公共教育设施均等化布局规划研究

◎刘亚东

引言

随着城市化进程的不断加快，“城市病”问题日益突出。为突破城市建设土地资源瓶颈，城市规划的重心逐渐从“增量扩张”转向“优化存量”。目前，公共教育服务设施均等化的研究主要体现在两个方面。一是扩大公共服务设施使用人群；二是实施公用设施全覆盖，即基于GIS 的网络分析。因此城市公共服务设施的设计一方面要考虑对设施数量的需求，另一方面要考虑设施的空间可达性，综合考虑人口密度和道路密度。只有完善自己，才能实现更科学的公共服务设施对比。

一、概念定义

1.公共教育设施。

公共教育主要涉及学前教育、义务教育、中等教育、高等教育（含成人教育）、职业教育和特殊教育六个方面。服务设施包括幼儿园、小学、中学、高中、高等学校（含成人学校）、职业技术学校、特殊学校。

2.均衡。

“均衡”并不是一个完全的平均，而是一个相对的概念。从地域分布上看，均等化应该是将各地区的基本公共服务水平保持在一个既定的参考水平以下，以确保居民享有平等的基本机会，而不是由于其居住地的经济条件造成的。公共服务均等化并不意味着统一，其中心思想应该是“结果均等、标准充足”。背景平等是指承认地区、城乡、人口差异，基本需求得到保障，基本公共服务水平大致相同。标准对等意味着尊重现状、经济和发展差异，选择合适的标准，避免浪费设施，减轻资金压力。

3.公共服务设施。

城市公共设施的建设反映了一个城市的文明程度和发展水平，反映了居民的生活质量。根据《工程建设标准强制性条文：城乡规划部分（2013 年版）》的规定，城市公共服务设施包括教育、医药卫生、文化体育、商务服务、金融、邮电、社区服务、市政公共服务和行政管理等八类设施。本文所指的教育设施为社区级教育设施，包括中学、小学和幼儿园。

二、适应大众教育发展趋势

1.质量发展趋势。

公共教育逐步向素质教育、优质教育方向发展，严格控制中小学班级规模，逐步实施“小班制”教学。《广东省义务教育标准化学校标准》确定：中小学规模一般不低于6 班，不超过36 班，九年制不超过54 班。小学班级人数不超过45 人，高中班级人数不超过50 人。 《广东省教育厅关于规范化幼儿园的办园标准》请明确幼儿园规模，市区和市中区幼儿园规模为6-15班，农村幼儿园规模为3-12 班。同时，平均班级人数为30 人。

2.规模化发展趋势。

在教育设施布局上，推动优势学校向城镇中心区集中布局。通过校车升级，扩大内城区优质学校资源。此外，提高农村幼儿园和学校教育服务质量，扩大优质教育资源覆盖面。

3.均等化发展趋势。

公共教育资源和优质公共教育资源逐步覆盖流动人口，即流动人口和户籍人口逐渐平等享有公共教育资源。比如已经实施了异地中考政策，全面实施中考异地中考政策，和全区流动人口。保障农民工子女受教育权，保障教育资源公平。

三、公共教育设施均等化的目标

1.公共设施均等化的交错动态目标。

公共服务均等化是一个分层次、分阶段的动态过程。经过一定的发展阶段，公共设施可以在不同区域合理布局，城乡统筹，城乡居民平等享受公共服务。公共服务均等化一般要经历“最终结果基本均等化”、“服务质量提升”和“优质服务全覆盖”三个阶段。每个阶段的具体目标、优先级和绩效都不同，可以分为三个阶段：

（1）“底线均等化基本阶段”，是指城乡居民平等享受最基本、最廉价的公共服务，特别是确保农村基本覆盖必要的公共服务设施，满足尽可能多的需求。尽可能满足教育、医疗、文化和体育的基本需求。（2）“服务质量提升阶段”是量变到质变的过程，强调与城市化人口流动的有机互动。农村不仅公共设施设计合理，同时公共服务水平进一步提高。（3）“优质服务全覆盖阶段”是公共服务均等化的最终目标。城乡公共服务设施的类型、数量和服务水平基本一致。城乡公共服务设施充足，公共服务水平全面提高，实现城乡统一。

2.公共教育设施均等化的目标。

城乡公共教育设施均等化的目标应包括“优质研究生院覆盖均等化”和“农村学生优质教育设施均等化”两个方面。如果仅仅从提高农村学生就学便利性的角度考虑分配均等化，那么随着农村学生数量的减少，学校的规模、质量和效率都会受到严重制约，违背了目标。城乡总体规划。

公共教育设施配套设计目标以各学校附近步行、自行车或短途巴士服务半径衡量：幼儿园近邻服务半径为300-500 米，近邻服务半径为小学500-800 米，初中最近服务半径为1000米，高学最近服务半径为1500 米。上述服务半径未覆盖的地区，校车、长途客车、登车等。它们主要用于满足远程学生的需求。

四、公共教育设施均等化原则

1.尽量维护现有设施，节约建设成本。

规划重点保留现有的大部分幼儿园和学校，取消少数不符合最低用地规模的幼儿园和学校。目前土地利用规模充足，学生人均土地面积过大，造成学校的极大浪费，建议扩大土地面积，增加学位数。对于每名学生面积过小，达不到标准要求的幼儿园和学校，建议减少学位数量。

2.选择合适的服务半径。

公共教育设施的规划服务半径应结合规划区域的发展现状和发展方向，考虑公共教育服务的发展趋势。规划应重点确定各类学校步行、自行车或短途公共交通可到达的近距离服务半径。幼儿园最近服务半径300-500 米，小学最近服务半径500-800 米，中学和九年制学校最近服务半径1000 米。上述服务半径未覆盖的地区，校车、长途客车、登车等。它们主要用于满足远程学生的需求。

3.衔接相关规划。

公共教育设施布局规划要与城市总体规划和控制性详细规划相衔接。通过分析合理服务半径，根据土地需求预测结果，将教育科研用地细化落实到新学校规划用地等适宜地点。由于总体规划深度尚未完全覆盖所有教育设施的实施，各种控制性法规的编制往往缺乏统筹规划，导致部分教育设施重复建设或设施过多。规划要以需求预测结果为重要依据，按照“按需供给”的原则，合理确定各类教育设施的数量和分布。

五、影响教育设施分布的因素分析

1.地形限制。

在土地资源丰富、平原广阔的地区，按照国家规定确定的标准教育设施服务半径全覆盖来设计教育设施是可行的，但对于带状城市等特殊地形，这种方法有一定的局限性。教育设施规模与实际服务人口不匹配，造成教育资源浪费。在某种程度上，这可以看作是教育设施的分布不均。为改善这一状况，可适当扩大国家监管的教育设施服务半径，确保有足够规模的教育设施管理学校。增加的行驶距离可以通过道路系统的合理规划来抵消。

2.新城发展特点。

对于新兴城市，公共服务设施导向开发（SOD）是一种重要的发展模式。政府通过初始政府引导公共设施建设，吸引产业和人口落户，成为新城市发展的前提和动力。综合公共服务设施为新城提供了吸引产业和人口的“反磁力”和带动内陆的“辐射力”。这就要求公共服务设施的建设标准甚至要超过中心城市。可以说，一个新城市的发展是一个从无到有的过程。因此，其最初的发展侧重于形象的构建。这种需求与强调综合社会效益的公共服务设施的生产是一致的。将引导市场的投资行为，引领新城的发展先于发展。

3.人口空间分布。

教育设施的公平分配并不意味着按照服务半径在规划区域内平均分配，这种分配方式是盲目的。归根结底，教育设施服务于居住区适龄人口，其服务范围的划定实际上决定了服务人口的规模。因此，教育设施的设计必须与人口分布相匹配，更精确地匹配学龄人口的分布，从而确定学校服务的人口，使教育设施的规模与服务的规模相匹配。

4.与其他公共服务的关系。

教育设施和其他公共服务设施可以混合集中在同一地块或相邻地块上，形成功能齐全、空间充裕的“公共服务区”。早在1929 年，美国建筑师佩里提出的“邻里单元”就向我们展示了公共服务布局模式的集约发展。但是，由于教育设施的局限性，它们与其他公共服务设施的兼容性相对较低。除了与文化设施融为一体外，其他设施的集中分布也存在一定的问题，需要进一步解决，可以考虑分散布局协调与其他公共服务设施的空间关系，但不排除“混合集中”布局模式。

六、建议

1.基础教育资源空间分布模式与演化规律研究。

全面认识和综合分析公共服务教育资源布局的现状和发展脉络，是探索教育资源空间布局形成机制、评价资源布局合理性的基础手段。与高等教育和特殊教育不同，基础教育的空间分布与居住空间密切相关。与医疗、商业等其他公共服务设施不同，基础教育资源的配置受到行政边界和教育政策的限制。结合教育发展规律和政策解读，从基础教育空间布局特点出发，构建配置格局和演化规律的理论框架，为教育资源空间配置和空间布局提供依据。

2.基础教育资源空间分布生成机制研究。

资源配置不均是基础教育发展面临的核心问题，不利影响更为突出。尽管国家和地方政府试图调整教育设施的布局和各种政策，但效果并不显着。只有厘清基础教育资源设计与演进背后的深层次逻辑，政策措施才能具体有效。未来，多学科融合，考虑社会和制度背景，结合行为选择、社会分化和空间生产的多视角，解读供需产生过程，厘清影响因素和培养。教育资源空间分布不均的机制，迫切引起全国学术界的关注。

3.系统研究结合经验证据。

定向设计调整是基础教育资源设计研究的实用价值。评价学校分布的标准不是单一的普遍性，而是“自建”。受历史格局、发展条件、招生政策、需求特征等因素的综合影响，并随时间和地点而变化。因此，有必要在选定的病例领域进行系统调查：长期随访、纵向比较、进化背景分析；基于人文和社会前因，对自然、历史、文化进行系统分析，对“地理个性”进行全面解读。经济、社会、制度等。各种因素的综合作用，从学校制度的角度，探索不同层次教育机构、不同经营主体之间的空间互动。随着实证研究成果的不断丰富，对不同规模、不同功能、不同层次的区域案例进行对比分析，必将为基础教育理论模型的构建和区域规划提供支撑。

4.規划实施保障措施。

（1）提高认识，统一思想。

中小学和幼儿园的规划设计是实现科学发展的重要规划之一。加强规划的引领作用，突出规划在统一思想、明确方向、促进科学发展中的重要作用。坚持把教育纳入区域战略发展重点和现代化建设的总体设计，确保教育优先发展。

（2）加大财政投入。

要坚持政府教育投资主渠道，县级部门要依法落实各项教育投资政策，有效整合各部门专项教育资金，鼓励企业、社会团体和个人捐赠教育、筹集资金。多渠道筹集资金，加大教育投入。设计保留了学校新改扩建的投入，重点加强寄宿制学校和标准化学校建设，着力改善保留学校、小学和教学中心的办学条件，保障偏远山区办学条件。教育教学需要，实现学校规范运作。

（3）加强部门间协调，认真落实各部门职责。

协调各市、各部门编制和组织实施规划。发展改革部门将调整中小学区域布局确定的重点设施项目纳入年度计划。财政部门要加强对中小学和幼儿园区域设计调整重点工程建设专项资金的征收管理。在整个城乡建设发展过程中，规划部门都会预留足够的教育用地。

（4）建立项目监督机制。

将调整中小学布局列为重点督导工作，与相关市、部门签订工作目标和责任书，纳入领导留任目标，作为考核干部绩效的重要依据；责任层层落实。各市、各部门要按照批准的方案制定政策和支持措施，确保目标按期完成。

5.县基础教育规划。

（1）因地制宜调整测量。

在总体规划设计过程中，要实事求是，因地制宜。根据地区现在的地形、人口、经济情况，以及原有学校的设置和质量，请认真听取群众意见。在一些适宜成熟的地区，可适当整合，偏远山区、交通不便的农村地区，应预留教学名额，新建和扩建小学的服务半径为1.5 到2.5 公里。山区和平原地区小学集中，小学改扩建服务半径一般为23 公里。

（2）分类指南。

小学生原则上低年级就读于附近学校和小学，高年级可就读中心村小学（村联小学）或乡镇小学。

对基础设施薄弱、规模小、学生少、办学效率低的学校，结合《农村中小学调整标准》，充分征求群众意见，综合考虑，建议整合；布局合理，基础设施良好，有一定的发展潜力对于潜力较大、教育质量较高、群众反馈较好的学校，可扩大办学规模或合并其他学校。通过布局调整，实现改造薄弱学校、促进教育均衡发展、实现教育公平、全面提高教育教学质量的目标。

（3）分步实施。

按照“一步规划、项目分步实施”的原则，设计规划任务分期、分年、分步实施。近期，我们将完善教育资源配置，完成学校减量化计划。长远的思路是建设一所完整的小学，适当整合教学点，预留土地用于办学。

6.市中心教育设施布置。

（1）初中。

用正六边形对规划高中的半径进行分析，并以1000 米为半径进行划分，基本实现了规划区域内非盲区的覆盖。

（2）小学。

结合现有学校选址，合理规划新建学校，按500 服务半径实现居住区全覆盖。规划采用最短距离网络分析法，从小学开始划分服务范围。假设理想状态下学生来源在空间上均匀分布，利用正六边形划分中心城区提取学生来源，得到理想状态下小学的分布。以中心城区路网、当前学校、已有建设意向学校的位置为基础，以小学500 米服务半径作为属性数据录入阻力值，进行网络分析用于消除服务区之间的重叠，获得有效的服务区。结合现状用地和居住区分布，计算每所小学的服务能力，包括学校规模和服务人口。实现服务范围与学校空间的服务对接。

（3）幼儿园。

规划未对幼儿园设计进行详细规划，仅确定每个居住区的幼儿园总数、班级数和用地规模。幼儿园的具体位置和规模由当地规划审批部门在具体地块规划审批流程中控制。

结束语

规划教育设施设计是一项关系民生的复杂而重要的工作。尤其是新城区，不能简单采用一般的专项规划方法。应该摒弃大规模分析的前景，取而代之的是更精确的供需状况分析和供应方法的研究和评估方法，为未来的教育设施预留足够的空间。这种三维调查分析方法也适用于其他公共服务设施的专项规划，如医疗设施、养老设施等。公共教育设施是基本公共服务设施的重要组成部分。探索公共教育设施的合理设计是当时城市规划研究的一个新课题。在我国城乡结构的背景下，如何实现公共教育设施科学合理的“平衡设计”，是一个需要深入实践探讨的过程。本文从空间分布的角度对“公共教育设施的公平分配”进行了一些探索性的尝试。但是，要最终实现公共教育设施的均衡布局，让城乡居民享受到同等的公共教育服务，还需要包括财政体制在内的全面系统创新，包括高质量的教育供给体系等。