重或事发地政府负起主要责任来，其他相关区域政府承担起联防联控和协助配合的义务。其次，提倡参与联防联控各级政府和部门建立区域协作机制。由参与疫情治理的多个地方政府或部门人员构成，目的是形成一个能统筹资源、协同工作的指挥机构。为增强区域合作协议的约束力，可以将协议公开或编入地方政府的应急预案，“多方参与制定的预案实际上就是各方对未来应急行动的共识和承诺”[13]。为此，提倡将区域合作协议的实施常态化，一方面可以强化协作机制的制度惯性，使区域协作成为横向政府间应急治理的常态，另一方面也能够增强区域协作机制的运行实效，保证疫情事件发生时府际协作机制能有效运转。再次，加强灾后恢复和重建期横向府际之间的对口支援机制。对口支援具有无偿性、强制性、单向性的特点，实际上就是将支援地的资金或物资无偿地转移给受援地使用，能充分体现我国“集中力量办大事”的制度优势。但对口支援也加大了支援地政府的财政负担，为保证其积极性和正当性，对口支援应通过自愿、互惠、双向的方式进行，中央政府也可以通过记分制的方式，为参与联防联控和应急响应的地方政府提供纵向转移支付的激励机制，增强横向政府间参与对口支援的积极性。

（三）健全公共卫生应急管理体系，增强应急物资储备的韧性

新冠疫情的突然“造访”和“顽固不愈”，对人类身体健康、经济发展、社会生活已经造成全球性“伤筋动骨”的影响。因此，要利用当下社会高度关注的契机，尽快启动公共卫生服务和应急管理长线投资，促进公共卫生防控、服务体系转型升级。一是强化危机监测预警机制。要加强疾控机构的信息收集和分析能力，健全网络直报系统，形成多渠道的疫情监测和快速反应体系，完善地方政府对重大风险的预判、评估、防控机制，提高预警、响应和处置能力。二是完善重大疫情救治体系。利用大数据和互联网，建立从中央到省、市、县的一体化医疗服务网络体系；加强传染病人才队伍和学科建设，提高医护人员的综合能力和诊疗水平；合理配置区域公共卫生医疗服务资源，健全科学研究、疾病控制、临床治疗的有效协同机制；强化基层医疗卫生队伍建设、基础设施和物资配备，满足重大疫情防控要求。三是健全重大疫情应急物资保障制度。首先要健全国家公共卫生应急储备体系，建立全国统一的应急物资生产供应系统，定点生产，统一调度，规范标准，增强应急物资保障体系的开放协同能力和平战转换能力。其次，完善跨区域跨部门联防联控应急物资供应机制，推进城市向更加智能化、柔性化的动态应急能力转化，充分吸纳和调动企业、社会组织生产的积极性，建立从原料供应、生产、流通、储备和使用等全链条信息动态监测系统，将现代物流企业有效地纳入物资调度系统，提高各级政府和部门的物资供应水平和快速供应能力。

（四）以能力提升为中心：推进府际应急治理体系和能力现代化

党的十九届四中全会提出要“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾的能力”[14]，表明应急治疗体系和能力现代化是国家治理现代化的重要标志之一。新冠疫情早期出现的各种问题和不确定性的治理失序，表明我国各级政府应急治理体系和能力距离现代化目标尚有很大差距。推进府际应急治理体系和能力现代化，首先，要坚持以防为主，防救结合，把应急治理工作的重点转移到全过程预防和应对，按照预防和应急并重，平战结合的原则，重点完善事前风险评估和事后总结学习机制。一要建立公共安全风险评估制度，将评估结果向社会公示，增强全民风险防范意识；二要强化突发事件预防和应急准备，突发事件多半在最基层发生，因此要做到重心下沉的同时还要关口前移，切实做到防患未然；三要健全重大灾害事故调查机制和评估机制，将调查重点聚焦到风险、标准、政策、技术、能力等深层次的问题。在启动事故调查机制的同时必然伴随责任追究制度，对渎职、失职、玩忽职守等行为要依法追究责任，提高问责的制度化和理性化。中国素有从灾难中学习的优良文化传统，正所谓“多难兴邦”“前事不忘后事之师”，从血的教训中进行深度学习和反思，才能真正提升各级政府应急治理的能力和水平。其次，多措并举，提高各级政府应急治理综合能力。一要加强国家综合性应急救援队伍建设，强化装备配备，优化力量布局，健全指挥协调机制，完善保障措施，提升多灾种综合救援能力。二要提升全社会应急治理能力和水平。应急治理基础在城乡社区，主体是公众，需要包括各级政府、社会组织、企事业单位和广大公民在内的协同努力，要按照最大限度调动社会积极性、激发社会活力的要求，形成全社会有序参与的应急管理格局。三要提高道路、电力、通信等基础设施和水电气、交通、电讯等生命线工程的抗损毁能力，加强城乡社区防灾减灾的基础设施建设。最后，提升应急治理工作人员的能力和水平。应急治理体系和能力的现代化，归根结底是应急治理人的现代化[15]，现代化应急治理人员应当具备的知识和能力包括：应急管理基本理论、信息技术应用等知识体系，辩证思考和批判能力、系统思维能力，政治担当、以人为本的职业操守、内外沟通协作能力和危机学习能力。