美国政府监管对中国先进制造业的影响及对策

陈静慧

（中共乐清市委党校，浙江 乐清 325699）

制造业尤其是先进制造业，是一国发展之根本，是保持经济稳定增长、创造就业活力、主导创新体系的关键所在。当前，中国在新技术革命中，特别是在5G 等数字基础设施建设领域正展现出领先态势，这使得美国认为本国制造业在全球的领先地位遭到了挑战。美国政府以“国家安全”为名，推行“美国优先”政策，通过战略行动和一系列政策监管措施打压中国先进制造业的发展。外国投资委员会（CFIUS）的立法改革、“长臂管辖”等日益严格的监管政策已经成为中国培育全球先进制造业集群的重大外部风险。如何规避或者减少这种来自主权国家政府的监管风险，是当前中国培育先进制造业亟待研究的课题。

一、美国政府监管中国先进制造业的逻辑起点——全球价值链分工重构影响美国的国家利益

随着新技术革命的兴起，新兴发展中国家的崛起，制造业全球价值链在合作的内容和形式上发生了更多的变化，全球制造价值链正在重塑。

1.新一轮产业革命开启了全球价值链重构的新时机。技术创新实践是改变制造业全球价值链地位的关键所在。在新技术革命初始阶段，技术以知识形式分布在公共知识领域和实验室阶段，知识的意会程度、经验和技能要求都很低，新产业的进入壁垒相对较低，在该阶段掌握新技术的国家都站在同一起跑线上[1]。

当前，我们正迎来一场广泛的新科技变革，以人工智能技术为代表的新技术将贯穿于制造业的研发、制造、市场营销等全产业链的所有环节，为制造业实现跨越式发展提供了历史机遇。新技术革命将进一步打破国家和区域在时间、市场、要素之间的壁垒，构建一个更紧密的全球价值链网络。当前，智能化工业革命打破某些发达国家高科技制造业绝对垄断优势的趋势已经形成，这为新兴经济体参与全球先进制造业竞争提供了更多平等竞争的机会，全球价值链重构处于“正在进行时”。

2.全球价值链重构为中国打造世界级先进制造业基地创造了新机遇。改革开放40 多年，中国已经成功利用要素成本优势，从制造业价值链低端切入并逐步融入全球分工体系，抓住卡洛塔·佩雷斯意义上的“第一种机会窗口”，打造了最完整的工业体系，中国成为名副其实的“世界工厂”。中国的制造业已与全球产业链供应链深度融合，这为中国制造业实现跨越式发展奠定了坚实的基础。

正如佩雷斯所言，落后的发展中国家要想实现跨越式赶超，必须抓住新技术革命所打开的“第二种机会窗口”，与发达国家同时捕捉住新的技术时机，构建最新的技术体系，打破发达国家所设置的科技桎梏，摆脱低端技术的路径依赖。当前，中国正处于技术变革所带来的全球价值链重构的历史机遇期，也具备了抓住这一历史机遇的物质基础，中国先进制造业的赶超势在必行。

3.全球价值链分工重构影响美国的国家利益，美国作为制造业“链主”的地位正在被动摇。自19 世纪末以来，美国牢牢抓住第二次工业革命和第三次工业革命的创新技术，推动制造业攀升至全球价值链高端，确定了其在制造业领域的“链主”地位。当前，新兴经济体的制造业正在崛起，在5G 为代表的数字基础设施建设方面，中国已经走在了世界前列。中国制造业向产业链中上游迁移对美国“链主”的影响已经正在显现，美国在制造业上的技术领先以及主导行业标准地位已经开始动摇。从1950 年至2017 年，美国制造业产值占比从28.1%降至11.6%，特别是2008年次贷危机以来，美国商品产值对GDP 增长贡献低于平均值，其中制造业工业降低是最主要的原因。同时，美国制造业科技领先优势的产业产值呈现下降趋势[2]。2019年，美国的工业增加值占全球工业增加值15.28%，而同期中国占比24.06%，大约是1/4。受疫情影响，2020 年两国之间的差距进一步加大。

美国制造业的颓靡之势与中国制造业迅猛发展态势形成鲜明对比。美国开始动用“长臂管辖”、投资审查等一系列组合拳压制中国先进制造业的发展。

二、美国政府对中国先进制造业的监管措施

在“国家安全”“经济安全”的鼓动之下，以美国政府为主导的全美上下在阻挠中国发展先进制造业上达成了前所未有的默契。美国希望抓住当前中国在产业价值链攀升阶段仍在一定层面需要引进外国先进技术和知识产权的时间窗口，精准打击，以遏制中国核心技术的发展，从而将中国制造业压制在全球产业链中低游。在全面遏制中国先进制造业发展战略的指导下，美国通过立法改革，加大政策监管力度，从投资、出口、税收、人才等多方面强化了对中国先进制造业的监管和打击。

1.投资监管更加严格。以《外国投资风险审查现代化法》（FIRRMA）为代表的美国立法已经成为美国发起监管的重要法律支撑。2018 年8 月13日，FIRRMA 正式生效[3]，10 月份试点项目暂行条例规定与27 个行业相关的关键技术研发、设计、制造、开发等全流程的相关企业，必须提交材料并接受CFIUS 的国家安全审查[4]。中国已经被CFIUS列为“特别关注国家”[5]。

一是国家安全审查更加严格，扩大“敏感资产”审核范围。在传统国防工业、军事安全等行业的基础上增加了半导体、人工智能等新兴技术的安全审查，美国国家安全审查委员会对参与美国投资并购的中国案例审查数量从2005 年的1 例骤涨至2017年的60例，审查占比超1/4，连续3年排在被审查国家首位。二是美国总统更加频繁使用否决权。从1988 年《埃克森-弗罗里奥修正案》通过以来，美国总统限制外国企业对美投资案件共有5起，其中涉案企业中有4起来自中国[6]。人工智能、信息产业的投资尤受关注，2016 年12 月奥巴马否决了福建宏芯投资基金收购半导体设备制造爱思强美国分公司，2017年9月特朗普否决了中国私募基金收购美国芯片制造商莱迪思[7]。三是管辖范围扩大化。美国监管的扩大化有两个方向，一方面加强与盟国的合作，共同打压中国技术投资。2016 年在CFIUS 的干涉下，德国宣布撤回已对福建宏芯基金收购德国半导体设备制造商爱思强（Aixtron）公司发放的通行证。另一方面以长臂管辖为代表的域外司法管辖成为美国反垄断、反海外腐败的重要利器，任何国家、任何行业与美国有联系都可能成为被严厉制裁的对象。2020年9月，美国禁止台积电、三星、高通等元器件厂商向华为提供芯片。2021年11月11日，美国总统拜登签署《安全设备法》，防止华为、中兴等视为安全威胁的公司获得美国监管机构的新设备许可证[8]。

2.出口管制力度加大。2018 年8 月13 日生效的《出口管制改革法》成为限制对中国技术出口的一把利器。一方面，该法案为军民两用物项的出口提供了永久立法基础。另一方面，新增了新兴和基础技术的出口管制，涉及股权投资、技术出口、国内转让等都将受到《出口管制改革法案》和《外国投资风险评估现代化法案》严苛的管制和双重审查。2018年11月19日，美国商务部将人工智能等14 类技术列为新兴技术，拟对这些技术进行出口管制[9]。2019年5月15日，特朗普总统发布13873号行政命令，要求确保信息通信技术与服务供应链安全，禁止交易、使用可能对美国国家安全、外交政策和经济构成特殊威胁的外国信息技术和服务[10]。结合美中经济与安全审查委员会（USCC）2018 年4 月发布的行政令来看，针对中国的目的显而易见[11]。

此外，特朗普政府还加大了对华出口管制的执法力度。2017年3月，以违法出口管制为由，美国对中兴通讯股份有限公司开出11.92 亿美元的罚单，创下美国出口管制案有史以来最高罚款纪录；2018年4月，美国再次重启制裁中兴通讯并发布拒绝令，将中兴通讯公司列入《禁止出口人员清单》，后于6月以中兴通讯公司缴纳14亿美元的罚款为条件达成和解；从2018 年开始，美国商务部不断将中国企业、机构、大学列入“实体清单”，至今已经有近300 家中国企业和机构被列入“实体清单”。

3.对重点领域加增关税。2018 年，特朗普政府对中国出口美国商品发动“301 调查”“232 调查”。从美国贸易代表罗伯特·莱特希泽在国会的证词和美国贸易代表办公室公布的关税清单来看，美国此次加征关税的重点是先进制造业，如信息和通信技术、航空航天、机器人、机械工业等，直指《中国制造2025》。同年8 月、9 月，美国再次对中国160 亿美元和2000 亿美元的产品发起征税。美国频频动用关税大棒，意味着美国开始重点反击中国将与其产生竞争的战略领域，以阻止中国先进产业升级和自主创新[12]。

4.限制关键领域人才交流。一方面，美国通过立法限制与中国的人才交流项目。《2019年国防授权法》要求，限制将试图利用美国技术对国防研究、科技和创新企业造成不当影响的外国人才项目。并且加大了对为中国或替中国从网络窃取或传统方式窃取商业秘密的个人提起刑事诉讼的力度[13]。另一方面，美国各部门开始执行针对性的人才管制措施。美国司法部等部门提出了“中国行动”计划，对于涉及商业秘密盗窃的案件和关于实验室、大学、国防工业基地等研究人员非法信息和技术转让案件，将优先进行调查[14]。美国联邦调查局、美国国家科学基金会、美国国家卫生研究院都加大了对参加“千人计划”专家的调查力度[15]。美国能源部于2019年6月发布一项禁令，在未经许可的情况下，禁止能源部雇员和承包商雇员参加“风险国家”的人才招募[16]。美国国务院还收紧了到美国大学研读机器人技术、航空和高科技制造等专业的中国留学生签证[17]，取消赴美签证或者签证申请遭到行政审查的学者人数也显著增多[18]。2020年6月1日起，禁止与中国军民融合有关的中国公民持有F（学生）或J（访问学者）签证进入美国攻读研究生或进行访学。

5.其他形式的制裁。美国对中国企业的定向制裁也在继续推进。2020 年6 月30 日，美国联邦通信委员会（FCC）发布声明，将中国电信设备制造商中兴通讯和华为认定为“国家安全威胁”。这使得美国通信供应商将无法使用FCC 80 多亿美元的补贴基金来购买中国两大电信制造商的任何设备。2020年8月7日，特朗普政府根据《2019财年国防授权法案》发布一项暂行规定，禁止美国联邦政府对包括华为在内的中国五大科技公司的政府采购[19]。

三、美国政府监管对中国先进制造业发展的影响

1.中国企业赴美投资规模、投资数量呈显著下滑趋势。荣鼎集团、商务部等发布的公报显示，2017 年中国对美直接投资出现断崖式下跌，年降幅超30%。2019 年中国对美国直接投资流量锐减至38.1 亿美元，同比下降超49%[20]。2020 年上半年，两国间的对外直接投资降至近12 年来的最低点。同时，中国企业参与美国直接投资的交易数量也呈锐减态势，从2014 年的平均每6 个月85起，降到2017年下半年69起，2018 年上半年则骤减至39 起，为近6年来最低水平[21]。

2017 年初到2018 年年中，美国以投资涉及新兴技术领域、敏感数据、网络安全、政府背景、国防供应链等国家安全理由，拒绝了14 项中国投资，其中高端制造行业有3起[22]。另外，新修订的CFIUS扩大了管辖范围，要求有关键性技术企业的投资都要纳入到新的审查范围，强制必须申报（即使中国的投资没有取得控制权），且企业有接触高科技技术的机会或者参与高科技技术的合作都属于强制申报范围，这大幅增加了中国企业参与美国高新技术制造业的前期投资成本[23]。

2.增大中国高新科技创新的难度。一方面，美国对新兴行业投融资的限制和对技术出口的限制措施，将不利于中国先进制造业全要素生产率的提升，不利于先进制造业技术利用和优势扩张，阻碍了中国先进制造业的发展，甚至造成全球资源的浪费和人类福利的损失。另一方面，美国对人才交流的限制进一步限制了中美间的技术合作。教育管控限制了先进知识和技术的传播交流，技术限制设置了科技合作壁垒，增加了基础研发的难度，浪费了全球合作所产生的技术溢出效用。

3.加大了中国参与全球产业链协作的难度。美国联合西方国家建立了技术外流控制联盟。欧盟正式通过了外资审查框架法案[24]，德国修改外资安全审查制度[25]，英国宣布建立新外资安全审查制度[26]，西方国家对中国高新技术投资合作的围堵联盟正在形成。以美国为首的各国监管制度和规则设计人为限制了要素自由流动，推动要素成本不断提高，各国利益的矛盾和冲突不断升级，由此造成了一个零和博弈的全球竞争环境。对抗冲突的环境破坏先进制造业自由、开放、包容的市场竞争环境，加剧了先进制造业参与主体的非自由竞争。仅2018 年，约55 个国家和经济体发布了112项措施，其中34%的措施引进了新限制对外直接投资的条例，这是至2003年以来的最高比例[27]。

四、中国打造全球先进制造业基地的对策建议

面对诡谲多变的国际形势，面对国际产业链供应链竞争日益激烈的态势，面对美国对中国先进制造业的打压，中国要稳扎稳打推进先进制造业发展，在集中精力增强自身能力的前提下，要加强风险防范，做好较长时间应对外部挑战的准备，及时有效化解各类风险挑战。

1.增强忧患意识，坚持底线思维。中国先进制造业发展所面临的各种风险，显然不是一般性风险，都是可能威胁到中国制造业建设，甚至是我国制造业高质量发展的全局性风险。因此，在制造业蓬勃发展的时候，越是要稳扎稳打，越是要有风险防范意识。要从打造先进制造业所面临的极端严峻情况出发，正确认识并发现各种风险、未雨绸缪，调动所有积极因素朝着2035 年基本建成全球先进制造业基地的目标前进。

2.发扬斗争精神，增强斗争本领。“实现伟大梦想必须进行伟大斗争”[28]。美国对中国先进制造业的围堵绞杀，正是全球价值链供应链斗争复杂性的体现。因此，为了更顺利建设全球先进制造业基地，必须放弃美国欢迎中国先进制造业向全球价值链高端攀升的幻想，努力提升中国先进制造业的实力，突破发达国家跨国公司所主导的“俘获型”全球生产网络，改变被动的“低端锁定”状态，摆脱处于“链主”地位的跨国公司的控制，在价值链的重构中掌握价值链治理权，主导新的价值链分工，不断向全球价值链高端迈进[29]。

3.设立一体化的信息咨询服务机构。全面、客观的风险评估不仅能够延缓甚至能够阻止风险的发生，甚至可以将风险控制在一定的范围内。因此，政府要牵头各方机构，建立专门的风险评估机构，打通政府和非政府之间的信息壁垒，按照国别和行业做好公开的风险评估系统，构建安全敏感行业投资并购和进口风险提醒规则。要密切与全球200 多个国家6000 余万华侨华人的联系[30]，构建面向全球贸易投资的信息共享和预警体系。

4.构建全覆盖保险制度。以海外投资保险为代表的保险制度是企业“走出去”的重要护航手段。因此，需要提升企业参保意识，增加企业参保途径，扩大企业参保范围，合理运用国内保险和国际保险机制，共同构建双重保护网。创建多元投资保险合作制度，推进中信保与私人保险公司的合作，打造风险控制“重要窗口”，为更多企业提供定制化的保险服务。