PPP 项目资金管理问题研究

●谢泽华

PPP （Public-Private Partnership）即“公私合作伙伴关系”，指政府方和社会资本是为建设基础设施和提供公共产品而形成的风险共担的长期合作关系。PPP 模式最早由英国政府于1982 年提出， 随后在西方国家得到广泛推广，主要用于基础设施的投资建设 （如供水、供电等）及非盈利设施的建设（如养老机构、公立学校等）。 PPP 项目承建方即PPP 项目公司，根据财政部颁发的《PPP项目合同指南》，PPP 项目公司是 “依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体”。PPP 项目公司负责PPP 项目的资本金投资、 项目融资、建设、运营期的运营及维护、财务管理等事宜，维护PPP 项目的正常运营。PPP模式通过促成政府和社会资本合作，能达到比预期各方单独行动更为积极的效果。

随着新经济时代的到来，“大智移云物区”等技术为资源的集中与分配提供了更高效的方式，也对政府的职能提出了更高的要求。 管理学大师德鲁克曾经提出:“政府的确不能做、 也不擅长做社会或社区工作”。 对于一些公共项目或服务的建设，政策制定与规划的工作由政府负责，将项目执行下放到社会资本，不仅可以减轻政府财政负担，也可有序地将社会资本引导到公共服务的建设当中，提高资源使用效能和运营效率， 强化企业的公民意识与社会责任感。 因此，在我国的现代化社会发展进程中，推广PPP 模式能发挥积极的社会价值和重要的现实意义。

一、我国PPP 模式的发展回顾

近年来， 特别是2020 年初新冠疫情爆发以来，我国经济发展进入中低速发展阶段，政府对一些公共项目融资进行信用背书的态度越来越谨慎。 PPP 模式为政府项目提供了新的融资方向，并创造了就业岗位，引导企业发展的同时还能提升政府服务质量。

PPP 模式在我国发展经历了三个阶段：1995—2003 年我国开始了以外商投资为主要目的试点 PPP 模式；2004—2013 年以实用主义为特征的PPP 模式在我国逐步推广，在政府项目的建设中引入社会资本的参与；2014 至今， 为规范PPP 模式，我国制定了一系列中国特色的规章制度，代表性的有《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金 〔2016〕92 号）、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50 号）、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23 号）、《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10 号）以及《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13 号）等。

二、社会资本参与PPP 项目的积极效应

目前，各国政府越来越重视建设公共基础设施和提供社会公共服务以符合社会需要。 但受限于财政承受能力，单靠政府资金已不能满足大量项目投资需求，PPP 项目调动了参与各方的积极性。 在PPP 项目建设中，政府先设置一个完整的政策框架、项目建设目标和实施策略，然后向项目建设和运营过程的参与方提供指导和约束。 社会资本通过与政府签署长期的协议或合同，与政府的相互协调，在项目建设中共同发挥作用。 因此，PPP 模式是政府和社会资本之间的“双赢”或“多赢”的相互合作形式，最终实现比政府或社会资本单独进行项目建设更优的效果。 具体而言表现为以下两个方面：

（一）PPP 项目对政府的积极效应

在PPP 项目初始阶段， 关于PPP 项目的可行性评估、施工计划和融资方案制定等活动，以及论证项目的技术可行性和经济可行性环节， 由社会资本与政府共同参与。 多方参与能缩短项目前期准备时间，降低项目总费用。 PPP 项目减轻政府初期建设投资负担，节省政府的投资，并将项目的一部分风险转移给项目公司，也能减轻政府的风险。 此外，PPP 项目只有已经建设完工验收并得到政府的使用批复后才能开始获得收益。 因此， 对政府而言，PPP 模式有利于提高公共项目的建设效率，对工程造价进行有效控制，实现项目完工风险和资金风险最小化。 研究表明，与传统的融资模式的公共项目建设相比， 我国已经完工的PPP 项目大部分能在预计的建设工期内按时完成， 且平均为政府节约17%的预算开支。

可见，将政府从具体事务中脱身出来，成为基础设施的监管者，不仅能提高项目的质量保障，减轻政府在财政预算方面的压力，还有利于转换政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力。

（二）PPP 项目对项目公司的积极效应

PPP 项目通过引入社会资本参与政府项目的设计、施工和设施管理过程， 使用项目公司的最佳管理理念和经验，提高公共项目的建设效率。 对PPP 项目的建设方，政府可以给予相应的政策扶持，如优先取得在PPP项目沿线土地开发权、 优惠税收政府、 提供贷款担保等，一方面调动社会资本参与公共项目投资的积极性，另一方面也保证了社会资本在投资政府项目上能 “有利可图”。 政府和社会资本整合组成战略联盟，形成互利的长期目标， 能在为社会提供高质量的公共服务的同时尽量降低项目成本。 这种合作机制不仅实现了项目投资主体的多元化， 还能在政府和项目公司之间取长补短，发挥双方各自的优势，弥补对方的不足。PPP 项目一般由项目公司负责项目融资， 这样安排能在保障基础设施建设的服务质量的同时有效提高项目的融资能力，降低政府的资产负债率。

PPP 模式通过政府和社会资本合作共同参与公共项目基础设施的建设和运营，能根据项目的预期收益、项目公司的资产实力和政府对该项目可能提供的扶持力度来安排融资，不受项目公司资信的局限。 未来在偿还贷款的资金安排上，PPP 项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是贷款偿还保障。 项目公司PPP 项目上的投资和政府提供的有限承诺为贷款提供了安全背书，降低了社会资本的投资风险。 由于PPP 项目建设过程中使用了社会资本更高效的项目管理方法与技术，项目建设与运行的可控性提高，也能缩短项目建设周期，降低项目建设投资的风险，为政府与项目公司的利益提供多重保障。 项目公司在与金融机构的沟通中也能取得主动优势， 顺利取得融资并为金融机构带来可靠收益。 项目公司参与PPP 项目建设，能够承接施工任务并获得合理回报， 多个相同或相近项目还能为企业实现规模效应。 政府“信用背书”一方面为政府保留了PPP 项目的一部分控制权， 另一方面降低了项目公司的投资风险，增加了项目的融资能力，提高了项目融资成功的概率。

可见，PPP 模式为社会资本参与公共基础设施项目建设打开了通道， 是政府和项目公司的一种双赢的安排， 因此越来越多地应用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等项目建设中。 随着政府的简政放权， 未来政府在公共项目的建设中投资比率会进一步下降， 逐渐发挥社会资本在公共基础设施建设上的重要作用。 但并不是每个PPP 项目都可以成功， 近年来我国很多PPP 模式在实施过程中出现了许多问题， 多项PPP 项目被责令整改甚至面临清理退库， 影响PPP 项目成功的一个至关重要的瓶颈是PPP 项目建设中的资金管理问题。

三、PPP 项目建设中的资金管理问题

一般而言，PPP 项目投资金额大，投资回收期长，项目风险较大，如果政府对PPP 项目的政策作出调整，就会对项目的建设产生较大的影响。 这给PPP 项目的有效落地及项目建设资金的持续供应带来了较大的压力。 同时，PPP 项目资金管理很大程度上受限于股东单位和参建单位的内部管理制度及政府监管要求， 可能会出现资金紧缺或资金闲置两个极端情况。 因此，作为承建单位，项目公司需要加强项目资金管理，如完善资金管理工作体系、制定符合项目建设要求的规章制度、加强业务骨干的财务风险防范意识等， 及时地发现资金管理上可能出现的风险问题并快速应对， 提高项目的抗风险能力，确保PPP 项目建设的顺利进行。 PPP 项目的资金管理既要基于项目全生命周期进行提前规划和策划， 又要能根据项目进展中可能出现的变化及时进行调整， 在满足项目建设资金需求的同时避免造成资金的沉淀浪费，降低利息负担，减少沉没成本。 具体而言， 项目公司在资金管理方面要做好以下三个方面的管理。

（一）资金来源的管理

政府在与项目公司签订PPP 项目合同时， 一般会明确指定各项目对应总投资的资金来源。 PPP 项目的资金来源一般由项目公司的资本金、 银行贷款和政府建设专项补助等三项构成。根据PPP 项目的政策要求，项目公司的资本金必须是股东投入的自有资金， 债务性资金不能用作资本金； 银行贷款应根据项目施工进度和资金需求分步到位； 建设专项补助要纳入政府年度财政预算。 对于这些不同的资金来源需要进行严格的管理管理，具体体现在以下四个方面。

1、 编制融资方案及调整预案。 项目公司在参与PPP 项目的投标书中， 就包括了根据政府的项目招标文件规定的履约条款、投资建设周期、回款周期及融资环境等条件编制的PPP 项目财务模型和融资方案。 在财务模型中应包含PPP 项目建设全周期的资金收支情况预测。 融资方案应包括项目总的融资方案和分年度融资方案，具体内容有PPP 项目总投资、项目资本金的比例及金额；项目融资中银行贷款所占比例、金额、期限、资金成本和资金来源；项目公司的注册资本规模及各股东的出资比例、出资方式、投资金额和资金来源；贷款银行、银团等金融机构的放贷意向等。 在项目推进过程中， 要根据项目实施情况及时对财务模型和融资方案进行调整，如果项目建设过程中需要追加投资，融资方案还要包括项目公司补充资本金及各股东的出资比例、出资方式、追加投资金额、资金来源和投入途径；可能影响融资方案落地的有关情况说明等。

2、控制贷款融资的资本成本。 在现有的PPP 项目建设中一般由项目公司来负责为项目进行融资活动，包括设计融资方案、与金融机构接洽、签订贷款合同和融资交割等。 从金融机构取得贷款融资并确保贷款资金到位，是PPP 项目得以实施的关键保障。金融机构为实现自身利益最大化，不仅愿意向政府项目提供贷款，而且还可能会主动要求早放款、多放款。 由于有政府信用的“背书”，PPP 项目贷款风险一般是可控的。 但由于PPP 项目的借款方是项目公司， 如果项目公司的信用水平较低，金融机构就会提高贷款利率。 为此，项目公司在进行贷款融资时应充分发挥项目的背景优势，尽量开拓多渠道融资来源，增强与金融机构谈判的筹码，降低贷款利息成本，并确保资金用途不受限制。 在实务工作中，项目公司要提高与金融机构的沟通策略，在与金融机构的融资谈判前制定有针对性的计划， 在谈判中不断寻找到双方的平衡点， 最终达成资金供需双方都认可的一致意向。

3、确保政府建设专项补助纳入政府财政预算。 财政资金实行的是预算管理， 没有预算就无法取得财政拨付资金。 为确保政府承担的资本金和建设专项补助等款项能够按时足额到位， 项目公司应注重与财政部门的沟通， 确保PPP 项目建设所需财政资金纳入政府财政预算，并得到政府批复。 项目公司应高度重视此项工作， 跟进政府预算过程， 确保财政资金能够按时到位。

4、 探索资金集中管理模式。 资金集中管理对于PPP 项目来说意义重大， 不仅有利于筹集项目所需资金，发挥资源配置优势，还能加速资金周转，提高资金使用效率，增强项目承建方的融资和偿债能力，同时能有效降低资金监管风险。 资金集中管理不仅需要项目公司有明晰的资金集中管理措施， 也需要与金融机构进行有效沟通。 在一些由财力薄弱的政府主导实施的PPP 项目中，金融机构提供融资意向不强，可能会在贷款合同中提出由金融机构对项目资金进行监管， 阻挠项目公司进行资金集中管理。 例如在签订贷款合同时，金融机构要求贷款方同时签订 《封闭管理合作协议》，由金融机构对项目资金进行管控。 这种安排会导致社会资本难以对资金实施集中管理， 从而影响项目的顺利进行。 为此，项目公司需要提供各种合适理由与金融机构进行有效沟通， 如汇报上缴利润、 支付税金等数据，表明贷款方既能保证贷款资金按合同使用，又能对资金进行有效管理。此外，项目公司还需要了解金融机构对贷款方的考核指标， 如了解金融机构是更看重时点资金量还是日均资金余额， 并据此有针对性地选择资金集中管理模式。

（二）资金支出的管理

项目公司应根据与政府的PPP 项目建设合同相关条款，结合项目投资认定的程序，按投资完成进度，根据谨慎性原则，制定资金支出管理制定，明确资金支付条件，防范资金超付风险。PPP 项目建设期的资金支出方向有工程费用支出、工程其他费用支出、建设期利息支出等，这三个方面的资金支出都有相应的管理要求。

1、工程费用支出管理。 目前我国PPP 项目普遍采用的是“两标并一标”模式，即政府分两次中标遴选项目建设的社会资本和工程总承包部门（下文简称为“总包部”），最后通过一次招标完成项目采购。 “两标并一标” 模式能大大缩短项目周期， 减轻政府财政支付压力，实现项目公司对项目风险的有效控制。 通过“两标并一标”模式，实现PPP 项目的投资、建设和运营一体化，项目公司既是项目公司的管理者，又是施工总承包的管理者。政府依托社会资本对公共产品进行投资、建设和市场化运营方面的优势， 向公众提供高质量的社会产品。

在PPP 项目建设之初， 项目公司就应按预测项目验工时的价值， 根据合同规定的资金支付规则及时足额将工程全款转入工程总包部。 PPP 项目工程总包部受政府委托，按照PPP 项目建设合同约定对从决策、设计到试运行的建设项目发展周期实行全过程或若干阶段的承包部门。一般PPP 项目投资金额较大。根据现行的《企业会计准则第4 号——固定资产》和《企业会计准则第15 号——建造合同》， 项目完工前在总包部账户上的工程进度款派生的资金利息收入应归项目公司所有，且这部分利息收入应冲减项目总投资额。 可见，对项目公司来说， 将项目资金依法合规地从项目公司支付至总包部账户，不仅不会增加风险，而且还可能产生可观的利息收益。

在PPP 项目建设过程中， 总包部按工程进度向施工单位拨付工程款。在拨付工程款时，总包部应严格按照合同约定，根据验工进度和计价进行拨付，要特别注意避免超额支付的风险。由于PPP 项目的特殊性，项目施工过程中可能会存在子项目建设手续不全、 项目总支出的概预算未获得批准等不合规情况。 而且，PPP 项目投资额最终需要经过政府方审计认定， 未来可能出现政府对工程投资额审减的情况。因此，总包部在向施工单位拨付工程款时应留足审计预留金， 以掌握PPP项目工程预算执行过程中的主动权。

在PPP 项目建设过程中， 总包部将建设任务分拆给各施工单位。在与施工单位签订施工合同时，总包部应将资金监管细则纳入合同条款，明确资金监管要求，规定资金监管方式和频率， 并严格按合同约定进行资金监管，防范项目建设资金被转移被挪用。总包部应严格审查验工计价资料，严格控制资金拨付，自上而下推动工程建设中所有环节合规合法。项目建设过程中，总包部不能强迫施工单位垫资施工， 更不允许过度抽取建设资金。 2020 年以来，由于疫情的影响，很多PPP 项目的施工企业资金周转困难， 如果总包部资金监管不到位，要求施工企业超额上缴利润，就会导致大额建设资金流出，给工程后期的顺利进行埋下极大隐患。 需要特别指出的是，在工程建设过程中，一定要做好工人工资发放工作。 总包部应建立健全工人工资保证金制度，要求施工单位开立工人工资专用户，对工人工资实行专款专用管理。总包部督促施工单位按时足额拨付工人工资，不得拖欠工人工资，也不能虚报虚列工人工资。

2、工程其他费用支出管理。 工程其他费用主要包括工程的勘察设计费、造价咨询费、监理费、试验检测费、征地拆迁费、建管费等。 项目公司应加强这些费用的管理，分类建立完善的合同、结算及支付管理台账，严格按合同结算资料制定资金计划， 开支工程其他费用时必须保证手续完备。

PPP 工程其他费用中的勘察设计费、造价咨询费、监理费和试验检测费一般是政府方先签订合同， 再由项目公司承继合同，履行资金支付义务。项目公司应在承继合同中明确费用审减的处理原则和方式， 尽量留足审计预留金，避免由于投资认定审减造成资金超付，从而引发不必要的纠纷。

PPP 工程其他费用中的征地拆迁费用是PPP 项目总投资的一部分，但征地拆迁属于政府职能，项目公司不具有办理征地拆迁业务的资格。因此，项目公司一般会将征地拆迁款支付给政府方指定的机构或单位，再根据这些机构或单位提供的资料进行处理。征地拆迁是审计重点关注的领域， 项目公司在资金支付时应要求政府方提供征地拆迁费用构成的详细资料， 细致审查每个明细开支是否与PPP 项目相关，是否存在土地流转、临时用地等情况， 以保证征地拆迁费支付的合规合法性，避免给运营期管理和后期投资重估值留下隐患。

PPP 工程其他费用中的建管费在PPP 项目概算中需要进行总额控制，以“厉行节约，反对浪费”为原则，由项目公司按上级单位全面预算管理等相关规定，制定建管费管理办法。 管理办法应严格落实，确保每一项建管费支出都有充分合理的依据。 需要特别说明的是， 根据 《基本建设项目建设成本管理规定》（财建〔2016〕504 号）文件要求，业务招待费支出不得超过项目建设管理费的5%， 业务执行费超标准开支可能会造成投资认定的审减。

3、 建设期利息支出管理。 建设期利息支出是指PPP 项目建设中分年度使用金融机构的借款资金而应计入工程项目总成本的借款利息，包括为项目融资而发生的借款利息、手续费、承诺费、管理费及其他财务费用等。 建设期利息应按与金融机构的贷款合同中贷款约定的利率和放款时间据实结算。 一般的处理原则是，国内金融机构借款按现行贷款合同上的利率计算，国外金融机构贷款按协议书或贷款意向书确定的利率按复利计算。在计算建设期利息时，项目公司应及时取得利息发票， 尽量规避审计不予认定的风险。

（三）结余资金的管理

为加强管理，PPP 项目资金应专款专用， 严禁截留、滞留、转移、挪用资金。 任何资金在取得和使用时都有相应的代价， 即资本成本，PPP 项目投资巨大，占用资金较多，所产生的资本成本也较高。 按现行的《企业会计准则第4 号——固定资产》和《企业会计准则第15 号——建造合同》， 项目建设期的利息费用计入项目总成本。 但由于利息增加而导致的项目成本增加，并不能增加PPP 项目所涉及的公共产品和服务的价值。 如果为减少利息费用而采用激进管理方式，导致项目资金长期匮乏， 又不能满足PPP 项目建设的需求，进而可能影响项目的进度和健康持续进展。 为此，项目公司应加强资金结余管理，既要有PPP 项目全周期的资金计划，又要有高质量的年度、月度的资金安排。 对于每期结余的资金，不能挂账、闲置和沉淀，产生资金的机会成本，而应该拓宽资金收入渠道，进行合理投资，实现资金的保值增值。 如果出现资金短缺，项目公司应根据项目实施情况， 细致全面的摸清资金需求，合理开展融资业务，争取最优的资金余额配置。

四、结束语

资金是PPP 项目的血液，资金管理是确保PPP 项目高质量建设的内生动力， 切实做好资金管理工作是PPP 项目成功的前提。 PPP 项目的资金管理工作是一项庞大的系统工程，本文结合国内PPP 项目建设的实际经验，从融资方案策划、融资落地、资金集中管理、工程资金收入、工程费用及工程其他费用支付、工程结余资金管理等方面对PPP 项目资金管理工作的经验进行总结，对PPP 项目资金管理可能出现的漏洞进行挖掘。

当然， 由于PPP 项目涉及到的交易结构非常复杂，项目得以成功实施的关键除了资金管理模式，还受很多其他因素的影响，如宏观政策、地方政府的支付能力、宏观经济变化如利率变化等，以及像新冠疫情这样不可抗力事件的发生。随着互联网金融的发展，PPP 项目管理也应该与时俱进，开创“PPP+互联网金融”等高效快捷的融资新模式。只有切实做好资金管理工作，才能引导PPP 模式规范化发展并发挥更大的社会效益和经济效益， 在后疫情时代， 为中国经济振兴披荆斩棘。