“揭榜挂帅”制度在河北有效实施的思考与建议

赵砚文，黄曙霞

（1.河北省社会科学院人力资源与劳动经济研究所，河北 石家庄 050051；2.中共济南市市中区委党校，山东 济南 277000）

党的十九届五中全会通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在完善科技创新体制机制部分明确提出，要改进科技项目组织管理方式，实行“揭榜挂帅”等制度。在中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会和中国科学技术协会第十次全国代表大会上，习近平总书记再次提出要“实行‘揭榜挂帅’‘赛马’等制度”，“让那些想干事、能干事、干成事的科技领军人才挂帅出征”。党中央释放出了清晰的信号，就是要打破人才机制上的条条框框，深度激发国家科技创新能力。“揭榜挂帅”体现了以重大需求为引导、以竞争机制为手段、以解决问题为目标的思路，彰显了国家尊重科学、实事求是，破除人才论资排辈的决心。在科技创新成为高质量发展核心支撑的新形势下，中央提出探索“揭榜挂帅”的新机制，具有特殊的改革意义。

一、“揭榜挂帅”是新时代对科技管理改革提出的新要求

“揭榜挂帅”是深化科技管理机制改革的关键举措，是实现科技自立自强的迫切需求，是激发市场主体创新活力的制度保障。

（一）突破传统项目申报制，倒逼科技体制机制改革创新

实行“揭榜挂帅”的最终目的，就是要通过深化科技体制改革把巨大创新潜能有效释放出来，提升科技自主创新能力。长期以来，一些科研领域论资排辈的情况比较常见，很多地方存在只看头衔不看能力、只看文凭不看水平等不合理现象。不少青年人才即使有真才实学，也“没有资格”参与重大科研项目攻关，这不仅制约了科技进步，还阻碍了经济社会高质量发展。与以往项目申报制相比，“揭榜挂帅”实现了从竞争拿项目到竞争出成果、从谋求发论文到解决真问题、从论资排辈到不拘一格的三大突破。与科技悬赏制本质上一样，“揭榜挂帅”是希望在关键核心技术攻关中，选出有能力、有意愿的领军人物，实现能者上、庸者下。这种不问出身、论功行赏的结果导向，将倒逼科研资源优化整合、倒逼科技体制机制改革创新。

（二）改进科研管理方式，实现需求导向的科技创新

“揭榜挂帅”有助于政府创新科研组织方式，简化管理环节，降低管理成本，同时，“榜”来自政府、企业和社会客观需求，以“榜”牵引创新资源配置，能提高成果转化的针对性、精确性和时效性，真正实现需求导向的科技创新。虽然以往的项目申报制对科技进步产生了积极的推动作用，但也存在一些弊端，一是能否立项很大程度上取决于申报人在相关学科领域的影响力；二是申报立项、中期检查和结项评审的过程需要花费大量时间和精力；三是因受时间和经费预算限制，项目负责人只需完成“规定作业”即可结项，创新动力不足。揭榜挂帅”制度采用结果导向的评审机制，不设门槛的公开招标能让参与者在申请资格上享有平等地位，资助方式上有导向清晰、效率更高等优势，可充分激发全社会创新潜能。这种导向有利于科研人员为企业拿出切实可行的解决方案，而不是殚精竭虑发论文。从这个意义上讲，聚焦关键核心技术的“揭榜挂帅”，也是改进科技项目组织管理方式的一次重要尝试。

（三）弥补创新短板，有效吸纳科技研发主体及人才

“揭榜挂帅”可营造英雄不问出处的结果导向氛围，从而吸纳全社会最具创新性的科技研发主体及人才，避免“遗珠”。以往的项目申报制，参与主体主要是科研院所、高校及部分领域的头部企业，大多数企业难以承接重大课题项目，缺少在项目攻关中积累、提升自己科研实力的平台与机会。主要原因，一是企业申请国家部委、地方政府课题，常有一些附加条件，比如要求确保国有资产保值增值，以及企业落户、贡献税收、解决就业等，致使企业负担较重；二是国家重点项目往往设有一定门槛，比如企业注册资本要高于承担的项目经费，企业还要配套一部分经费等，中小企业只能“望而却步”；三是一些科研攻关项目招标时，因项目数量少、资金与管理能力有限，给予企业的参与名额较少，大量企业被排除在外。企业是连接社会生产要素最为活跃的主体，也是创新链、产业链、价值链中最为关键的环节之一，“揭榜挂帅”能给更多中小企业捅破“天花板”的机会，激发各类创新主体的竞争活力和社会资本的深度参与，弥补创新短板。

二、先进省市实施“揭榜挂帅”制度的探索与实践

目前，“揭榜挂帅”已在全国20余个省市广泛实施，多数地区尚处于边探索边完善时期。

（一）探索与实践

自2016 年“揭榜挂帅”首次提出后，贵州、武汉、广东等省市结合当地需求，开始陆续进行小范围探索尝试，为全国广泛开展提供了实践经验和制度参考。2017 年，贵州省率先突破科技项目的地域限制，首创“技术榜单制”，在煤炭工业领域连续发布3批技术榜单，面向全国寻求“最强大脑”，成功解决了制约贵州煤炭产业转型升级的关键问题。武汉东湖高新区面向全球招标，企业出题、政府资助，首设光谷科技悬赏奖，并给予最高达2000 万元的资金补助。这种做法突出了市场需求的主体地位和全球引才视野，初步显现“揭榜挂帅”制的雏形。2018年，广东省科技厅开启了“企业提出需求、政府张榜悬赏、机构揭榜攻关”的模式，率先将适合揭榜制的重大科技项目分为技术攻关类、成果转化类两类，为全国“揭榜挂帅”制的实施提供了思路参考。同年11月，工信部发布《新一代人工智能产业创新重点任务揭榜工作方案》，掀起了全国探索尝试“揭榜挂帅”的浪潮。

2020 年，浙江省人才服务平台发布首批“揭榜挂帅”榜单，随后宁波、绍兴等市积极跟进，相继发布榜单数千项。浙江在实践“揭榜挂帅”过程中，形成了独特的“以榜引帅”路径，建立常态化运作机制，在解决本地企业发展难题的同时，以完善的人才配套政策加速提升科技人才凝聚力。深圳市在疫情期间发布的“新冠肺炎的预防性疫苗研发”项目，资助强度达3000 万元。2021年，成都高新区聚焦主导产业，计划5年投入300亿元建设50个“揭榜挂帅”型研发机构，解决产业链细分领域“卡脖子”技术问题。成都尽管并非在科研项目上实施“揭榜挂帅”，但是在建设研发机构方面创新性应用了“揭榜挂帅”问题导向的本质特征，将研发机构需求“榜单制”。陕西省科技厅将“揭榜挂帅”项目列入省级科技计划，重大应急性共性技术攻关由财政负担全部科研经费，其他“揭榜挂帅”项目以企业自筹和吸引社会资本投入为主，对陕西省产业高质量发展起到了支撑作用。江苏省在能源环保、装备制造、生物医药等领域，面向全球张榜技术需求600余项，企业意向出资金额达19.13亿元。

（二）总结与借鉴

从实践经验来看，“揭榜挂帅”项目大致分为企业技术需求和关键技术突破两大类。前者是以解决企业技术需求为导向，通过政府搭建对接桥梁，配套较为完备的人才政策，实现技术和人才要素聚集。如宁波推出的“揭榜挂帅”引才模式，有效激发了揭榜团队创新攻关积极性。后者则主要聚焦制约本地产业转型升级的痛点问题，通过寻求全球智力帮助，以疏通产业发展堵点，调动全社会力量来攻克产业发展亟待解决的关键核心技术。如陕西省的“揭榜挂帅”就是聚焦重大应急和关键核心技术，对全省高质量发展起到了支撑作用。

从组织实施来看，“揭榜挂帅”一般是由各地科技主管部门负责，联合财政、人社部门共同实施。实施时间目前尚未统一，根据部分地方政策制定情况分析，需求征集的时间一般是每年第一季度开始，并于上半年完成需求论证。榜单资助金额一般为项目研发投入的20%～40%，同时设置“里程碑”节点考核，分2～3 期拨付，技术攻关类的拨付对象为需求方，成果转化类拨付对象为揭榜方，项目实施周期一般不超过3年。

从实施环节来看，通过对比总结全国“揭榜挂帅”开展情况，“揭榜挂帅”流程大致分为几个步骤：第一步是需求征集阶段，由政府通过多种途径进行需求征集，发榜方填报揭榜制项目需求；第二步是需求论证阶段，由科技主管部门或委托第三方专业机构组织专家对征集到的项目需求进行论证，重点遴选出影响力大、带动作用强、应用面广的关键核心技术或科技成果并编制榜单；第三步是揭榜立项阶段，不设揭榜门槛，公开向国内外进行榜单发布，由科技主管部门委托第三方专业机构对揭榜方的实施方案进行可行性评估，符合条件的揭榜方与需求方及科技主管部门签署“军令状”，并对外发布揭榜公告；第四步是项目验收阶段，项目验收通过现场验收、用户和第三方测评等方式，在真实应用场景下开展严格考核验收。

从榜单征集方式来看，主要分为三类。一是政府制定榜单方式，即榜单由政府自主决定，该种形式主要用于解决应急类、公益类的重大技术需求，如深圳市发布的“新型冠状病毒感染的肺炎疫情应急防治”应急科研攻关项目。二是公开发布榜单征集方式，即政府直接通过媒体等平台面向本地企业、高校和科研院所公开发布榜单征集公告，并交由指定平台进行项目征集筛选。三是层层上报汇总方式，即由政府作为主导方，由各级主责部门负责项目征集，并层层上报，最终汇总筛选。

从揭榜方式来看，多数省市均采取“一对一”的揭榜方式，同时鼓励揭榜单位组建创新联合体共同攻关，如果遇到需求方无法确定唯一合作对象的情况下，部分地区注明揭榜方可为2-3家，实行“赛马”制。无论采取“一对一”揭榜方式还是“赛马”揭榜方式，实质上主要取决于揭榜目的，企业技术需求类征集榜单数一般在几十项甚至上百项，从政府经费投入和后期监督管理成本考虑，若采取“赛马”揭榜方式，将会成倍增加政府财政负担，投入产出未必成正比。共性关键技术突破类一般是聚焦特定行业的“卡脖子”技术难题，实施周期内项目数一般在10 个以下，基于共性关键技术的重要性和应急性，可采取“赛马”揭榜，以保证成功率。

三、推进“揭榜挂帅”制度在河北有效实施的建议

河北省应参照外省市成功经验，最大程度调动社会各界智力潜能，精准对接国内外企业、科研院所、人才及创新团队，实现“全球大脑解决河北难题”。建议如下：

（一）完善“揭榜挂帅”机制，深化科技体制改革

将完善“揭榜挂帅”机制作为河北省深化科技体制改革的重要探索，制定“揭榜挂帅”实施条例。总结先进省市经验，将行之有效的经验以制度固化下来，规范“揭榜挂帅”流程、利益攸关方权责范围、成果评鉴、外部监督、宽容失败、失利补偿、经费安排等。建议：一是建立需求导向的榜单形成机制。从源头上给有心揭榜的人才团队树立创新目标，榜单要充分体现来自社会发展中的真需求、真问题。二是建立健全协同运作机制。挂帅并不是单打独斗，而是以此为契机，促进社会、市场之间的沟通协作，实现强强联手、协同合作。三是建立完善激励机制，设立容错机制。揭榜挂帅者成功了要有应得的荣誉和奖励，若失败也要有完善的评估和容错机制。对已履职尽责，但因不可预见原因或不可抗因素难以完成预定目标的挂帅者，相关部门可以依据条例办法予以一定程度的免责。四是建立风险防范机制，积极稳妥推进，防患于未然。比如，加强合同管理，规范合同条款，明确职责归属，防范道德风险等。

（二）从问题和需求出发，聚焦关键技术做好榜单池

“揭榜挂帅”作为针对解决关键核心技术难题和重大应急攻关项目而设立的一种制度，榜单质量直接决定着制度实施效果。建议：一是以目标需求为导向，聚焦国家发展战略、前沿科技领域和重大应急攻关项目，瞄准基础研究、底层技术、颠覆性技术，在广泛、深入调研基础上提出需求，设置榜单。二是围绕全省绿色生态产业和重点领域企业，广泛征集产业培育过程中的关键难点和制约企业发展的瓶颈堵点，全部纳入“卡脖子”技术清单，建立“揭榜挂帅”项目库。三是公开发布“征集‘揭榜挂帅’重大技术需求”公告，向社会、企业征集科技揭榜悬赏项目。经专家评审，对具有突破价值的项目或属于经济社会发展急难技术，提出技术指标、攻关周期、悬赏金额、产权归属等，组成榜单池。四是通过榜单项目攻坚将科技力量凝聚起来，打造一批技术创新能力强的协同攻关团队。以榜单项目为牵引，公平公开聚天下英才，激发人才潜能，培育一批技术尖子和产业标兵。重点抓“急难险重”榜单项目，采取平行竞争模式，引导鼓励多个团队合作，开展跨领域、跨学科的集智创新与联合攻关。

（三）根据榜单技术特点，多措并举推进“揭榜挂帅”

根据榜单技术特点，揭榜制项目可分为技术攻关和成果转化两大类。技术攻关类项目由省内外有研究开发能力的高校、科研单位、企业或各类创新平台进行揭榜攻关，并优先支持具有良好科研业绩的单位和团队，鼓励产学研合作揭榜攻关。成果转化类项目由有技术需求、应用场景且符合应用条件的省内企业进行揭榜转化。建议：一是采用不设门槛、差额入围、平行竞争的形式进行科研攻关。面向全球招募揭榜者，拥有知识产权且无产权纠纷、社会信誉良好的均有资格揭榜。揭榜方提交完整报名材料及解决方法，由专家组为每个揭榜项目确定2～3个入围团队，平行展开研发攻关。在揭榜终止时，专家组根据预先设立的悬赏指标选择最终达标者，通过媒体向社会公告。二是在可商业化的技术领域尝试引入社会资本，根据商业化程度与政府财政按一定比例共同出资设立悬赏金。不同于基础研究项目，悬赏项目具有应急性，项目来自社会的真实需求，因此产业界有动力将其商业化，使科技成果与社会需求无缝对接。三是采取灵活形式对技术项目提出方和揭榜方进行奖励。为调动一线科研单位或个人的积极性，对入选榜单池的项目提出单位或个人给予1%的悬赏金作为奖励；对揭榜并成功研发的单位或个人除悬赏金外还应给予其他奖励和支持，如颁发获奖证书、搭桥投融资机构、免费宣传推广等。四是“揭榜挂帅”评定工作可委托第三方专业机构，组织专家进行项目验收，并建立“黑名单”制度，有严重不良信用记录的记入“黑名单”。

（四）优化金融支撑环境，健全科研经费安排制度

“揭榜挂帅”制度也被称为“科技悬赏制”，是一种以科研成果来兑现的科研经费投入体制，其重要特征就是前期的风险投入自己承担。因此，实施方要优化揭榜方的资金支持环境，最大限度调动创新团队参与“揭榜”的积极性。建议：一是突破纵向委托式科研资助限制，构建机会均等的开放社会模式。探索引入社会资本，与政府按一定比例共同出资设立悬赏金,后期享有揭榜技术的优先使用权或者所有权。二是实施方既要做好总量控制，又要精心设计榜单项目运作过程中的阶段性资助，特别需要科学合理设计好项目启动前期的投入比例。如将总投入的一定比例平均分配给入选团队作为其启动资金，对通过项目关键节点考核的团队重点支持等。三是针对风险性大、难度大、学科交叉性强的重点攻关项目，实施分期的、试探性的必要性资助，采取边研究、边考核、边资助的方式，这样既可以规避项目风险，也可以避免经费浪费。四是成果转化类项目采取后补助方式，并经认定达到任务书预期的经济效益时才能给予补助。若在规定时间内未达到预定目标，则奖金不予发放，以降低科研资金低效使用风险。对特别重大的“揭榜挂帅”项目，实行“一事一议”政策，在上述政策基础上，提高资助标准，加大扶持力度。

（五）加强配套保障，最大程度保证政策实施效果

放权不是放任，从开始的设榜、选帅，到中间的监督，再到最后“论功行赏”，都需要完整的制度保障。要加快探索与“揭榜挂帅”制度相匹配的保障机制，让挂“帅”者心无旁骛、放手工作，最大程度保证政策实施效果。建议：一是建立科学高效的监管机制。有效的监管机制是掌握项目进展、及时纠偏纠错、降低各类风险的重要手段，在项目监管方面可委托第三方专业机构对目标进展、阶段任务、资金使用等情况进行管理。同时，还要保障从榜单筛选、帅才遴选、成果评鉴、责权保障到榜金落实等公平公正和公开透明。二是建立容错机制、风险防控机制，探索实施“揭榜险”补偿机制，提高揭榜失败的风险抵抗能力。特别是采用多条技术路线的“揭榜挂帅”模式，应有科学的补偿机制相配套，鼓励更多企业与高校科研院所参与“揭榜挂帅”，引导更多政策资金等资源支持“上榜”项目。三是以解决重大问题成效为主要衡量标准，采取“特事特办”的方式，及时兑现人才补贴、平台建设、医疗保健等方面的优惠待遇，为揭榜人才团队来河北创业解决后顾之忧。四是积极开辟项目扶持“绿色通道”，建立“揭榜挂帅”攻关项目服务特派员制度，围绕关键技术需求摸排、人才企业对接洽谈、项目后续政策兑现等环节，指定专人专职担任“驻企特派员”，全流程提供“一对一”服务。